罗仲伟：优化民营企业营商环境，引导民营企业加快转型升级

刘畅

民营经济是推动我国社会经济发展不可或缺的中坚力量，是创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、是国家税收的重要来源。民营经济发展环境是国家重要软实力的表现，优化民营经济发展环境是提高国家综合竞争力的重要途径。在民营经济发展过程中，民营企业营商环境涉及政策环境、市场环境、法治环境和社会环境等多个方面，是培育新动能、实现高质量发展、与国际前沿对标接轨的必然要求。

在“十三五”时期我国民营企业营商环境建设成绩斐然，但在某些具体维度上仍然与国际前沿指标有一定差距。因此，进一步优化我国营商环境十分迫切。在“十四五”期间，要围绕当前营商环境存在的突出问题，以新时代高质量发展为目标指引，强化在重点领域的进一步突破，实现营商环境的进一步改善。

中国经济向高质量发展的微观基础在于实体经济中的企业，特别是中小企业群体。面对形势更加严峻的国际复杂环境，中国实体经济中中小企业整体转型升级具有不可替代的重要性、迫切性和艰巨性。为此，《中国经济评论》对话中国社科院工业经济研究所研究员、中国社会科学院中小企业研究中心主任罗仲伟教授，深入剖析民营企业营商环境现存问题，以及中小企业应如何在复杂多变的国际环境中转危为机，实现突破性变革。

中国经济评论：“十三五”期间我国营商环境得到了显著改善，这为“十四五”时期进一步优化营商环境提供了重要参考和经验借鉴。您能否简要回顾一下“十三五”时期我国营商环境建设的主要措施？

罗仲伟：营商环境的改善是嵌入我国市场经济体制改革过程中的。作为市场经济体制改革的重要内容，营商环境工作受到中央的高度重视。“十三五”期间，中央全面深化改革领导小组在2016年至2020年5月共审议了5项有关营商环境的相关政策文件。与此同时，中共中央国务院将优化营商环境作为进一步深化市场经济体制改革的重要抓手，出台了决议、条例和相关办法，形成了优化营商环境的顶层制度设计体系和优化营商环境的整体生态。在顶层设计的指引之下，营商环境的改善更多地来源于一系列的改革措施。其中，以“放管服”为核心的商事制度改革，通过简政放权、放管结合、优化服务，使各类市场主体在市场经济活动中的交易成本显著下降，市场活力得以有效释放。从“十三五”期间我国营商环境显著改善的进程中也可以看出，在竞争的压力下，各种类型的营商环境评价为各地对标营商环境最佳实践、补齐营商环境“短板”提供了有效的参照，通过评价促进了各地营商环境的改善。

中国经济评论：您能否用实际数据具体说明我国营商环境所取得的巨大成就？

罗仲伟：“十三五”时期是我国营商环境建设取得突出成效的阶段。自2007年开始，世界银行连续开展了营商环境的全球调查和评价工作，我国营商环境全球排名的进步较大。在2019年世界银行发布的《全球营商环境报告》中显示，我国的营商环境在全球整体排名进入第31名，较2018年提高了15名，较2015年提高59位，成为主要经济体中营商环境改善最快的国家，这向世界展示了我国改革的成功实例。

具体来看，通过深化税制改革、扩大税收优惠政策等，在“十三五”期间，社会市场主体税收负担得以有效降低。2016—2019年，通过减税减费，共为企业减轻负担超过7万亿元，有效缓解了企业尤其是小微企业的经营压力。随着电力体制改革的推进，我国电价与美国电价的价格差距也在不断缩小，2012—2019年，广东省的电价从相对于得克萨斯州和佛罗里达州的2.1倍和1.5倍分别下降到1.4倍和1.1倍，浙江也呈現类似的变化趋势。就天然气价格而言，从2015年中共中央、国务院下发《关于推进价格机制改革的若干意见》开始，天然气价格的市场化逐步有序推进，非居民用气价格多次下调，并逐步实现非居民用气和居民用气价格并轨，企业用气价格明显下降。就网费价格而言，2015年以来，我国网费显著下降，根据国资委统计的“提速降费”成果，仅2018年三大运营商就实现全年累计让利超1200亿元。

并且，中小微企业融资问题得到显著改善。2020年第一季度末，我国银行业金融机构小微企业贷款余额达到38.90万亿元，较2016年第一季度末增长60.11%，其中，商业银行普惠性小微企业贷款余额达到12.55万亿元。商业银行在解决中小企业融资问题方面得到较大进步。2019年6月13日，科创板在上海证券交易所正式开板，为创业创新企业公开融资提供了新的渠道。截至2020年5月24日，已有109家公司公开发行股票，尚有170家正在上市进程中。

