破除低水平的制度壁垒 迈向高水平的市场征程

本刊编辑部

党的十九届五中全会鲜明提出了“构建高水平社会主义市场经济体制”的重大要求，并为当前和今后一个时期加快完善社会主义市场经济体制作出了周密细致的改革部署。顾名思义，我们确立了以“高水平”为特征的市场经济体制目标背后，是对过去我们非高水平的现状以及存在问题的清醒认知。

事实上，只有充分破除妨碍高水平市场经济体制构建中所面临的体制机制、生产关系、分配制度等诸多壁垒与制约，才能逐渐拉近我们与“高水平”的距离，实现我们宏远的预期目标。

亟待破解的产权不清等历史難题

低水平的市场经济在我国生产领域的表现主要有产权制度不明晰、权责不清、政企不分、管理不科学等问题。

产权制度不明晰。产权有别于所有权，所有权指归属权，产权指除了归属权外的使用权、收益支配权和转让权。明晰产权就是将产权的这三项权利落实到个人。

产权是一个重要问题，中国社会面临的很多问题和产权不明晰有关。比如国企的产权不明晰，国有企业的所有权归全民所有，但是全民中的个人没有对国企财产和经营利润的处置权。如果不能以良好的体制机制对国企经营者进行制约和激励，国企经营者可能会缺乏经营的积极性，甚至以一些不合法的手段将国有资产变成私人资产。

比如20世纪80年代，“苏南模式”备受推崇，当时，这种以乡镇企业为主体、以农村集体所有制为主要经济成分、以地方政府控制来全额占有农村土地和劳动力资源的发展方式，使苏南地区的工业化成本大幅降低，实现了快速的经济增长。但到了90年代“苏南模式”产权不明晰的弊端显现，如经营上对政府的依赖大、规模小不利于采用先进技术，短缺经济下的优势成为激烈竞争市场环境下的劣势。很多乡镇企业出现亏损，经营陷入困境。90年代中后期苏南乡镇企业的负债率高达70%，集体资产大量流失。后来实行“苏南模式”的地方先后实行了以产权改革为核心的乡镇企业改制，乡镇企业从“家长制”的管理方式转向现代企业制度。

权责不清。权责不清是很多国有企业存在的问题之一。建国后，国有企业的管理一度处于“九龙治水”的局面，一家庞大的国有企业的经营管理会涉及多个行政部委、机构。比如中国重汽，二十世纪九十年代，该公司的基建计划由国家计委管理、公司资产归财政部管理、技术改造由机械工业部主管、职工计划归劳动部管理。这样的背景下，其经营管理就会出现权责不清的问题。2003年，国务院国资委正式成立，国资委开始承担代表国有资本的出资人、监督国有企业的增值保值、负责企业人事制度、强化国有资产的经营管理等职责。

我国的医疗卫生领域同样存在权责不清的问题。比如同一部门的责任、权力和手段不统一，如卫生部门的责任是为居民提供满足多层次需要、公平有效的医疗服务，这一目标的实现需要能够调配人、财、物等资源，但是人才培养、医保基金和药品器材价格制定等权限并不归卫生部门掌握；社会保障部门负责为居民提供高覆盖、低成本的医疗保障，但是并没有足够的手段和权限管理医疗机构，控制医疗成本。

政企不分。政企不分是困扰和束缚目前国资国企改革的瓶颈，张江高科原副总经理葛培健曾撰文表示，政企不分主要源于以下几个方面，一是政府对社会管理权和企业经营权的混淆，监管部门未能正确定位自身的管理权限；二是一直以来的行政管理体制，导致政府的行政化管理惯性；三是政企不分深层次的体制机制问题，是《企业法》向《公司法》转换过程中的磨合问题。

