宜居城市和特色城镇建设思路研究

刘丽丽 肖凡平

摘 要：文章以广东省中山市为研究对象，通过深入调查对中山市宜居城市建设的状况进行了分析，并从城市规划、交通、环境与公共设施、土地资源利用状况对存在的问题进行了探讨，在此基础上针对交通、规划、公共服务体系以及创新制度等方面提出了具体的对策和措施。

关键词：宜居城市 特色城镇 建设思路

中图分类号：F292

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）04-151-03

2017年中山市政府工作报告指出，今后五年要持续提升城市宜居环境，建设健康城市。营造整洁、畅顺、绿色、安全的城市环境，着力加强建设管理，积极打造宜居精品城市坚持规划引领，强化战略思维和全局视野，加强城市空间战略研究，立足高起点规划、高标准建设、高水平管理、高品质配套，促进生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀。

一、中山宜居城市建设状况

（一）宜居城市建设的理念

宜居城市的内涵包括六个层面，即宜居城市应该是一个环境健康的城市、安全的城市、自然宜人的城市、社会和谐的城市、生活方便的城市和出行便捷的城市：健康的城市要远离各种环境污染或有害物质的潜在危害，具有新鲜的空气、良好的水质、干净的街区、安逸的生活环境;安全的城市应具备健全的防灾与预警系统、完善的法治社会秩序、安全的日常生活环境;自然宜人的城市应拥有舒适的气候、良好的绿化环境、可接近的水域、 適宜的开敞空间;社会和谐的城市应具有包容和公正精神、尊重城市的历史和文化;生活方便的城市应具备便利的、公平的和健全的公共服务设施，人人都能享受到医疗、教育、购物等生活设施带来的便利;出行便捷的城市要以公交系统优先发展为核心，倡导绿色出行。换言之，宜居城市应该是一个安全的、环境宜人的、公共服务设施方便的、社会和谐的、地域特色鲜明的城市。

（二）中山市宜居城市建设调查情况

项目组通过各种渠道收集并查阅了大量的文献资料，走访了市委市政府的相关部门和十几个主要镇区，采取座谈、访谈、问卷调查等多种形式，进行了广泛深入的调查研究工作，获得了大量的一手资料。

1.居民对城市安全性的评价。本项调查设计了社会治安、交通安全、紧急避难场所、防灾应急能力以及安全性的总体评价等五个问题，受访居民分别对这些问题进行等级评价。调查发现：居民对社会治安的满意度达到了76.1%，但是对交通安全的满意度不足五成，仅有42.9%，不满意率接近30%，对于紧急避难场所以及防灾应急能力的满意度都超过60%，不满意度均低于5%。总体安全性的满意度为66.7%，不满意率6%。

2.对城市交通便捷性的评价。本项内容设计了城市道路质量、公共交通便利性、停车便利性、交通运行通畅性以及交通便捷性的总体评价等五个问题。其中对城市道路质量的满意度仅为48.1%，对公共交通便利性的满意度还不足40%，不满意和很不满意的占比达到23.4%，停车便利性和交通运行通畅性的满意度也仅有36%和39.7%，对交通便捷性的总体满意度为43%，不满意率占到了13%。

3.对城市环境健康性的评价 。尽管中山市的空气质量在全国排名居靠前，但受访居民对环境健康性的总体满意度仍只有48.8%，这其中主要源于居民对水质污染、垃圾废弃物以及噪声污染不太满意，这三项指标的满意度分别为37.9%、36.3%和47.9%，对水质污染和垃圾废弃物污染的不满意率达到了21.5%和22.5%。

4.对城市公共服务设施方便性的评价。居民对城市公共服务设施方便性的总体满意度61%，不满意率6.3%，相对于交通便捷性与环境健康性而言，居民是比较满意的。从单项指标来看，居民对医疗和文化设施的不满意率均超过10%，分别为11.3%和13.8%。

5.对城市自然环境宜人性的评价。居民对自然环境宜人性总体评满意度达到了74.1%，但水域空间的美感和城市公园数量距离居民的期望仍然存在一定差距，群众对这两项指标的满意度仅有61.3%和63.2%，不满意率都达到了6%。

6.对城市社会人文环境舒适性的评价。总体而言，市民对城市社会人文环境舒适性的评价较好，满意率达到71.9%，不满意率只有1.3%，从分项指标来看，居民对社会包容性和城市归属感（对城市喜爱程度）的满意度均超过了70%。