中国经济评论：请您谈一谈我国营商环境目前存在的问题是什么？

罗仲伟：在营造“市场化、法治化、国际化”营商环境的目标指引下，进一步推动相关领域的市场化改革，按照法制化总体要求，对标国际营商环境的前沿标杆，是进一步优化营商环境的必然要求。但从我国营商环境的实际状况来看，部分领域改革尚不彻底，不仅影响了营商环境的整体改善，而且成为掣肘我国新时代完善社会主义市场经济体制的重要因素。

同时，我国营商环境在不同区域尤其是不同规模的城市和城乡之间的差距仍然较大。从总体来看，营商环境改革的下沉度不够，大城市综合营商环境优于中小城市，城市营商环境优于农村，经济相对发达地区显著优于欠发达地区，这进一步加剧了我国区域发展的未来差异。并且，营商环境的差距不仅体现在不同地区对企业的吸引力上，而且体现在不同地区对企业和民众需求的认知和反应能力上。我国围绕优化营商环境出台了数量众多的政策措施，但政策在制定、执行和评估过程中还存在与现实企业和民众需求不一致的地方，导致民众的获得感难以得到有效改善。

从中央全面深化改革委员会对营商环境的高度重视，到中央政府出台数量众多的相关政策和配套文件，都体现了国家层面上对优化营商环境的高度重视。但是，从各地对营商环境工作的开展情况来看，一些地方对于营商环境建设的重视度不够，仅仅将营商环境建设工作作为发改部门等某个或者几个部门的工作，各部门在推进营商环境优化方面的协同合作力度不够，没有从根本上意识到优化营商环境是实现地方长期可持续发展的根本。

中国经济评论：优化营商环境政策实施效果如何，民营企业获得感是重要评判标准。您能否对影响民营企业获得感的主要因素做进一步说明？

罗仲伟：营商环境的改善，企业本身是有直接感受的，而民營企业作为助力我国实现共同富裕的重要市场主体，它的获得感成为评判我国优化营商环境建设效果的重要标准。随着以减税减费、降低水电气网价格和融资成本为重点的“降成本”工作有序推进，进一步降低了企业成本，促进了企业的高质量发展，但是中小微的“融资难、融资贵”问题、市场歧视问题、行政效率偏低和行政成本较高的问题以及企业经营成本尤其是税收负担依然较高等问题依然存在，成为影响民营企业获得感的主要因素。

具体来说，一方面是垄断行业的市场化改革有待进一步深化。通过国企国资改革、行业改革和经济体制改革，水电气网铁这些自然垄断行业的行政性垄断色彩逐步下降，但逐步转变为强大的市场垄断力量，成为影响营商环境进一步优化的阻力。金融行业的市场化改革也在稳步推进，但分业制、跨区域经营、强调经营业绩考核等都会指引银行偏好于向国有企业、大企业提供资金，政府干预银行向中小微企业提供贷款会进一步加剧银行的“逆向选择”问题，中小微企业“融资难、融资贵”的问题未能从根本上得到改观。

其二是市场歧视问题依然突出。非公经济和中小微企业在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面的不公正问题依然存在。例如，2011年底财政部、工业和信息化部联合下发的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中就明确要求各级政府“预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%”，但现实中各地政府未能够真正落实这一要求；在地方政府采购、招投标尤其是重大项目运营时，往往偏好于地方国有企业这类“自家人”，社会资本面临较高的“隐形门槛”。

第三个方面是行政效率偏低和行政成本较高的问题仍要进一步提高重视。工程建设项目审批、破产注销等手续繁杂、办理周期长，都成为长期困扰企业发展的重要问题。2018年国务院办公厅出台《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，要求将工程项目审批时间压减至120个工作日，但在实际运作中，仍然需要依靠当地领导的强力推动，程序化、制度化、规范化和常态化的工作机制仍然需要进一步强化。从各地办理企业破产的实际情况来看，由于对企业破产认识的不足和法律规定的自由度较高，导致企业进入破产程序后往往陷入“塌陷”的局面，最终导致破产程序复杂、手续繁多、周期超长成为常态。

四是企业经营成本尤其是税收负担依然较高。根据世界银行2020年《全球营商环境报告》测算的数据，我国税率高达64%，是美国的1.46倍，在190个经济体中位列第173位。较高的税率给企业的生存和发展造成了较大的压力，也影响了我国企业全球竞争优势的发挥。另外，现有的流转税制度要求企业按照名义收入和利润预缴税收，且在每月与工资薪金一同缴纳社会保险费用，进一步提高了企业的资金压力，加剧了企业的资金紧张问题。