以国企杠杆为例。长期以来，有着政府信用背书的国有企业可以在银行体系获得大量利率较低的信贷资源，再以较高的利率转借给民营企业，或者购买理财产品赚取差价，一定程度上激励国企去银行体系借更多的资金。而且政府出于“保增长”的目标，会要求国企承担相应的项目，如2008年以来的基建项目。项目资金从哪来？国有企业就通过贷款和发债不断加杠杆。此外，由地方政府组建的城投公司，承担部分政府性融资功能，尽管政策上一直要求将城投债务和地方政府债务划清界限，但是一些地方政府仍然对城投公司有很强的依赖，城投债规模也并不小。而国有企业杠杆率居高不下的主要原因就是政企不分。这样的背景下，去杠杆固然重要，更要推动国有企业建立完善的公司治理结构，让国企真正成为市场主体，实现政企分开。

管理不科学。不论是国有企业，还是民营企业，管理是否科学也是制约企业发展的一个重要因素。万科集团创始人王石2018年接受媒体采访时表示，企业一把手的作用非常重要。国家控股的新兴企业，由于领导人是由组织部、人事部任免的，随时可以更换，而且往往是非经济因素，所以国营企业中人事危机非常明显。民营企业却不同，不论经营好坏很少有换老板的。很多民营企业家创业行，但管理未必行，特别是在企业发展扩张后。“由于很多民营企业者都是从‘无产者’发展起来的，很难心甘情愿地把企业交给别人管理，另外企业人员的血缘、地缘关系也使操作难度很大。但是这个问题不解决，将是制约民营企业规模经营的瓶颈。”王石说。

王石认为，“民营企业家如果能从创业家过渡到企业家那当然好，如果不行最好把两权分离。要不然你就等于毁了自己创造出来的事业。职业经理的要求就是产权清晰化，管理科学化。如果我们还是按照以前那种亲情加友情的传统管理方式，集团公司搞大了，即使你解决了专业化问题，管理也过不了关。”

呼唤市场化的竞争机制与营商环境

在经济体制改革过程中，无论是80年代以前“计划经济为主，市场调节为辅”、还是1984年-1992年间提出的“有计划的商品经济”，亦或是1992年我国正式确立“社会主义市场经济”，市场化的改革方向是始终坚定、明确的。

民营经济在这制度变迁中登上我国经济发展的历史舞台，是我国改革开放和经济发展过程中重要的经济组成，也是中国特色社会主义经济体制中重要的组成部分。由民营企业为代表的民营经济是推动我国市场化、工业化、现代化的重要力量。

我国政府推出大量支持民营经济的发展政策，其中在大力落实对民营企业短期纾困支持政策的同时，还特别强调了关于民营企业的市场准入负面清单，法制化保障了支持民营经济发展的部分政策，以不断完善民营经济发展的营商环境。

纵观我国民营经济发展历程，虽然民营经济成为推动我国经济高速发展的重要动力。但在我国经济发展现阶段，由国有经济部门同民营经济分立所形成的新二元经济结构仍然成为阻碍我国经济社会发展的一大阻力。我国民营企业在市场准入方面仍然没有获得和国有企业同等对待以及平等的竞争地位。机会平等要求民营企业能够同国有企业一样，拥有平等进入市场的机会。只有国有企业与民营企业同时进入某一市场领域开展市场运营，才有相互競争、公平竞争的可能。

在我国基础建设领域，能够承担国家战略和地方政府主导的重大项目的企业，仍然主要以大型的央企、国企为主，而这些重大战略项目由于在统筹资源过程中的排他性等行政问题，仍然将大部分民营企业排除在外。并且，市场歧视问题依然存在。中小民营企业在要素获取、准入许可、采购投标等方面的不公平问题依然突出。由于水、电、气等部分原材料属于垄断行业由政府直接管控，有时民营企业无法取得和国有企业平等的要素获取权利和同等的要素定价。各地政府在重大项目运营时往往更倾向于国有大型企业，社会资本存在着部分“规模歧视”及“隐形门槛”等问题。并且在科技、教育、医疗等涉及民生的行业中，民营企业在进入时仍然存在着较高的壁垒。

