甘肃省专项债发行问题探究

金启慧

摘要：2020年全国各地扩大了地方债券的发行规模以及发行领域，这对我国地方经济增长起到关键作用。本文通过对全国以及甘肃省地方政府专项债券的发行规模、投向、期限、以及利率等进行研究，多维度分析甘肃省专项债券发行情况，发现地方专项债券存在的问题，并进一步提出政策建议。

关键词：甘肃;专项债券;地方政府债务;

近年来，全球“黑天鹅事件”频出，世界经济面临百年未有之大变局。2020年5月14日，中共中央政治局常委会会议首次提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，双循环的核心在于对内扩大内需，恢复经济均衡，对外扩大开放，引导全球经济体系重塑。专项债券作为地方政府的合法融资渠道，是国家积极财政政策的重要工具，在应对危机以及地方政府基建投资方面发挥着关键作用，能够带动有效投资，是实现双循环新发展格局的重要财政工具。

二、全国地方政府专项债发行情况

根据2014年国务院出台的《关于加强地方政府债务管理的意见》（国发

〔2014〕43号），赋予地方政府适度发债权限，并明确指出，有一定收益的公益性事业发展确实需要政府发债的，可由地方政府发行债券来融资，以相应的政府性基金或者专项收入还本付息。自此，我国地方政府专项债券发行量逐步增加，发行期限迅速拉长，资金使用用途不断扩展。2019年，我国经济平稳运行，全国共计发放地方政府专项债券25654.84亿元，从发行规模来看，第二季度和第三季度发行规模较高，分别为8342亿元和9632亿元，而第一季度和第四季度发行规模较低，分别为7172亿元和508.84亿元。从发行年限来看，第二季度和第四季度发行期限较长，主要为10年期限以上，第一季度和第三季度地方专项债券发行平均年限较低，主要为10年期限以下（详见表1）。

2020年以来，受突发情况的影响，我国经济运行压力过大，政府采取积极财政政策，大力发挥专项债券稳定地方基础建设投资的作用，2020年上半年多次发布债券发行通知，有效促进地方政府投资。为了应对突如其来的危机，恢复停工停产所带来的经济下行，第一季度发行专项债券7148.21亿元，与2019年第一季度相比，专项债券发行额增加3868.21亿元，同比增长53.9%，发行期限均超过10年;第二季度，中央继续统筹经济发展，加大投资规模，经济迅速回暖，共发行地方政府专项债券12686亿元，同比增长52.07%，发行期限均超过15年。为了提升地方政府专项债券资金使用效率，7月，财政部继续发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号），对专项债券的发行使用工作作出详细规定，文件指出，专项债券期限原则上要与项目期限相匹配，专项债券须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益要自相平衡，重点用于国务院确定的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域，积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设，从稳定经济增长的角度来看，专项债仍将投向基础设施建设领域，交通和水利领域债券比例将相对上升，从而发挥专项债稳定经济运行发展的作用。下半年来，国内经济走势稳定，复工复产有序进行，政府推出的积极财政政策有效增强了市场信心，地方政府继续扩大专项债券投资规模，重点投向基础设施重点支持领域，继续拉动地方经济增长，第三季度共发行专项债券13240亿元，同比增长37.45%，发行期限继续拉长，均超过15年;第四季度，经济回暖，运行稳定，专项债券发行数量和发行年限均有所降低。总体来看，2020年以来，我国专项债券总计发行41404.21亿元，创历史同期新高，融资资金主要投向公益性、民生性领域，为我国扩大内需创造了条件，也为双循环经济发展格局提供了有力支撑。

三、甘肃省地方债专项券发行情况

（一）发行规模

截至2020年12月31号，甘肃省共发行地方政府专项债券1839.24亿元，其中甘肃省本级共发行专项债券359.90亿元，甘肃省14个州市均有发行，地方经济较好的地区专项债券发行规模较大，地方债券发行额度排名前五的分别为兰州市、张掖市、庆阳市、白银市以及天水市，前五地区的发行额度共占甘肃省全年发行额度的51.85%，嘉峪关市专项债券发行额度最少，全年共发行专项债券21.60亿元。甘肃省位于中国西北地区，经济发展相比其他地区较为滞后，全省专项債券发行规模仅占全国专项债券发行规模的4.44%，发行规模较小（如图1所示）。

（二）发行项目分类

为了发挥专项债券对经济的拉动作用，2020年甘肃省地方债券供给增加明显，全省累计发行债券717只，所有项目主要投向各个民生领域，根据疫情防控需要重点增加基础设施建设、地方应急医疗救助和公共卫生等领域的投入，地方专项债券的范围进一步扩大，将各领域发行占比制作为饼状图可以发现：发行规模前五的领域包括水利建设专项债券占比12%、医疗卫生领域专项债券占比11%、污水处理与河道整治专项债券占比11%、其他市政建设专项债券占比9%、教育领域专项债券占比8%，其余领域主要包括棚户区改造、城乡冷链设施、产业园区建设等。按照国家政策，自2018年以来棚户区改造项目领域的专项债券规模逐渐增加。水利建设以及高速公路发行规模排名前列主要是响应国家“两重一新”的政策部署，完善交通基础社会和交通水利设施的建设（如图2所示）。

（三）发行期限与利率

2020年全国地方专项债券期限明显拉长，期限多在20年左右。甘肃省2020年全年政府发行专项债券平均期限为19.5年，主要年限以7年、10年、20年和30年期为主，与全国趋势相同，地方政府专项债券发行期限拉长趋势非常明显。从项目来看，棚户区改造领域、教育和医疗期限主要为7年期，政府收费公路主要为10年期，30年期主要对应的是市政铁路交通等领域。

2020年，甘肃省地方政府一般债券平均发行利率为3.24%，地方专项债券平均发行利率为3.62%，高于一般债券的发行利率水平。2020年上半年受疫情影响，专项债券发行利率明显降低，下半年宏观经济形势逐渐恢复，利率水平逐渐恢复正常水平。

四、存在问题与建议

甘肃省2020年全年财政收入与支出均有明显的下滑。专项债券投入的大量项目公益性较强，没有足够的项目收益来偿还利息，进而需要调动财政资金来弥补缺口，导致财政支出压力增大，容易带来风险。另一方面，项目负责单位对债券资金的使用具有随意性，支出存在不合规、不合理以及支出进度较慢等问题，债券项目使用环节缺少严格管控，项目与资金没有一一对应，存在一定风险。

政府部门要加强与项目部门的沟通与协调，注重项目准备和项目推进进度的把控，重点监管债券资金的投向、资金支出进度以及项目收益还款情况等。其次，政府部门要抓重点领域，积极响应国家政策号召，重点围绕交通基础设施、交通水利设计以及新基建等两重一新领域，加强建设公共医疗卫生、民生服务等领域。最后，要切实提高项目本身的质量，充分挖掘项目自身带来的专项收益。由于这些问题的存在，地方政府专项债券在实际使用中充满不确定性，因此，未来专项债券的使用更加需要密切跟踪，更要关注资金的使用效率。

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