中国经济评论：您认为政府下一步改变现存问题，真正落实支持民营经济发展优惠政策，进一步破除制约民营企业发展壁垒和障碍方面该在何处发力？

罗仲伟：在营商环境工作取得的成效的基础上，“十四五”时期需要补齐我国营商环境存在的“短板”，实现营商环境的整体性改善。深化相关领域改革，补齐在纳税、信贷、跨境贸易、办理破产、办理施工许可等领域的“短板”；推动营商环境改革向中小城镇和乡村下沉，补齐城乡差距和区域差距的“短板”；进一步强化对民营企业和个人的产权保护，补齐民众获得感的“短板”；进一步将优化营商环境作为优化政府服务的牵引力和促进当地经济社会持续发展的重要驱动力，补齐部分政府官员认识不足的“短板”；加速推进公共数据的有序开放，补齐部门和地域隔离的“短板”；强化信用体系建设，完善“双随机、一公开”监管模式，补足“放管服”改革后的监管“短板”。

在“十四五”期间，要继续发挥好我国优化营商环境顶层设计的制度优势，形成对营商环境持续改善的有效统领，做深做细相关工作。例如，进一步加速“互联网+”政务服务落地，真正实现企业和个人业务的一网通办；做实营商环境评价工作，以第三方主体评价、自评和上级评价相结合来推动营商环境的逐步改善。

“十四五”时期要重点提升政府及相关部门的管理和服务能力，创新管理和服务方式方法，真正以更优的营商环境支撑市场主体竞争力的提升。“放管服”改革不仅是简政放权和放管结合，更重要的是要求政府转变视角，从行政管理机构向服务机构、服务型政府转型；要进一步提升政务服务中心的服务水平，改善民众现场体验；注重提供个性化服务，帮助解决市场主体面临的突发问题；并且进一步降低企业税收负担，加大对企业设备投资和技术创新的优惠力度。

中国经济评论：2021年党中央将重点优化民营经济发展环境，请您给出一些政策建议。

罗仲伟：为保证“十四五”时期营商环境重点工作的推进，支撑高质量发展目标的实现，应进一步深化市场经济体制改革、行政管理体制改革和垄断行业改革，完善市场信用体系建设，为进一步优化营商环境创造条件。

社会主义市场经济体制对于保障我国经济长期可持续发展意义重大。应按照建设高标准市场经济体制的要求，进一步完善产权保护制度，尤其是要强化民营经济产权保护和知识产权保护，全面实施市场准入负面清单制度，真正落实“非禁即入”，全面落实公平竞争审查制度，为营商环境的进一步优化奠定体制基础。

行政管理工作直接关乎市场主体和民众的满意度，要进一步深化行政管理体制改革，切实提升民众的获得感和满意度。进一步简政放权，减少政府对市场的干预，让市场真正在资源配置中发挥主导作用；激发各级政府创新动力，以“自下而上”创新来提升营商环境的有效性、精准性，并以此提升民众的获得感；防范改革行为短期化、竞技化，要从长远、全局的思维来正视营商环境建设；关注政府工作人员的“倦怠感”，进一步强化流程性操作的智能化、自动化办理能力，可参考银行业务办理的相关技术革新方式，探索组建集中式的共享服务中心。

按照《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的要求，进一步深化垄断行业改革。稳步推进自然垄断行业改革，构建有效竞争的电力市场，推进油气管网对市场主体公平开放，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争，以竞争性促进市场价格机制的实现；加快推进金融行业市场化，降低金融市场进入标准，强化对上市企业的事中事后监管，形成不同银行机构有序竞争且有所区分的格局，真正形成银行独立运营、银企有效合作联动的体制机制，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出。

“十四五”时期以及未来更长一段时期，要重点推进市场信用体系建设，完善社会信用信息网络，积极发展信用经济，构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制，以良好的信用体系降低社会交易成本。

中国经济评论：受多重叠加因素影响，我国民营企业特别是中小企业正面临空前严峻的生存危机与挑战，中小企业应加速转型升级，您能否对此谈一谈您的看法？

罗仲伟：中小企业群体性转型升级是居于国家战略层面的行动，也是中国社会经济转向高质量发展的客观要求。须要高度重视的在于，以群体性转型升级发展为重要内容的中小企业状况不仅仅关系到经济发展的质量和市场体系的效能，更为重要的是在安居乐业的社会稳定意义上决定着社会发展的质量，在机会公平的社会公正意义上彰显着国家基本制度的优越性。

