山东沿黄旅游经济带发展探析

张亮

山东位于黄河下游，黄河流经山东省的菏泽、济宁、泰安、聊城、济南、德州、滨州、淄博、东营9市。山东沿黄地区湿地、森林、文化、农业等旅游资源丰富，但各地对旅游业的管理各自为政，加之旅游行业具有多头管理的行业特征，导致山东沿黄地区旅游资源无法整合。因此，有必要建立山东沿黄旅游经济带合作机制，从而推动山东沿黄旅游产业的发展。

一、山东沿黄旅游经济带发展现状

经过多年的建设，山东沿黄旅游资源已得到不同程度的开发，初现山东沿黄旅游经济带的雏形。山东沿黄地区在水利风景区开发、湿地资源利用、智慧旅游城市建设方面成效显著。

《2020年山东省政府工作报告》中提出繁荣发展文化和旅游事业。以乡村旅游集群片区和旅游特色园区为重点，统筹谋划城市、景区、乡村旅游资源，以黄河大堤、黄河北展堤为主轴线，以主干路沿线有发展基础的乡镇、村落为重点，开发精品民宿、特色农家乐，将黄河文化、农耕文化、美食文化、民俗文化等充分融入项目开发建设运营，打造“黄河人家”品牌民宿和农家乐。

山东沿黄湿地资源丰富，沿黄9市湿地资源均得到了有效开发。黄河三角洲湿地是山东沿黄生态旅游带的桥头堡，其湿地资源保护开发得到了政府和民众的支持。济南是山东沿黄生态经济带的中心城市，湿地资源得到有效开发，城乡一体化进程加快，旅游产业发展使旅游区用地类型由过去的农业用地主导向现在的旅游及城镇用地主导转型，使该区域由传统农业区向现代旅游社区和新型城镇过渡，并引发当地居民由乡居农民向现代城市居民演化。

山东沿黄旅游经济带在智慧旅游城市建设方面也取得了很大成绩，但各地智慧城市的建设水平参差不齐。济宁智慧城市建设起步较晚。东明县、鄄城县还仅仅停留在实现城市WIFI覆盖以及提高网速的阶段，政府方面尚未出台关于智慧城市建设的指导意见。相比较而言，济南、淄博、滨州、东营这4大城市的智慧化建設比较全面，但距离完善尚有一定差距。

二、山东沿黄旅游经济带合作发展存在的问题

（一）黄河水资源和湿地资源污染严重，生态环境脆弱

黄河水污染主要来自工业企业废水污染、居民生活污水污染、农业以及其他污染，其中工业企业是黄河的污染大户。湿地资源开发利用过度，交通、小城镇建设以及旅游业、渔业等产业的快速发展导致部分湿地生态退化;旅游资源的属地管理和多头管理的特性，使得湿地资源保护缺乏协调机制;生态补偿政策和标准滞后，资金投入不足;动态监测技术处于初级阶段;工业发展挤占湿地空间，导致出现湿地旱化问题。

（二）旅游资源开发各自为政，无法形成合力

山东沿黄旅游资源类型多，但在旅游资源开发方面由于属地管理的特性，无法形成合力。在黄河廊道旅游资源开发方面，合作开发机制尚未建立起来。黄河水上旅游项目和沿黄休闲度假项目的开发基本上是各市各自为政，未进行统一规划。在湿地旅游资源开发方面，存在旅游项目重复建设、恶性争夺客源现象;各市未把地域文化融入产品设计中，旅游产品缺乏特色;基础设施落后，湿地管理部门对土地没有管理权。在菏泽、济宁（海上丝绸之路）沿线旅游资源开发方面，虽然文化资源得到初步开发，但是文化和旅游的深度融合还不够。在人文景观旅游资源开发方面，虽然有泰山、“三孔”（孔庙、孔府、孔林）这样的精品，但是它们之间缺乏相互联系的纽带。

（三）沿黄9市旅游资源合作管理机制尚未建立

旅游资源归属多个行业主管部门，在产业深度融合、统筹对接方面存在诸多困难。旅游项目从规划、实施建设、营运管理到后期监管等，分别涉及发改、交通、公安、规划、文化等多个部门，条块分割、各自为政，旅游部门很难高效协调部门工作，无法发挥相关旅游资源优势，与相关产业特别是文化产业无法实现深度融合，经常出现“都管都不管”的问题，不能形成务实高效的综合协调机制和发展合力。各地因为自身利益而产生本位主义，利益主体多元与区域合作的矛盾、行政区分割与区域合作的矛盾比较突出。山东沿黄9市政府相关主管部门之间、旅游企业之间、行业协会之间尚未建立定期协商的机制。

