面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

李雅雯

摘要：近年来我国的国土空间规划体系发生了重大转变，与之相对应的体制也进行了系统化的变革和完善。乡村区域作为国土空间规划的重要構成，对于实现全域土地的综合治理具有重要的战略意义，因此在国土空间规划体系的新背景下，我们需要识别村庄规划中与国土空间规划相矛盾的地方，并更新和完善村庄规划细则，提出与之相对应的规划设计方法。

关键词：国土空间规划;乡村空间;治理机制;路径

引言

近年来，我国的国土空间规划工程建设的发展迅速，城乡国土空间统一用途管制背景下，乡村空间治理成为国土空间治理体系的重要组成部分。从乡村空间治理的理论内涵出发，构建了乡村空间治理理论分析框架，探讨了乡村空间治理作用于国土空间规划的内在机制和可行路径。

1新时期乡村空间利用特征与治理逻辑

城乡国土空间统一管控视域下，针对乡村空间的开发利用特性制定有针对性的治理策略是完善空间治理体系的现实需求。与城市空间结构和功能相比，乡村空间受地域环境的影响更大，体现出显著的区域差异性。乡村空间结构的不连续性、功能的多样性、价值的复合性和关系的复杂性，构成了新时期乡村空间利用的主要特征。国土空间用途分类中乡村空间主要包括农业生产空间（如耕地、草地、林地和设施农用地等）、农民生活空间（如农村宅基地等）、农村生产生活配套空间（如基础设施用地、乡村公共服务用地等）。构建城乡一体的国土空间用途管制目标，对乡村空间开发管制与利用保护提出全新的要求。当前乡村空间利用过程中出现空间结构不合理、功能体系不健全、权属关系不明晰、组织体系不顺畅等问题，成为突破乡村空间治理困境的主要着力点。城乡共治的国土空间仍缺乏具体的落地抓手，城乡空间如何在多规融合的空间规划中实现一体化治理，高效化利用，公平化配置是当前必须着力克服的难题。乡村空间治理应以问题为导向，通过治理不适应城乡融合发展的乡村空间结构、空间组织体系、空间权属关系，实现乡村空间高效治理的目标，进而服务国土空间治理的宏观要求。乡村空间与城市空间在地域功能和结构等方面的差异，决定了乡村空间治理在推进国土空间管控向基层传导过程中的重要地位。乡村空间关系的多元主体参与特征，叠加空间组织和权属的差异性，使得乡村空间治理在空间管控指标落地与空间价值分配之间起到了沟通作用。乡村空间是乡村地域功能和结构的物质载体，乡村空间利用问题也是乡村地域系统要素变化、结构优化和功能演化不合理的重要表现。乡村地域系统指乡村空间范畴内自然、经济、人文与环境等综合因素交互作用下形成的具有特定地域功能与结构特征的开放系统。乡村地域系统是人地关系地域系统思想在乡村地理学领域应用取得的重要理论成果，由城乡融合体、乡村综合体、村镇有机体和居业协同体组成的乡村地域多体系统，进一步明确了乡村地域系统的空间属性。面向城乡融合发展的现实需求，乡村地域系统功能和结构的演化机理为制定乡村空间治理体系提供参考。乡村人地关系及其演化规律是制定乡村空间治理体系的逻辑基础，也是衡量乡村空间治理科学价值的重要依据。乡村空间结构和功能演化与乡村“人”的发展、“地”的优化、“业”的振兴、“权”的重组密切相关。乡村空间治理逻辑需以乡村地域系统理论为基础，尝试以乡村空间治理为手段优化乡村人地关系。

2国土空间规划发展历程

2.1国土空间规划目标与体系

近年来我国提出了构建国土空间规划新体系的方案，此次国土空间规划的主要目标是基本实现县级以上的国土空间规划总体编制，初步形成国土空间规划的开发保护，构建一套相对完善的国土空间监测预警和差异化绩效考核体系，切实提高国土空间的现代化治理能力，实现一种生产空间集约高效、生活空间人本宜居、生态空间绿色环保的全新可持续发展国土空间格局。现行国土空间规划体系的总体框架为“五级三类四体系”，其中五级是指由国家级国土规划到镇（乡）级的国土空间规划;三类则分别是指总体规划、详细规划以及专项规划;而四体系则涵盖了技术标准体系、编制审批体系、法规政策体系和实施监督体系。

2.2国土空间规划推行现状

在我国传统的国土空间规划中，工作的重点是对资源的治理和对土地资源的管控，严重忽视了自然生态资源，没有对肆意破坏生态环境的国土空间规划进行有效的治理。而现行的国土空间规划则新增了包括区域发展以及城镇化等方面的内容，改变了以往过度追求经济效益的规划模式，转而将社会经济的发展与国土空间规划紧密结合，特别强调了从城市走向农村这一规划理念，从过去的单一自然资源管控走向全域化治理，严守刚性底线，管控力度要有一定的弹性。

3新背景下村庄规划的工作方法

3.1“标准化”的调研方法

村庄规划应采用“标准化”的调研方法，采用文献调研、访谈调研、问卷调研、踏勘调研等多种方式，对村庄的社会经济、自然环境、土地利用、历史文化、政策要求等方面详细调研，有效掌握村庄基础情况和村民需求。一是规范化的调研资料。精准导出调研底图，根据村庄规划成果需求和对象设计调研资料，包括叠加土规要素的卫星图和带村界、自然村名的卫星图。做好镇村两级收集清单，用于以列表形式向镇村两级行政部门明晰关于村庄规划的资料文件。二是全面化的调查访谈。以村民调查问卷了解村民基本状况和需求;以村委访谈问卷了解村委及各自然村优势资源、现状建设概况以及总体规划建设意向;以现场访谈调查各类设施、经济产业状况、土规实施情况、宅基地现状及需求。三是精细化的实地踏勘。实地踏勘的重点内容包括农房、道路、基础设施、防灾、公服设施、历史文化保护、生态保护修复、耕地保护、产业和建设空间安排等，以详细获取村庄基础数据。

3.2“模块化”的成果体系

村庄规划成果应满足易懂、易用的基本要求，具有前瞻性、可实施性，突出“政策思维”，构建模块化成果体系，形成“标准文件+技术文件+政策文件”的规划成果形式，构建面向政府、村民、市场的成果形式，切实指导村庄建设。村庄规划成果分为管理版成果与村民版成果。管理版成果应便于规划管理使用，基本成果应包含成果核心内容，如村域综合规划图、近期建设项目表、规划数据库和规划管制规则，并应当以扩展成果来进一步丰富与完善，如规划文本、图集和规划说明等。村民版成果主要包含与村民密切相关的内容，如村庄建设边界线内部宅基地、公共服务设施、公用基础设施以及历史文化保护、重点建设项目等内容，并通过规划展板、宣传图册和移动互联宣传等形式向村民公示。

结语

综上所述，在现行国土空间规划体系背景下，乡村规划作为国土空间规划中的重要组成部分之一，对于国土空间的整体规划布局具有重要的现实意义。本文对国土空间规划体系的变化进行简略的说明，并指出在乡村规划现状中存在的问题，基于这些问题提出一些科学的建议，以期能够促进村庄规划的平稳发展。

参考文献

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