7.对城市规划的评价。居民对城市规划的总体评价满意度只有51.9%，从分项来看，主要是因为群众认为在城市规划编制过程中公众参与程度不高，对公众参与程度不满意率达到10%。

二、问题分析

（一）规划缺乏科学性、系统性，城镇建设难以为继

城市规划建设管理中还存在一些突出问题：城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。

由于全市的总体规划缺乏前瞻性，造成许多规划内容已经无法实施，丧失了规划对城市建设的指导作用，以至于诸如交通、土地等方面积累了大量的矛盾难以解决。例如老城区改造推进十分困难，这已经严重制约了整个中山的后续建设与发展。

规划缺乏系统性，造成“全域中山”战略的贯彻执行受到严重阻碍，各镇区各自为战，形成了许多冲突与内耗现象。

市域各镇在“工业立市”政策的指引下，工业迅速发展、经济日益活跃，但由于缺乏全市“一盘棋”的合理调配，各镇为求得经济的发展，采用压低地价的办法以吸引投资，不仅造成了城镇土地收益的巨大流失，政府财政赤字出现，更造成了土地资源因廉价使用而产生的巨大浪费，使城镇空间以外延式拓展为主。

目前，其负面的效应已逐步展现，资源的浪费、资金投入的内耗、城市空间拓展上的相互冲突、生态环境日趋恶化制约着中山的进一步发展。

（二）交通、环境与公共设施是制约城市宜居性建设的主要因素

课题组在实地考察发现，几乎每一个组团发展的代表镇区都不同程度存在交通拥堵问题，东凤、大涌、坦洲等镇区都存在与周边镇区连接不畅、与市域外连接出口单一等问题，中心城区的拥堵问题更是日益凸显。

东凤镇，进出口只有两条主要干道，105国道和东阜路，现在均不堪重负，塞车已经成为常态，严重制约经济发展并给群众出行造成诸多不便。

坦洲镇，镇区内部道路有待升级改造;与相邻镇区之间交通网络密度不够，影响与其他镇区交流与沟通，影响组团式发展战略的实施;特别是坦洲镇作为中山市深化粤港澳合作的桥头堡，与珠海之间目前还有8条断头路没有贯通。

大涌镇，内部交通网络亟待完善，目前为止还没有一条南北通路;两个主要出口都需经过沙溪镇，堵车严重。

除了交通之外，群众最不满意率就是水质污染和垃圾废弃物污染，不满意率达到了21.5%和22.5%。中山地处珠三角，水系发达，河涌众多，但河涌水质污染较为严重，在火炬开发区、民众、东升等镇区均可看到河涌里流动着浑浊的污水，有些河涌上面还漂浮着塑料饭盒、纸巾之类垃圾，黄圃与顺德接壤的河道上更是不堪入目，垃圾成堆，臭气逼人。

（三）城区中心性不强，首位度偏低影响宜居城市建设

综合同济大学、清华研究院以及中山大学关于中山市首位度整合的研究，中山市城市规划设计院得出结论：中山市主城区在社会文化、旅游配套、生活环境等方面首位度显著，而在經济辐射、人口集聚、交通条件以及科技研发等方面首位度较弱。

目前，大珠三角区域的城镇群网络化发展态势愈加明显，各城市普遍通过创新模式、拓展空间、强化中心等方式提升区域竞争力。而中山中心性不强、首位度偏低已对其区域竞争力产生不利影响，中山必须扭转主城区被动的发展局面，提升其集聚功能与区域带动作用，确立区域地位，引领与统筹全市发展。此外，在广东省提出建设“理想城市”、提升城镇化水平的大背景下，中山主城区必须率先实现转型发展，通过产业升级、交通优化以及环境提升等，把主城区建设成为交通畅通、文化引领、绿色发展的首善之区。

（四）“一镇一品”模式导致资源利用碎片化

传统产业增长趋缓，新兴产业缺乏发展空间，多年来实行的“一镇一品”经济发展模式遭遇瓶颈，如大涌镇，红木家具与牛仔服装两个行业就占到全镇经济总量的80%以上，但近年来受到环境与空间的制约，上述两个主要行业的发展速度逐步趋缓，而新的经济增长点受到传统发展模式的影响，短期内难以形成可观的规模，整个镇区未来的发展问题不容乐观。