三、山东沿黄旅游经济带合作机制的对策

山东沿黄9市旅游资源存量及等级、旅游资源保护和开发强度、政府管理效率等均存在差异，但9市均位于黄河这一廊道范围内，这为其合作提供了地理依据。合作机制是一种开放式的资源共享和利用的管理机制。根据旅游行业管理的特性，笔者认为，山东沿黄9市旅游资源合作机制主要包括旅游资源合作保护机制、旅游资源合作开发机制和旅游资源合作管理机制3个方面。

（一）旅游资源合作保护机制

沿黄旅游经济带开发的原则是旅游资源保护第一，开发第二，要遵循旅游资源开发的特性，“在开发中保护，在保护中开发”。旅游业是典型的政府主导型行业，旅游资源的保护要以各市主管部门为主，通过建立统一的协调机制进行保护。

1.黄河水资源保护机制

山东黄河径流量主要由大气降水补给，因受大气环流的影响，黄河流域降水量较少，而蒸发能力很强。夏季降水量大，冬季形成凌汛。黄河水可用于发电、农业灌溉、水产养殖、水上旅游项目开发等。但黄河水资源约束趋紧，环境污染加剧，生态系统退化，凸显了黄河流域经济社会发展需求与人口资源环境间矛盾的尖锐性。因此，有必要建立以黄河流域水资源保护局为主体、各市水利局共同参与的定期协商制度，从省域范围内制定政策，对山东段水资源整体进行保护。

2.沿黄湿地资源保护机制

山东沿黄湿地资源丰富，自南而北依次分布着东明黄河国家湿地自然保护区、泰安汶河国家湿地自然保护区、济西黄河湿地自然保护区、滨州黄河岛湿地自然保护区、东营黄河三角洲湿地自然保护区等。截至目前，山东全省共建立湿地类型自然保护区23处，省级以上湿地公园200多处，治理退化湿地33万多公顷，数量和面积均居全国前列。黄河三角洲国家级自然保护区、南四湖省级自然保护区被国际湿地组织评选为“国际重要湿地”，东营市荣获全球首批“国际湿地城市”称号，济宁市被确定为向国际湿地公约组织推荐提名的国际湿地城市。因此，山东沿黄9市要以各市生态环境局为主体，通过建立定期合作协商机制，共同协作加强对湿地资源的保护。

（二）旅游资源合作开发机制

山东沿黄9市旅游资源非常丰富，且资源等级较高，仅AAAAA景区就有济南天下第一泉风景区、泰安泰山景区、济宁曲阜明故城三孔旅游区，约占全省AAAAA景区的33.3%。沿黄旅游资源要按照资源的珍稀度进行合理有序开发，越是核心的资源，开发时越要加强保护。同时在原有的旅游产品基础上，加强对新旅游资源的合作开发，共同推出精品旅游线路，避免重复项目建设和恶性竞争。

在开发序列方面，对于黄河两岸各类自然保护区，要严格按照核心区、缓冲区、试验区的划分进行，旅游项目只能建在试验区。距离黄河越远的旅游资源，旅游开发强度越大。在城市旅游开发强度方面，整合济南、泰安、济宁3市旅游资源，打造国际知名华夏文明旅游目的地、中国全域旅游示范区，使其成为带动山东全省旅游产业发展的核心区。同时积极向外辐射，延伸到临沂、枣庄、潍坊，打造山东沿黄精品旅游经济带。

1.黄河廊道旅游资源合作开发机制

对黄河水资源的利用，山东沿黄9市要统筹安排，克服本位主义，进行合作开发。

亲水游日渐为游客所青睐，黄河水在这方面具有天然优势。黄河水上娱乐项目主要有游轮、摩托艇、皮划艇、气垫船等。水上娱乐项目的开发要在通过环境影响评估的前提条件下进行，建议山东沿黄9市统一规划，按照统一标准对船只、服务、垃圾处理等进行管理，避免管理混乱现象出现。

