江苏自贸区高质量发展的路径选择

王飏

高质量发展是效率、公平、持续三者有机统一的发展，是一场涉及发展方式、经济结构、增长动力等诸多方面的系统性重大变革。作为第五批自贸区的“先行军”，江苏自贸区近年来勇担“探路、引领、突围”的重任，积极发挥区域独特优势，总体方案实施率超过94%，总结形成了115项制度创新经验案例，实际使用外资、外贸进出口、新增市场主体等主要指标均位居全国同批自贸区前列，真正把自贸区的“含金量”转变为发展的高质量。作为我国改革开放的新高地、全面深化改革的“试验田”，江苏自贸区应加快高质量发展步伐，切实扛起“争当表率、争做示范、走在前列”历史使命的新担当。

一、江苏自贸区建设面临的新机遇与新任务

党的十九届五中全会提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局的能力和水平，为实现高质量发展提供根本保证。江苏自贸区要在构建新发展格局中凸显担当作为、在贯彻新发展理念中争做示范、在把握新发展阶段中勇闯新路，以自贸区的高质量发展推动全省经济社会高质量发展、可持续发展。

在构建新发展格局中凸显担当作为。面对国际环境的新形势、国内环境的新变化，江苏自贸区要把握机遇，在双循环新发展格局中找准自身定位，打造重要节点。一是主动应对世界经济格局的新变化、新挑战，以内需市场为导向集聚全球先进生产要素，将国内要素质量升级作为对外开放新优势。二是要在国内循环中占据价值链和创新链的关键节点，高质量打造具有江苏特色、自主可控的现代产业体系和技术创新链条，做强国内市场。三是发挥江苏产业链的独特优势，在国际循环中融入产业链和供应链的全球格局，推动自主核心技术创新，畅通产业循环、市场循环和经济社会循环，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

在贯彻新发展理念中争做示范。习近平总书记在视察江苏时强调要坚定不移贯彻新发展理念，并对江苏提出了“争当表率、争做示范、走在前列”的明确要求。作为江苏对外开放的最高平台，江苏自贸区要全面贯彻落实开放理念的内涵和要求，切实找准自身“靶点”开展差异化探索，实现“后发先至、后来居上”的发展目标。一方面，要加快推动外贸创新发展，提高外资利用质量，加快推动规则标准等制度型创新，以双向开放、高水平贸易与投资自由化便利化政策争创国际合作新优势。另一方面，要推动自贸区与开发区等其他开放平台之间的联动发展、深度融合，建设自贸区联动创新发展区，更好地发挥自贸区的辐射带动和示范引领作用，努力形成全省高质量发展新的增长极。

在把握新发展阶段中勇闯新路。经过多年的发展，全国自贸区建设已经积累了丰富经验，江苏自贸区建设也取得了明显成效。但在看到成绩的同时，也要看到当前国内外诸多矛盾叠加、风险挑战增多，特别是面对百年未有之大变局，江苏自贸区的发展面临前所未有的复杂环境。党的十九届五中全会指出，当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期。在新的发展阶段，要坚持发展是第一要务，充分发扬斗争精神，鼓足“勇”的胆量，拿出“闯”的劲头，探出“新”的路径，继续做好改革开放的大文章，探索解决一系列影响江苏自贸区高质量发展的前沿性问题，培育江苏自贸区强劲发展的新动能。

二、江苏自贸区高质量发展面对的困难与挑战

以新一代信息技术为代表的新技术正在全球范围内掀起新一轮技术革命和产业变革，全球治理体系重塑与大国博弈也在深刻影响着国际环境的变化。特别是在新冠肺炎疫情发生后，经济全球化遭遇“逆流”，民粹主义、排外主义、保护主义等现象抬头对国际经贸合作带来深远影响。与此同时，我国经济发展也面临周期性因素和结构性因素叠加、短期问题和长期问题交织、外部冲击和新冠肺炎疫情冲击“碰头”等多重影响，亟须加快创新驱动和高质量发展的步伐。

