流域生态环境协同治理法律探析

摘要：近年来我国跨行政区域的流域生态环境问题频发，但由于流域生态环境面临因为存在行政区划分割而带来的管理碎片化，以及缺乏流域协同治理专门性立法、司法治理体系、联合执法职能和考核监督机制不健全等问题，导致流域生态环境问题难以得到有效解决。需从制定流域防治专门化立法、推进环境司法程序构建、完善区域协同执法、加强治理考核监督等方面予以完善。

关键词：流域生态环境;协同治理;司法体系;

俗话说拥有一条穿流而过的河，对一座城市而言，是一种得天独厚的幸运，自古以来我国城市往往依水而建。但伴随着工业化进程的不断加快，对水资源的无序利用和超标排放导致我国流域生态环境急剧恶化，流域生态环境问题也日益严重。而实践中由于行政区划的分割，流域各主管部门各自为政，流域生态环境往往会陷入“两不管”的困境，缺乏对流域综合管理的合理规划和协同机制。因此，打破跨流域行政区域划分，推动跨流域协同治理迫在眉睫。

一、国内外流域生态协同治理现状

1、国内流域生态协同治理现状

我国近些年来对于流域生态协同治理一直在进行不断的尝试，2001年，苏州与嘉兴市政府就王江泾边界，关于两地长达数十年的水污染问题和纠纷，签署了《水污染联合防治方案》，这也是长三角水污染跨界协同治理的开端。此后，2007年“太湖蓝藻事件”中达成的《合作协议框架》，长江三角地区签署的《环境保护合作协议（2008-2010年）》等标志在进一步完善跨区域方面达成共识。2016年，长三角联合发布《工作章程》，正式提出了水汽联治的新模式。同年12月，国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》。2018年6月，京津冀晋四省（市）人民政府联合战略投资方中交集团共同出资组建永定河流域投资有限公司，以“投资主体一体化带动流域治理一体化”的模式开启新一轮永定河治理。2020年4月，长江水利委员会与湖南、湖北两省就共同推进洞庭湖四口水系综合整治工程进行了可行性研究，达成了加快建设洞庭湖四口水系综合整治工程的共识。

针对流域生态环境治理在国家层面我国主要颁布了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》等几部法律法规。

此外在2018年12月，全国人大环资委组织在长江保护法立法座谈会上，提交了《长江保护法（草案）》，该草案是一部为长江流域生态系统修复与环境治理的专项立法，草案提出了一系列对于生态系统保护方面的新规定，建立了长江流域河道采砂许可制度，同时禁止重污染企业和项目向上中游转移。该草案是流域生态环境立法的一大创新，能为流域规划制度、流域水安全保障制度、流域生态保护与修复制度、流域水污染防治制度、流域绿色发展制度、法律责任制度提供新的治理方案，形成完善的流域生态环境调整机制，同时为流域共治提供法律依据。

2、国外流域生态协同治理现状

以欧洲莱茵河为例，莱茵河是欧洲的重要航道以及沿岸国家的供水水源，发源于瑞士境内的著名的阿尔卑斯山脉，依次流经瑞士、列支敦士登、奥地利、法国、德国和荷兰，最后汇合于鹿特丹附近注入北海，流域范围包括9个国家。随着第二次工业革命的发展，城市化进程不断加快，莱茵河受到了巨大的污染。工业废水废物及居民生活垃圾纷纷被排入莱茵河，使得莱茵河当时被称为“欧洲下水道”和“欧洲公共厕所”。各国政府为了莱茵河流域生态能够得到改善，开启了对该流域的协同治理，成立了莱茵河保护国际委员会（IKSR）等组织，持续制定了“伯尔尼公约”、“莱茵河2000年行动计划”、“2020莱茵河可持续发展综合计划”等，历经多年努力，整个流域实现人与自然和谐相处，莱茵河流域协同治理也被誉为国际流域协同治理的典范。