同时，虽然金融行业的市场化改革也在稳步推进，但“融资难、融资贵”依然是制约民营企业特别是小微型企业发展的重要问题。市场在2020年以前，国有大型银行信用贷款占全部普惠小微贷款的比例达到20%，但是中小银行由于多种原因，比例仍然不足10%，但贷款抵押率一直在50%上下浮动，普遍高于欧洲国家。可见，我国中小微企业面临的营商环境仍然较为严峻。

通常，风险控制是银行向外发放贷款时最重要的环节，而银行进行风险控制的主要手段是通过企业的财务报表来评定企业经营状况，考量中小微企业是否有能力偿还贷款以及是否有足够资产做抵押。但由于部分有贷款需求的中小民营企业缺乏规范的财务管理制度，财务信息不透明，中小民营企业管理者缺乏合法合规的经营理念，容易存在税务风险、法律隐患、劳动纠纷等问题，造成金融机构对中小微企业融资能力缺乏信心，这也是造成我国民营企业融资困境的原因之一。

在2020年9月召开的中央财经委员会第八次会议指出，要加快完善国内统一大市场，形成供需互促、产销并进的良性循环，塑造市场化、法治化、国际化营商环境，强化竞争政策作用。这就要求我国要继续深化垄断行业改革，彻底破除行政垄断，放宽市场准入，最大限度消除企业进入壁垒，进一步构建全国统一大市场，推动不同企业都能够拥有平等进入市场的权利，以及展开公平竞争。不断完善民营经济营商环境，按照市场经济规律办事，保障市场主体进入与退出、商品与生产要素的自由流动、以及价格形成机制等的市场化；建立健全以中小微企业为主的行业法律、法规及信用体系建设；并在经济全球化的背景下，要加快推进中国融入国际经济进程，打造国际化的营商环境。

分配制度改革迫在眉睫

“我国的收入差距处在高位波动状态，2008年后有几年收入差距有所缩小，近几年又有所反弹。预计未来仍会处于交替上升下降的波动状态，不会处于长期稳定的下降趋势。从收入分配的结构来看，有几年全国收入差距的缩小主要是源于城乡间收入差距的缩小。过去几年我国在缩小城乡之间收入差距上做了很多的努力，取得了一定的效果，但城镇和农村内部的收入差距仍在扩大。未来能否继续保持较大幅度地缩小城乡之间收入差距的趋势也是一个问题。”浙江大学教授李实在中国宏观经济论坛（2021年第一季度）发表演讲时表示。

如何缩小收入分配格局、深化收入分配制度改革？2020年11月3日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重，完善工资制度，健全工资合理增长机制，着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体。完善按要素分配政策制度，健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入。多渠道增加城乡居民财产性收入。完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性，合理调节过高收入，取缔非法收入。发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。”

收入的初次分配。财政部原部长楼继伟曾撰文表示，我国过低的户籍人口城市化率使得大量农业人口不能够真正转移，消费和居住需求被压抑，也是初次收入分配差距过大的主要原因。

中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧曾就完善收入分配体系这一主题表示，贫富差距已成为全球经济中的重大问题，初次分配中，资本收益高于劳动收益，中国的情况并不乐观。他认为，收入的初次分配应形成一个打破行政风格和形成合理劳动力流动的秩序，同时政府还负有完善劳动力市场的责任。

李实表示，从初次分配来看，其改革更多地需要借助总体改革的推进，在很大程度上，后者的进展决定了前者的深度。在初次分配领域，要重点解决当前市场不完善造成的利益分配不平衡问题。

收入的再分配。“研究表明，中国居民收入差距较大的一个重要原因是收入再分配的政策力度不够。一般来说，所得税、财产税等直接税有助于缩小收入差距，而流转税、增值税等间接税则会扩大收入差距。我国的税收结构具有重间接税、轻直接税的特点。这决定了税收在改善我国收入分配格局、缩小居民收入差距方面具有很大的局限性。”李实说。