镇区间基础设施建设、垃圾处理、河涌治理、项目流转等方面，依然不同程度存在“以邻为壑”现象。例如南区与大涌两个相邻镇区之间，在产业结构、市场条件、经济资源等方面，互补性很强，但因为受到交通限制，相互之间的协作很少，严重阻碍了这两个镇区的合作与发展。

（五）土地资源条件成为制约发展的门槛

根据广东国地规划有限公司2016年的研究，中山人均建设用地预警处于危机状态，近6年危机程度加剧是土地资源承载力的“短板”因素，随着固定资产投资及建设用地地均GDP等经济指标的逐年上升，土地资源对未来发展的约束效应将进一步趋紧。按照国家和省规定，土地供给率要达到60%以上，就是在土地审批规划以后，政府供地要达到60%。但中山在2016年里实际不到40%。土地问题，尽管是当前城市发展的资源瓶颈问题，但对于广东省市域面积最小的地级市来说，却正是中山最为棘手的难题。

除了民众等少数镇区因2016年土地政策调整新增了一部分可开发用地以外，对于多数镇区来说，政府储备用地已经寥寥无几，如东凤镇，早在十几年前，该卖的就基本卖光了，再如大涌镇，到目前为止，政府储备用地只剩30几亩，而且剩余的土地大都非常零散，用地性质也很杂乱，工业、商住用地穿插，开发价值不大。小榄镇是中山较早开发的镇区，经过30多年的发展，该镇土地开发强度已超过70%，项目落地受到土地制约。越是发达镇区，上述问题越发突出。

三、对策分析

（一）构筑粤港澳大湾区的重要节点城市

港珠澳大桥建成开通，深中通道建设正在加速进行，区域内新增若干铁路项目和高速公路项目，这些对中山来说，都是难得的契机，一定要充分利用。要依托现有的经济基础和比较优势，塑造良好的城市形象;加快推进城市现代化，积极参与建设珠江西岸城市带的建设，扮演好作为香港、珠江东岸发达地区与粤西欠发达地区连接的第一个重要交通节点的角色，使中山潜在的区位优势得以充分转化为人流、物流（建设珠江口西岸的现代物流基地）的优势，在全面融入粤港澳大湾区和大珠三角经济循环的同时，促进中山市的全面发展。实现交通的五个转型：（1）区域交通地位：由过境通道转变为区域枢纽;（2）城市交通体系：由低等级分散转变为干线化集中;（3）城市客运结构：由个体交通主导转变为公共交通主导;（4）城市交通服务：由保障型转变为品质型;（5）城市交通管理：由粗放式转变为精细化。

（二）不断完善规划，破解城市空间碎片化困境

发挥规划的先导作用，借鉴国内外城市建设的先进经验，建立一支由规划师、建筑师、景观设计师、美术师、历史学家、地理学家等专业人士组成的设计机构，对城市人文与自然环境、城市空间、功能区划、城市历史等的融合与传承作出先导性规划，特别是以特色小镇规划为契机改变镇村规划严重滞后、缺位和执行不到位的问题。做好“人、品（业）、山、水、”四字文章，充分体现中山市山水形胜、伟人故里文化、特色区域经济（专业镇）、人居环境和人文气质的独特魅力。

优化格局——提升市域首位度。当前的区域背景及周边城市发展态势，对于中山来说既是机遇又是挑战，中山想要进一步发展，必须调整优化市域格局，解决主城区辐射带动能力不强的问题，通过现有城市轴线的优化提升与新型功能轴线的打造，形成强中心的市域空间结构，提升市域整体竞争力，培育珠三角西岸的重要节点。

（三）坚持产业升级转型，夯实宜居城市经济基础

着力推进创新驱动，促进专业镇转型升级，打造特色区域经济品牌。深入挖掘全市专业镇区域特色经济内涵丰富的产业文化，重点提升小榄五金、古镇灯饰、三乡古典红木家具、大涌红木家具、沙溪休闲服饰、黄圃食品、游戏游艺等特色产业文化的内涵和价值，夯实“品（业）”的基础。

（四）净化市容，美化公共设施

加强城市环境卫生的精细化管理，通过舆论宣传大力培育爱护市容市貌意识，加大环卫投入力度，维护街道、小巷、绿道、公交站场等公共区域的清洁。制定相关法律法规，明确规定人们可以做什么，不可以做什么，怎么做，对各种行为进行规范，奖惩分明。