在流域治理立法方面，比较有代表性的包括：美国于1899年以及1948年颁布《河川港湾法》和《联邦水污染控制法》，这两部法律成为了当时美国对于水污染治理问题的主要法律依据。1972年《联邦水污染控制法》修正案的出台成为了水污染领域的主要法律，规定了各州立法必须在联邦立法基础上制定，工业污染源也成为了该法的主要治理对象，同时还明确了在环境公益诉讼中公民能成为原告诉讼主体。之后，美国《清洁水法》在对《联邦水污染控制法》修订的基础上，制定了美国控制污水排放的基本法规。澳大利亚联邦宪法规定联邦政府掌握河流的航运管理权，自然资源和其他权利由各州享有，基于联邦宪法的规定，各州迈出对澳大利亚流域生态环境治理进行协同共治的步伐。在1987年墨累—达令流域所覆盖的州，经过长期协商先后达成《墨累—达令河水管理协议》等多项协议，这些协议解决了该流域水资源的统筹、分配、共享及推进流域管理的一体化的问题。日本于1997年修订的《河川法》，实现了对河流湖泊进行生态与环境一体化管理，使该法成为一部完整的“治水、利水、养水”的综合性法律。

二、流域生态协同治理所面临的法律困境

1、区域协同立法问题

目前，我国处理水污染纠纷的最主要法律依据是《水污染防治法》，该法主要针对跨行政区的水污染纠纷以及水污染损害赔偿纠纷 ，但是并未对因水环境水生态公益受到损害时司法机关如何处理作出相关的规定，水污染公益诉讼制度就被排除在外，这就会使得司法机关无法及时地发挥其保障作用，不能及时对水污染进行有效的控制。我国现行的流域保护的法律法规并未精确立法，这就必然会导致有时候会出现无法可依的局面，缺乏一定的可操作性与可执行性，出现难以满足流域生态环境保护的实际需求。由此可见，我国没有健全的水事立法体系，而且在“全国性水法规———流域性水法规———地方性水法规”三个层次上，流域性水法规规定最薄弱，这个问题也在警醒我们，国家关于大型流域生态环境治理的综合立法基本上處于空白状态。

2、司法体系治理问题

在我国环境司法专门化的过程中也出现了如下问题：首先，我国迄今为止设置了诸多的环境法庭，环境审判机构设置不规范。就环境法庭的级别而言，在某些地区，环境法庭设立于基层法院，有些又设立于中级法院，有些省设立好几个环境法庭，相反有些省又不设立环境法庭，但是基于《人民法院组织法（2006）》的18条第2款规定，基层法院设立环资法庭是没有法律依据的，而且我国《民事诉讼法》《刑事诉讼法》也并未对环境违法案件的跨区域集中管辖制度做出相应规定，只有《行政诉讼法》第18条第2款提及了环境案件跨区域集中管辖制度，集中管辖是通过指定管辖来实现的，但指定管辖仅适用于特殊个案，因而流域跨区域集中管辖存在法律依据不足的问题，以需要对环资法院管辖与设立应当从立法上做出相应规定。其次，司法资源的匮乏也是生态环境治理问题的另一大弊端，环境法庭最大的硬件问题也是环境法官的缺乏。跨流域生态环境问题往往涉及面广、复杂性高、处理难度较大，所以需要大量具有高素养及优秀的专业能力的审判人员，许多当地环境法庭的审判人员从传统三大庭剥离出来，会导致审判人员缺乏关于环境法学的专业知识与经验，也会影响对于案件的审判。再次，环境法庭与检察院、公安的司法衔接不够，各地加强建设环资法庭，但是在公安、检察机关的职能范围未改变的状况下，并未建立相对应的检察机关、公安机关等，这也会产生环境审判机构与传统审判机构的分工协作的问题，对于案件的审理也会增加一定的难度。最后，我国提起环境公益诉讼的主体分别是检察院与环保组织，但是流域生态环境违法事件比起一般环境侵权案件具有特殊性，因为流域流经面积广，一旦发生环境违法问题，会更容易对流域周围不特定的多数人利益造成威胁，且流域生态问题更难以得到控制与治理，但是因为公益诉讼原告主体的限制，公民不能为了自身的利益提起公益诉讼，这也是对公民权利的一种侵害。