宋晓梧认为税收作为二次分配的手段，中国的税收进一步加大了一次分配的收入差距。二次分配中政府改革的方向是缩小一次分配差距。

李实认为，加大再分配调节力度，重点在于推进所得税制改革。个人所得税虽然有助于缩小收入差距，但我国的个人所得税制度存在税率设计过于繁杂、税率类别划分不够科学、税率级距设置不合理等问题，在一定程度上影响了其对收入分配的调节功能。因此应推进个人所得税改革，适当调整直接税的税种及比重，强化税收对收入分配的调节作用。

此外，现实中一些私营业主可能只领取微薄的工资，其所有的家庭开销变成了企业的成本费用，企业支付的所得税和私营业主的个人所得税负担都减少。个人所得税的主要负担者，是收入不算太高的工薪阶层。只有企业能够区分业务费用和个人消费支出时，税制的作用才能发挥到最大。

社保方面，当前我国社保覆盖群体的保障标准不均等，不同人群享有的社会保障有较大差异，其在缩小收入差距方面发挥的作用有限。应完善社会保障制度，扩大社会保障覆盖面，大力推进养老和医疗保险城乡统筹发展。

转移支付方面，虽然中央政府过去几年对地方的财政转移支付力度加强，但其在缩小收入差距方面发挥的作用仍有待提升。公共财政制度改革应增强公共转移支付的再分配功能，提升用于保障和改善民生的财政资金比重，并向贫困地区、薄弱环节和关键领域倾斜。

提高国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。2013年党的十八届三中全会提出："全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。"

将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于我国经济社会发展具有深远意义。政府是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要主体力量。随着社会发展，政府也需要与时俱进的态度和革新勇气。改革开放之后，我国社会结构的日趋多元，通过推动多轮政府机构改革以优化政府结构体系、改革创新行政审批制度以激发释放行政效能、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用、全面推行依法治国以营造良好的制度环境等举措，及时改进政府治理模式，较好地推动了国家治理水平的提升。

韩秀云在《推开宏观之窗》一书中提到，政府在我们的经济生活中应该发挥以下四个作用：

第一，稳定经济。安定的政治环境与稳定的经济环境彼此不可或缺。

第二，提供足夠的公共服务。社会发展需要大量的公共物品，要有清澈的河流、新鲜空气、绿茵芳草，还要有设施齐全的学校、医院、博物馆和娱乐设施，有码头、港口等基础设施和国防等。投资集聚效应显著的地区，通常都是生产生活设施齐全，交通便捷，信息畅通的地区，而这些公共物品都需要政府提供。

第三，创造公平竞争的条件。政府要做公正的裁判，给所有人公平竞争的机会，让竞争者处在同一条起跑线上。政府应该创造条件，让不同性质的企业、不同地区的人们都享受同样的条件，在一个游戏规则下竞争。

第四，进行收入再分配，让穷人也吃饱穿暖。

在市场失灵的领域，政府要做的事情有很多，政府不能做哪些？那就是要避免政府职能缺位、政府职能越位的情况。政府不应该进入竞争性的行业去经商办企业，因为政府在制定游戏规则，如果裁判亲自下场踢球，比赛还如何保持公正？

实践证明，不断提升国家治理体系和治理能力现代化水平，才能形成对充分发挥社会主义制度优越性的有力支撑。

在2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记对当前和今后一个时期推进全面依法治国要重点抓好的工作提出了11个方面的要求，强调“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。

社会保障制度有待进一步完善

社会保障制度是我国全面深化改革的重要领域，是社会的安全阀和稳定器，经济的发展将推动社会保障制度进一步优化，社保制度的完善也将对社会经济产生促进作用。随着中国经济发展进入新常态，受国内外诸多复杂因素的影响，中国经济发展正面临着前所未有的挑战。因此，我国社会保障体系在经济高速发展阶段未曾显现的制度性问题，在经济发展新常态下凸显出来。

以现代企业为员工提供重要福利待遇之一的社会保险为例，有数据显示，当前我国企业职工“五险一金”名义缴费率已经达到60%左右。较高水平的“五险一金”名义缴费率在目前经济下行压力较大阶段，给那些对于用工成本较为敏感的企业，特别是中小微企业带来了较大的成本压力，影响企业整体经济效益，甚至减弱企业的市场竞争力。同时，较高的基本社会保障综合费率还会对企业年金、个人储蓄型保障和商业保险等补充性社会保障品类产生挤出效应，抑制其全面发展。