原有产业结构面临转型升级的困难。近年来，江苏积极贯彻创新驱动发展战略，在扭住供给侧结构性改革的同时注重需求侧改革。但面对复杂多变的新形势，全省产业结构升级步伐还需要进一步加快。一是服务业占比仍需进一步提高。第一和第二产业占比仍然较大，尤其是高端服务业、生产性服务业的发展水平与一些沿海省市仍存在差距，有着较大的调整优化空间。以苏州市为例。2020年，全市前三季度第三产业增加值为7584.4亿元（占比约为53.4%），而同期上海和杭州的第三产业增加值分别为20237.3亿元（占比74.1%）和7945亿元（占比68.7%）。二是贸易结构易受外界因素冲击。作为开放型经济大省，开放是江苏的鲜明特色与突出优势。但长期依赖加工贸易和欧美市场导致江苏经济发展容易受外部冲击，而目前的开放创新制度改革还不能充分应对外部环境的剧烈变化。同时，中美经贸摩擦的加剧对国内自贸区的贸易、投資、税收及企业运转都造成了不利影响，也给江苏自贸区高质量发展带来了较大压力。江苏对美国出口额约占全省出口总额的1/5，而2020年前三季度江苏对美出口同比下降近10个百分点。三是产业结构调整压力加大。充足的要素供给和环境承载空间，是推动产业结构转型升级和经济高质量发展的基础条件。江苏自贸区产业结构总体上以制造业为主，更容易受到土地、资本、劳动力等要素成本快速上涨和资源、环境容量有限等因素的制约。

服务业开放领域和发展模式有待进一步拓展。与全国其他自贸区相比，江苏自贸区在服务业开放领域和发展模式方面仍需进一步发力。一是开放领域有待拓宽。受上位授权的限制，服务业核心领域准入有待进一步放宽，尤其是金融、医疗、维修再制造等重点领域的开放限制较多。与海南的药品进口注册申请特殊审批、厦门的航空维修区外保税维修试点等制度相比，江苏自贸区在生产性服务业等方面的制度创新鲜有突破。二是开放模式较为单一。目前江苏服务业开放模式以商业存在为主，服务贸易的其他模式如跨境交付、自然人流动模式等较少，境内外人员资质互认渠道并未完全打通。相比之下，广东、福建自贸区通过试行粤港澳台认证及相关检测业务互认等扩大对港澳服务业开放、促进服务要素便捷流动，而江苏此类创新存在较大差距。三是服务贸易新模式发展不充分。江苏自贸区制造业基础良好，近年来全省大力培育先进制造业集群，并已形成工程机械产业集群、物联网产业集群等13个世界级产业集群，但供应链金融、商务服务、互联网服务等新模式新业态尚未得到充分发展。

集成性、授权性制度创新有待进一步突破。随着经济社会领域的改革进入深水区，江苏自贸区在法律权限、政策协同等方面面临较多约束，制度创新难度加大。一是自贸区系统性制度创新有待加强。江苏自贸区的制度创新，多以自贸区管委会及所属行政区各行政部门在自身职责权限内开展的改革创新为主，试验任务多属于点状的“微创新”，因而存在“碎片化”问题，系统化、集成化水平有待提升。二是开展压力测试仍然受限。上海临港新片区、海南自贸港正在进行开放型经济风险压力测试，相比之下，江苏自贸区先行性、示范性、系统集成的重大改革创新成果还不多。授权不足、事权安排与开放创新需求不相适应等问题，限制了江苏自贸区压力测试和差异化探索的空间。三是差异化、特色化制度创新还不明显。全国21个自贸区在区域角色、产业发展等方面有着不同的功能定位，并分别开展了差异化制度创新。如北京自贸区在服务业开放方面、上海自贸区在金融开放方面、上海临港自贸区在产业税收政策方面、天津自贸区在融资租赁方面、广东自贸区在智慧物流方面都有其独特优势，而江苏自贸区的特色化制度探索尚未在全国自贸区中形成显著标识。

三、推动江苏自贸区高质量发展的对策与建议

党的十九届五中全会明确提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。中央赋予江苏自贸区“着力打造开放型经济发展先行区、实体经济创新发展和产业转型升级示范区”的战略定位，对江苏深化产业结构调整、转换增长动力、推动创新发展提出了更高要求。作为我国在新形势下全面深化改革开放的“试验田”、制度创新的新高地、市场主体与技术创新要素的聚集地，江苏自贸区要充分贯彻十九届五中全会精神和习近平总书记视察江苏时的讲话精神，立足当前、着眼长远，坚决完成国家赋予江苏的试验试点任务。要深刻分析开放创新的新内涵，积极探索江苏自贸区高质量发展的新机制和新领域，为我国经济发展的质量变革、效率变革、动力变革积累有益经验。