3、环境执法职能问题

在流域生态环境问题执法的过程中，各执法部门大多数是平级部门，正如上文立法问题所提到，关于流域生态环境保护的法律法规存在竞合，各部门的对于生态环境管理与保护职能也难免会产生交叉重叠，面对流域违法行为进行处理时常会出现双方推诿的现象，各部门相应的关于流域生态环境的防治信息也不对称，对于流域环境问题也难以形成合力进行协同治理。除此之外，各流域行政区对于所属流域生态环境的治理标准不同，各地区都追求对与本行政区流域的最大化利用来获得利益，从而缺乏对流域其他行政区域的考虑，当流域出现生态环境问题时，也会增大流域生态环境治理的难度。

还有最重要的一点就是流域生态环境案件的执行不理想，只有案件被切实地执行才能保证公众的合法权利，但是在我国，流域环境公益诉讼通常涉及管辖区范围广，牵扯面大，法院审理环境生态案件的过程复杂，程序较繁琐，审理周期较长，但是流域生态环境案件的执法主体又不够明确，有的流域生态环境案件最后的执法者是其所在法院的内部执行庭，有的又是委托公安机关或者行政机关进行处理，又或者需要跨流域多部门进行联合执行，执行难度较大，导致案件执行也难以落实。

三、流域生态协同治理的法律对策

1、制定流域综合性立法

我国是发展中国家，受到经济水平与科技发展的制约，在流域协同治理方面的较发达国家来说起步较慢，同时对于生态环境协同治理探索尚处于初始阶段，因此在流域生态环境方面进行专项立法是必不可少的。

对于完善我国流域水污染治理综合性立法可以提出以下建议：第一，要对流域进行综合的规划，在整个流域内可能存在着各种布局性以及结构性的风险问题，如果每次只是针对某一部分采取治理措施的话很难会取得理想效果，要用整体的观念来加强流域的综合规划。第二，要完善流域生态补偿制度，在立法过程中一个难题就是如何协调上下游之间的关系，虽然我国《水污染防治法》第七条对流域生态补偿制度进行了原则性规定，但是对于其具体的程序性事项还得在立法层面加以补充。第三，要制定水污染防治标准以及监控流量预警制度，制定流域生态环境法规的目的就是要保护流域水环境，但是在此之前我们对水污染防治工作没有意识到流域治理的长期性及困难性，导致防治目标难以实现，在此基础上我们应该对水污染防治标准作出明确规定以及科学的规划，同时构建监测预警系统能在面对突发的水污染危机时有着举足轻重的作用，在我国已存在的检测系统的基础上，加大对监测预警的投入，能够形成一个从国家到地方的全面预警系统，有效地解决水污染问题。

对于完善我国地方流域协同治理立法可以提出以下建议：第一，将民事关系中的协议引入到流域生态环境治理领域，双方或者多方政府可以就流域协同治理问题签订流域协同治理协议，但由于流域治理协议主体均为政府，应将其纳入行政法调整范围内而不是民法调整范围内，当协议签订完成后应当交由共同上级人民政府进行审查与备案，审查完毕后应当就协议内容产生法律效应。第二，针对流域生态问题，应当规定由流域流经区域各政府之间协同进行立法，并不能擅自行使地方立法权制定只有利于自己区域的地方性法规，以此来解决流域协同治理的规范化和制度化。

2、完善环境司法程序建设

第一，设立专门的流域生态环境资源保护法庭与检察机关。我国有些地区已经尝试对环资法庭以及专门检察院的建立，在此基础上我们可以提出以下建议：首先，最高人民法院可以按流域设立的环资法庭取代以往的按区域设立环资法庭，同时要保持流域环资法庭进行审判的独立性，而不是隶属于某个行政区法院的法庭，因为流域生态环境问题往往涉及范围大，涉及的利益方也较多，只有保持了法院的独立性，同时坚持依法裁判，才能得到公正的结果。其次，同理也应由最高人民检察院、公安部牵头，按流域设立专门的环保公安部门以及专门的检察院，面对流域生态环境污染发现线索难、取证难、鉴定难、鉴定标准不统一、污染体系标准未建立等问题制定解决方案，与此同时，要明确流域环境违法犯罪案件的移送标准、移送程序，完善移送层面的保障。最后，要实现司法人员的专业化，特别是检察院与法院，一方面，需要加强环资法庭的法官环境法学及生态法学的学习，定期进行专业技能的培训与考核，另一方面需要吸纳大量已通过法考的环境法学专业的硕博士，选拔优秀的环境法人才。此外，司法机关要加强与高校环境法学与环境科学的教师沟通与联系，创立具有丰富专业素养和高素养的法律专业团队，为司法机关对于环境违法行为的检察与审判过程提供专业意见。