全面推进内河涌环境整治，优先整治与水环境功能目标差距大、污染严重的内河涌。加强工业污染和农业源污染防治。积极开拓环保投资渠道，如生活垃圾、污水处理费的征收和管理，引进市场机制，鼓励民营资本等社会资金加入环境保护项目，以独资、合资等方式投入污染治理项目，改善税收来调控环境保护的功能，通过税收优惠政策激发社会资本投入环保产业等。

在保持环境整洁的基础上，对一些公共设施植入香山文化元素，例如公交站台有文化特色的建筑、公园里具有艺术气息的雕塑等等。

（五）注重完善城市公共服务体系

加大公共服务的投入，提高生活的便利性根据人口密度，合理设置医疗机构，支持社区医疗服务形式，建立健全分级诊疗制度，提升基层医疗卫生的服务能力。引导社区内建立便民服务中心，丰富社区居民的业余文化生活，提供各类便民服务。逐步建立终身教育体系，提高居民受教育保障。

（六）构建生态文化体系，提升城市生态景观品位

发挥中山依山临海的优美环境环境优势，以粤港澳共建优质生活圈为契机，做好“山”“水”华章。进一步丰富园林城市、生态城市的内涵，推进城市景观的建设，拓展五桂山生态保护区、岐江河、西江、水乡等的保护性发展思路，以优美乡村建设为抓手，推进乡镇休闲广场公园、绿道建设，构建城市特色生态文化体系，提高绿化水平，在现有城市园林景观的基础上，推出系列自然休闲主题园林（区），让城市看得见青山、望得见绿水、品得到人文、摸得到时尚、记得住乡愁，促进休闲产业的大发展，逐步把中山打造为文化创意氛围浓厚的旅游休闲城市。

（七）堅持城村联动，增强宜居城市发展后劲

解决中山城市中有村，城在村中的现象，必须城村联动，统筹考虑。以特色小镇建设为抓手，将全市城镇发展、城中村改造、旧村改造、秀美乡村建设紧密结合起来，为新型城镇化创造更多空间。结合土地利用总体规划调整和城乡规划修编，将特色小镇建设用地有序纳入城镇建设用地扩展边界，实行集约高效开发。

（八）深入推进文化惠民工程，打造特色城市符号

孙中山文化是中山城市无可替代的文化资源优势，应不断探索促进相关历史资源向城市文化力的转化，大写“人”的文章。把孙中山文化最具特色的内涵要素加以提炼，使之与旅游业、文化产业的发展更紧密结合，并贯穿于城市建设的方方面面，使之成为独一无二的城市符号，塑造鲜明城市文化品牌。建设历史文化街区、特色博物馆服务体系，挖掘丰富国家历史文化名城内涵。建设“中山民俗风情街区”，进一步开发小榄菊花文化，醉龙、飘色、咸水歌以及龙狮凤鹤舞等具有明显地方特色的非物质文化遗产项目，集中展示具有浓厚中山地方特色的民俗文化，增强文化吸引力。

（九）探索创新制度机制，增强宜居城市建设保障

建立“民心同向、发展共谋、平台共建、行动同频、利益共享”和“规划引导—市场主导—制度规导”的机制，解决部分干部群众担心在组团发展中被边缘化的问题。按照“一镇一策”的思路，将创新性供给与个性化需求有效对接。首先解决大家在发展中普遍关心的交通问题。创新投融资模式，打造创新创业发展新平台和新型城镇化的有效载体。以市场为导向，调动企业和社会力量参与组团发展、特色小镇建设。尊重市场规律，通过政府有效引导，积极调动企业和社会力量共同参与。政府要在组团发展、特色小镇规划、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面提供政策扶持和服务，其他能通过市场解决的都应由市场解决。要真正落实企业的主体地位，让企业自主创新企业融资方式，加大引入社会资本的力度。发挥当地居民、镇村（社区）的主动性和积极性，引导社会力量参与组团发展与特色小镇的规划建设，使市场主体和当地居民成为特色小镇开发建设的真正主体，让老百姓获得更多的发展红利。

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[5] 贾婷.建设宝鸡市宜居宜业美丽幸福城市的对策及建议[J].中国商论，2020（20）

[6] 叶晨，孙光华，仇婧妍.江苏省城市街道宜居环境智能评价与应用探索[J].江苏城市规划，2020（4）

（作者单位：中山火炬职业技术学院健康产业学院 广东中山 528436）

[作者简介：刘丽丽，硕士，助教，研究方向：大学生思想政治教育。]

（责编：贾伟）