相较于大型企业转型，中小企业的特性导致中小企业转型在空间和时间维度都受到更大限制，往往呈现决策灵活、整体迁移、快速转换、缺乏退路等特点，意味着相对而言的试错成本更高、风险更大、难度更大。相对于大型企业，聚焦于细分垂直市场的中小企业在空间维度推动升级的潜力要更大。

从中小企业群体来看，转型升级的主要内生推动力量是市场拉动下的组织创新和商业模式创新，主要外生依托力量是科技进步、产业政策和社会公共政策。科技型中小企业本身就是探寻高新技术的创新研发及其商业化实现路径，而一般中小企业则立足于顺应商业组织生态和组织范式演化、变革趋势，依托以数字技术为代表的高新技术赋能、各级政府政策扶持和引导，以及来自大企业、中介经济组织和产业园区的帮扶，不断满足日益细分的市场需求。

自主性、独立性、灵活性和适应性不断增强的中小企业及其群体，在中国社会经济高质量发展中的重要地位日益突出，如果不能实现中小企业群体性转型升级，那么整个产业的转型升级将大打折扣，经济社会高质量发展的目标就会落空。因此，中小企业的群体性转型升级就成为居于国家战略层面至关重要的全局性、系统性和长期性行动，成为国家治理体系和治理能力现代化过程中的重点内容之一。

总之，必须从国家战略的高度来认识、定位中小企业的群体性转型升级，这既是改革开放四十多年后面对全球产业格局重构，中国产业体系迈上新台阶、跨入新阶段的必然要求，也是持续保障城乡就业，保持社会大局稳定，推动高质量发展，全面建成小康社会的基本要求。

中国经济评论：中小企业应如何应对严峻挑战实现经济增长，您能否谈一谈您的建议？

罗仲伟：中小企业转型升级是中国经济转型升级的重要组成部分，是实现经济增长方式阶段性跃升的关键环节。从当前的发展态势来看，运用数字技术加速中小企业群体性转型升级无疑是这种变革性突破的核心内容。

中央政府各部门已经前所未有地密集出台多项促进企业数字化的政策措施，助力中小企业打开数字化大门。这些政策措施在技术来源、硬件、软件、网络、平台、解决方案和资金配套等方面，为中小企业提供相当充分的可操作性供给，甚至是打包性一揽子服务。

下一步的工作重点：从技术来源和技术机会来看，政府除提供技术清单和应用指引外，还应当加大激励措施，鼓励科研院所、平台企业和包括國有企业在内的大企业积极向中小企业免费或低价转移成熟的具体技术和项目。

其次，要想进一步缓解中小企业的融资难题，需针对推动中小企业依托数字技术实现转型升级，增加有效金融服务供给：一是要加快设立中小型金融机构，构建中小微企业需求相匹配的金融服务体系；二是设立专项发展基金，优先支持中小企业应用数字技术推动转型升级的项目；三是容忍一些高风险偏好的金融结构或者业务存在，中小企业不但可以通过股权市场、债券市场获得融资，还可以通过合法合规的互联网贷款金融机构获得融资；四是鼓励互联网金融机构和非银行业金融服务机构之间精诚合作，降低信息不对称和信息不完全程度，利用“毛细血管”般的渗透效应实现针对中小企业的普惠金融功能。

同时，帮扶中小企业实现群体性转型与升级，地方政府应有更多的责任和运作空间。地方政府应当按照高质量发展理念和区域产业治理方式转换，着眼于区域内内生性、长远性的经济存量提质增效和内涵式拓展以及产业能力提升，面向广大中小企业，营造、优化满足这一群体健康成长所需要的“双创”区域环境，通过适宜的、服务导向的环境以强大的公共技术和产业链、产业网协同为中小企业技术赋能、组织赋能和管理赋能，使区域经济增长建立在中小企业群体动力不竭和活力充沛的坚实基础上。

更为重要的是，政府要积极营造良好的社会环境，探索高效灵活的人才引进、培养、使用、评价、激励和保障政策，并给予优惠政策鼓励各类人才进入中小企业。在包括大企业在内的各类市场主体之间建立起一种智力合作机制，以弥补中小企业人才不足的缺陷。并且加快推进产业园区数字化建设，建立以园区管理、运营平台为基础、产业服务平台为核心、大数据运营平台为支撑的智慧园区，不仅全方位有效服务中小企业，而且推动相关的新动能培育，打造良性循环的数字化生态。