第二，合理放宽原告起诉的资格。我国环境公益诉讼主体较此还是规定比较多的，就生态环境保护而言，原告主体不该仅限于不应限于与流域环境案件有直接利害关系的主体，而应规定任何公民、环保组织及法定机关均可作为原告对于损害公共利益的环境违法行为提起公益诉讼，根据我国环境法公众参与原则，对原告资格的扩张，也能加强公众的参与感，对于环境违法犯罪问题提起的足够重视。

第三，通过修改《刑事诉讼法》《民事诉讼法》把集中管辖确定为协定管辖的方式之一，将环境违法犯罪案件管辖列入专属管辖的范围内，以此来解决流域环境司法中集中管辖、专属管辖法律依据匮乏的问题。

3、推进区域合作执法

一是要完善流域生态环境治理跨部门联合执法机制，制定明确清晰的执法形式、执法主体、执法程序等，当执法机制规定越为具体，各部门对其职能范围边界越了解，同时跨部门之间互相配合互相协作，生态环境才会得到最好的实现。形成联合执法的联动机制具体表现为各执法部门抽调人员组成管理小组进行联合巡查、联合检查以及联合监测。各流域各部门之间对其工作进行具体的职责分工，明确巡查的范围、重点和责任，最后各部门要巡查结果进行登记和报告，有助于流域间信息共享，及时掌握流域生态环境情况，针对流域间生态违法犯罪活动要迅速且积极展开调查，流域生态问题具有扩散性，只有尽早进行控制处理，才能将污染范围减轻到最低。

二是設立流域管理协同机构，1964年以来，法国、德国、荷兰、葡萄牙、英国、西班牙等发达国家对流域生态环境保护进行不断探索，建立流域生态环境协同保护机构，合作实施生态补偿与水资源协同污染与治理。1985年，澳大利亚建立了Murray Darling流域委员会和社区顾问委员会。1991年，新西兰用12个流域管理委员会取代了全国800多个政府机构，协同中央机构和地方当局的跨部门流域治理行动 。借鉴以上国际经验，我国可以在流域范围设立专门的管理机构，来统筹流域内的各要素，来加强对流域内生态环境的保护。在我国实践中，管理体制的设置过于重视区域体制内部门的建设发展而忽视建立专门流域管理协同机构，导致流域管理往往是碎片化，具有分散性，设立专门的流域管理协同机构，也能够结束流域分割式的执法现状，形成综合性管理。

四、结语

流域生态环境治理是加强生态系统保护，优化生态安全屏障的重要组成，针对我国流域生态环境日益严峻的形势，近年来随着在我国环境司法专门化不断推进，流域生态环境的治理已经取得了一些成效，但是依然还存在很多问题。因此，亟需借鉴国外立法经验，并结合我国流域生态环境治理的实践，制定流域防治专门化立法、完善环境司法程序构建、推进区域协同执法，加强治理考核监督等方面予以完善。

吕忠梅：《完善司法救助机制，构建和谐社会——以解决长江流域水污染纠纷为例》，载《2008 年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16～19·南京）论文集》

罗志高，杨继瑞：《流域生态环境协同治理国际经验及其镜鉴》，载《重庆理工大学学报（社会科学）》2019年第10期。

尤婷：《长江流域生态环境治理的法治协同机制研究》，载《湖南行政学院学报》2020年第三期

唐伟峰（1997-），女，汉族，湖南衡阳人，中南林业科技大学政法学院硕士研究生，导师诸江副教授，研究方向：环境与资源保护法学。