加快制度创新，激发自贸区改革发展新动能。作为我国改革开放的最前沿和经济发达省份，江苏自贸区的开放创新平台作用日益凸显。但与此同时，江苏自贸区在创新体系构建、核心技术自主研发、市场化程度提升、龙头企业培育、政府服务优化等方面还存在一些短板和弱项。面对世界百年未有之大变局，江苏应以自贸区高质量发展为契机进一步深化开放创新理念，以开放优势和创新活力加强制度创新与科技创新的双轮驱动，提供更多可在全国复制推广的试点经验。一是探索开放型经济的新模式和新方向，寻找新发展阶段经济增长的新动力。充分利用全球资源开展开放式创新，提高贸易和投资的便利化水平，促进国际和国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。以开放创新为引领，以区域性节点先行先试为示范，不断提升结构性供给质量和效益，带动自贸区产业结构的深度调整与经济发展新动能的培育。鼓励外资流向高端制造业、智能生产体系、新型基础设施建设、现代服务业等领域，更好发挥外资在推动科技创新、产业转型和消费升级等方面的积极作用。二是坚持制度创新和科技创新相结合，以制度创新推动科技创新。积极推进实体经济创新发展，打造创新链、提升产业链、实现价值链，打造世界级先进制造业集群。科技创新需要以先进的制度为保障，特别是在原始创新、技术创新的前沿领域，需要建立以市场试错为基础的包容型、创新型体制机制。针对面上的体制机制约束，要紧扣制度创新核心任务、对标国际先进规则，以自贸区的试验为契机开展首创性、差异化改革探索，寻求点上突破进而形成可复制、可推广的制度经验，助力全省科技创新水平提升。三是不断优化营商环境，促进各类资源的高效配置。要以优化营商环境为突破口，以优化资源配置、提升配置效率为重点，持续深化政府职能转变，创新政府管理和服务方式。要以法治诚信筑基营商环境、以数字科技赋能营商环境、以全周期服务贯穿营商环境，着力消除各类妨碍生产要素跨境、跨地区自由流动的体制机制障碍，缩小行业内、所有制间、行业间、地区间、国际与国内的生产率差距，促进各类要素从低生产率领域向高生产率领域转移。通过打造公平、透明、高效的贸易投资环境，强化数字化、信息化赋能等举措，进一步提升江苏自贸区运行效率。

推动合作联动，打造开放型经济发展先行区。长江经济带、长三角区域一体化发展等国家战略和“一带一路”倡议在江苏叠加交汇，这是江苏自贸区高质量发展面临的重要机遇。要把自贸区建设与国家战略相结合，差异化服务于我国深化改革、扩大开放的战略需求，探索全方位交流合作的新领域、新平台、新机制、新途径，在建设区域联动的体制机制方面走在前列。一是加强境内外联动。将国内要素质量升级作为对外开放新动能，实现国内需求对国际要素的有效吸引，推动国内资源参与国际市场大循环的高端竞争。顺应中国企业“走出去”带来的贸易模式创新需求，加强与《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和“一带一路”沿线相关国家（地区）的经贸合作，争取在离岸贸易、跨境研发、保税维修等领域取得新突破。抓住目前国际资本市场动荡、金融资本和产业资本寻求安全稳定投资市场和发展空间的机会，推动规则、管理、标準等制度型开放，将江苏自贸区打造成为吸引外资的新高地。二是加强长三角区域一体化联动。在对标上海、浙江自贸区创新做法和政策措施的同时，主动加强与上海、浙江、安徽等自贸区的沟通衔接与合作互补，通过“飞地模式”与相应区域建设自贸区协作发展区，在自贸区内率先贯彻落实长三角区域一体化发展国家战略。与上海、浙江、安徽等自贸区联合构建与全球多边、双边经贸规则相融合的营商环境，共同打造全国领先、影响世界的自贸区集群。目前，苏州园区港增设海关监管作业场所，实现了与上海、宁波等一线港口的互联互通和一体化运作。三是加强省内一体化联动。要扩大“入口”效应，进一步提高自贸区的辐射能力和服务能力，充分发挥海关等特殊监管区域与自贸试验区平台叠加优势。以江苏自贸区联动创新发展区建设为切入点，深化江苏南北合作。在枢纽交通方面联通连云港、淮安、苏州等地，在生物医药方面联合南京、苏州、无锡、泰州、连云港等地，把自贸区联动创新发展区的政策叠加优势转变为区域发展优势，构建区域发展新支点。四是建立便捷、高效、安全的国际物流运输体系。物流业是支撑国民经济发展的基础性产业，而制造业则是全社会物流总需求的主要来源。工业品从原材料采集、生产制造再到消费端，大部分时间处于物流环节，建设现代化国际物流运输体系对于保障全球供应链安全至关重要。要深入挖掘连云港片区作为亚欧重要国际交通枢纽的优势，发挥苏州片区、南京片区海陆空运输的优势，推动物流业与制造业、物流业与经贸业深度融合发展，为制造业企业提供一站式、个性化解决方案，为经贸往来提供连接国内外的综合物流运输体系，全力提升全省自贸区贸易投资便利化水平。