我国现行的职工基本社会保险制度是在经济上升的发展阶段建立的，那时职工的工资水平普遍较低，因而以此为基数缴纳的社会保险费用并没有对企业构成较大的成本压力。而目前“五险一金”费率长期居高不下，以及尚未完善的缴费基数增长机制，成为影响企业开展正常生产经营活动以及企业用工成本持续上涨的重要因素。就我国企业目前状况而言，大部分中小微企业仍然是劳动密集型企业，而劳动密集型企业中工人工资在企业生产成本中所占比例较高，如果企业担负的社会保险费用一直有增无减的话，会对企业的利润影响更加明显。

因此，从企业的经营与发展角度来说，政府应该适当下调社保费率，将费率控制在一个较为科学的水平上，并加大对企业的财政补贴，加快社会保险全国统筹步伐。同时，还应进一步完善社会保障制度，拓宽社会保障资金投资渠道，使社会保险的筹资模式更加多元化。并且进一步完善工资制度改革，在保障职工利益的同时，也能在一定程度上减少企业的发展负担。

另外，我国在社会保障制度建设方面的探索还包含了户籍制度改革。户籍制度与社会保障之间联系紧密，推动户籍制度改革与社会保障建设之间协调发展，对促进经济高质量发展也起到重要作用。我国户籍制度发展至今，已与我国社会经济发展阶段不相匹配，产生了一系列问题。

实际上我国一直在推进户籍制度改革，但难度巨大。以教育经费为例，我国各地教育经费是按照户籍人口拨款下发的，而没有当地户籍的孩子教育问题就难以解决；以就业门槛为例，在我国大部分城市，外省市人是不能从事出租车这一行业，其他行业就算是没有户籍的要求，也会设置很多限制条件，例如学历、职称等，使外省市人的就业问题难以解决；以高端人才引进为例，一般情况下，只有大型国有企业才有机会提供更多的人才进京指标，而中小民营企业因此限制无法吸引到高端人才，使民营企业的人才吸引问题难以解决，等等。

同样，户籍制度对于加深城乡居民间的隔离，加剧城乡发展不平衡，加大城乡居民社会地位不平等也产生巨大影响。一般情况下，户籍制度的福利制度是更向城市居民倾斜的，农村居民从保障内容和保障水平等多方面都很难与城市居民相提并论。并且户籍制度阻碍着人口的正常流动和迁移，影响了劳动力资源的合理配置，大量处于农村的剩余劳动力难以转出。城乡居民就业机会的巨大差别会造成城乡居民的收入水平差异，进而导致城乡经济发展的失衡，甚至阻碍了国家城镇化的推进。

可以预见到，未来二三线城市的发展崛起，将成为推动我国经济整体发展的重要力量，也因此，进一步加快户籍制度政策改革与落实对我国经济高质量发展起到重要推动作用。由于户籍制度与社会保障之间的复杂关联性，社会保障建设为保证户籍制度改革取得实效提供必要条件，推进户籍制度改革需要社会保障及时跟进。并且，社会保障制度的健全和完善会促进附着在户籍上的社会保障利益逐渐弱化，为户籍制度加快改革创造条件。

结语

“高水平社会主义市场经济体制”目标自确立以来，已在全国上下形成了充分的共识。事实上，目标中的各个方面、细则均能够看出，我们既明了这个目标的核心所在，也了解所要付诸的行动与决心。当蓝图已经绘就，号角正式吹响，接下来要做的，就是在充分认识到包括上述广泛存在于生产、流通、分配等诸多领域，涵盖了制度、机制、历史等诸多方面的低水平障碍，并努力予以改善和改进，从而实现我们的高水平目标。

（本文由张兴军、郝杰、陈芬、张乐、刘畅共同撰写完成）