沿黄旅游线路产品主要由游步道、绿色廊道等构成。游步道是游客进行休闲、游览的主要步行道，要根据当地的地形、河岸的景观及周围的景点来进行有地域特色的设计。绿色廊道是连接城乡的骑行之道，是城乡文化交流和要素流通之道，其规划必须由山东沿黄9市共同制定标准，按照统一的标准进行，但每段路可以突出自己的地域文化特色。山东沿黄9市要从全局出发，共同打造富有地域特色的解说系统。

2.沿黄湿地旅游资源合作开发机制

湿地生态系统是湿地植物、栖息于湿地的动物、微生物及其环境组成的统一整体。保护生物多样性，调节径流，改善水质，调节小气候，以及提供食物及工业原料，提供旅游资源。山东沿黄湿地的旅游开发利用模式很多，可供开发成多种旅游产品，如科学考察、研学旅游、水域生态旅游、森林生态旅游、农业生态旅游、民俗生态旅游等。

虽然沿黄湿地生态价值、科研价值极高，但湿地管理部门对土地没有管理权，对于占湿地为耕地、住宅地现象的处罚没有具体法律依据。因此山东沿黄9市需要出台统一的政策或法规，让湿地利用开发有法可依，促进湿地资源有序開发利用。

3.沿黄宗教旅游资源合作开发机制

宗教旅游资源也是山东沿黄各市突出的资源，其中很多宗教资源为顶尖资源。在佛教旅游资源方面，济南灵岩寺宗教文化旅游资源丰富，文物古迹众多且价值较高。灵岩寺保留了辟支塔、千佛殿、慕塔林等众多的古代建筑，大量与宗教有关的碑、石刻、经书、典籍等420余宗，其中有唐朝李邕撰写的《灵岩寺碑颂并序》浮雕造像和经文、北宋时期蔡卞撰写的《圆通经》等，为灵岩寺宗教旅游开发提供了丰富的材料和依据。

山东沿黄9市还有着悠久的伊斯兰教文化，同样吸引了旅游者的目光，伊斯兰风格的建筑为当地旅游业带来了更多发展机遇。

山东沿黄9市进行合作开发需要在山东省民族宗教事务委员会的统一协调下，根据各市自己的资源特色，开发各自的宗教文化旅游产品，不搞重复开发，力出精品。

（三）旅游资源合作管理机制

山东沿黄9市旅游合作管理机制的建立要加强相关政府部门之间、旅游企业之间、行业协会之间的合作。

1.政府部门之间的合作

对沿黄旅游资源进行合作管理，不仅需要各市的文化和旅游局参与，还需要黄河水利委员会及沿黄各市水利部门、民族宗教事务部门、交通运输部门、农业农村部门、林业部门等政府主管部门建立多层级的定期会晤制度，只有这样，才能保证高效协商解决问题。在对沿黄旅游经济带进行规划、市场营销方面，必须发挥集体的力量，使各市相关部门为旅游业的发展服务。

2.旅游企业之间的合作

旅游企业主要包括旅游景区、旅行社、星级酒店和各类非标准酒店以及在线旅游企业。旅游企业之间的合作是在行业协会的引导下通过市场机制自愿进行的，这种合作虽然是自发的市场主体的经济行为，但仍然需要各地市相关主管部门为其提供有力的政策支持，只有这样，才能发挥旅游企业在市场中的主导作用。

3.行业协会之间的合作

涉及沿黄旅游经济带的旅游协会有休闲度假分会、休闲农业与乡村旅游分会、民宿客栈与精品酒店分会、旅游城市分会、旅游饭店协会等。沿黄旅游经济带行业协会之间的合作，就是要对分会充分授权，让每个分会在自己服务范围内充分发挥自己的职能。同时各分会也要有定期的会晤制度，以保证交叉性问题能够高效解决。

四、结语

通过建立沿黄旅游经济带合作机制框架，即用旅游资源合作保护机制、旅游资源合作开发机制、旅游资源合作管理机制将沿黄旅游资源进行整合，山东沿黄9市在旅游资源合作保护、旅游资源合作开发、旅游资源合作管理过程中，应抛弃地域本位主义，以大局意识构建政府组织之间、旅游企业之间和行业协会之间的合作机制，统一对沿黄旅游资源进行合作保护和合作开发，对黄河廊道旅游资源、沿黄湿地旅游资源、沿黄古都（丝路）旅游资源、沿黄宗教旅游资源进行合作开发，进而打造山东沿黄精品旅游经济带。