突破重点领域，建设实体经济创新发展和产业转型升级示范区。在生物医药领域，推进全产业链集成创新。突破研发、生产、流通、使用等环节的制度性障碍约束，优化人才结构，提升研发、生产、应用能力，破解生物医药产业发展面临的痛点、难点和堵点问题。一是夯实生物医药产业研发基礎，提升商业用培养基产业自主可控能力，优化药监部门相关审批程序，完善国产培养基替代方案。二是建设生物医药产业知识产权运营平台，促进生物医药领域知识产权运用及转化。三是加大人才引育力度，特别是对生物医药、医疗器械、临床应用等产业链各环节提供人才支持。四是支持生物医药产业开展保税研发，对医疗器械部件返修设立保税试点，对未能修复器械在核销时产生的税收给予一定减免。在制造业领域，叠加发展贸易新业态。探索研究离岸贸易、跨境电商等贸易新业态，推动产业政策从差别化、选择性向普惠性、功能性转变，突出机制体制创新对制造业企业向高端服务业转型升级的推动作用。一是利用自贸区的试验试点优势，减少并逐渐消除服务业和制造业在税收、金融、科技及要素价格等方面的政策差异，降低产业融合成本。二是在土地规划、行业准入、税收政策等方面，加大对制造业企业向服务业转型的支持力度，允许企业在办理相关变更或补充手续的基础上拓展经营服务范围。三是借鉴深圳、广州等地做法，对企业通过提高容积率方式延展产业链、提高附加值给予奖励或补贴。在金融开放领域，完善金融服务实体经济的产业创新生态体系。一是开展自由贸易账户体系试点，为企业、机构和个人开展跨境交易提供更多选择和更大便利。二是开展江苏自贸区内企业本外币合一跨境资金池试点，在生物医药、高端制造等重点产业先行开展试点。三是争取允许江苏自贸区内银行业机构按照商业可持续原则，在满足风险管理要求的基础上开展国内信用证、国内保理等贸易融资资产的跨境转让业务。在数字贸易领域，培育创新动能。以发展数字基础设施建设为突破口，对标国际高标准数字贸易规则，探索健全数字贸易领域的基础政策，推动“大数据+智能”“大数据+工业”“大数据+能源”等领域加快发展。一是提升数字贸易开放水平。推动放宽网络审查和贸易投资准入试点，探索建立数字贸易负面清单，允许更多符合条件的境外企业提供数字贸易增值服务，探索进一步放宽经营增值电信业务的外资市场准入限制。二是构建数字贸易培育机制。通过有为政府与有效市场相结合的方式，推动企业的数字化、智能化升级，加大数字基础设施领域优秀人才引育力度，着力解决数据安全、传输等突出问题。三是参与长三角数字贸易一体化平台建设。共享长三角区域外贸业务各环节数据和境外服务资源，推动形成一体化数字监管模式。

（作者系中共江苏省委党校第38期省管干部进修班学员，苏州市人民政府副市长）

责任编辑：刘志刚