乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的困境以及对策研究

朱凡雨

摘  要：随着我国城镇化进程的加快，农村人口大量向城市迁移，所以其使用的宅基地多被闲置。同时现有法律也限制宅基地的市场化流转，造成资源配置的效率低下与农民权益性收益的缺失[1]。乡村振兴战略提出了宅基地“三权分置”，为宅基地制度的改革指明了方向。目前我国对于“三权分置”的权利构造存在争议，“资格权”“使用权”的定义不明确，相关法律规定存在冲突，易造成适用的疑难。因此，通过明确“资格权”法律定位，设置用益物权性质的“使用权”，完善相关的法律法规，方能较稳妥地促进宅基地制度的改革完成。

关键词：宅基地使用权;资格权;使用权

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2021）05-00-03

乡村发展是我国社会发展的重要一环，乡村振兴政策提出宅基地“三权分置”体现了我国对盘活乡村经济的重视。但是，我国目前对于“三权分置”有着不同理解，要想推进“三权分置”就要明晰其权利构造，结合一些地方试点经验，探索“资格权”与“使用权”的实施路径，明晰法律规定，既让农民获得保障，同时也开放农村市场，繁荣农村经济。

一、宅基地制度——从“两权分离”到“三权分置”的现实需求

（一）两权分离实践困境

“两权分离”制度是指宅基地使用权归农户和所有权归集体，这一概念自20世纪60年代首次提出并延续至今。通过“两权分离”，农民对于宅基地的长期使用得到了保障，但是也限制了宅基地的灵活流转[2]。随着时代的发展，农村人口向城市流动，宅基地被大量空置，“两权分离”的实践面临着现实困境。

第一，宅基地的限制流转不利于资源有效利用。农村大量剩余劳动力进城打工，房屋的空置率很高，但是“两权分离”的宅基地政策，具有很强的成员权性质，宅基地只能在集体经济组织之间流转，身份属性被强化。这种流转方式阻碍了第三方资本进入，极大地限制了宅基地资源的有效利用。

第二，宅基地无法抵押，不利于农村农业长期稳定发展。我国实行“房地一体”主义，且法律也禁止宅基地使用权的抵押，这就导致农户是享有社会资源较为缺乏的群体，无法通过宅基地房屋抵押这种融资渠道获取资金，既不利于农户扩大生产或发展副业，也不利于提高农户面对重大疾病、自然灾害等突发事件的抗风险能力，对农村农业的长期稳定发展造成了一定阻力。

（二）三权分置的法律内涵

宅基地制度“两权分离”的模式已经不适应时代发展，于是在2018年中共中央、国务院制定了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出了探索宅基地“所有权”“资格权”“使用权”三权分置的实施路径[3]。探索出一条“所有权”归集体、“资格权”归农户、“使用权”归投资人的“三权分置”道路，目的是盘活农村的宅基地市场，既保留宅基地社会保障作用，同时也强化宅基地的财产属性。“三权分置”创设了“资格权”，既让宅基地继续发挥其保障性的作用，也让第三人没有身份限制的利用宅基地。农户也可以将房屋抵押，给予农民充分自主性，对于盘活闲置的农村房屋、增加农村的经济活性都有价值。

二、宅基地“三权分置”法律的困境

（一）“资格权”的法律规定模糊

“资格权”是一个全新的概念，在以往法律规定中几乎没有提及，在学界也存在很大争议，主要分为成员权说和宅基地使用权说。成员权说，即将“资格权”从宅基地使用权中抽离，使其只具有身份性;宅基地使用权说则是将“资格权”直接定义为现有的“宅基地使用权”。

第一，成员权说。成员权说将“资格权”直接认定为身份性的权利，将流转权利让渡出去，看到了目前宅基地流转的必要性，一定程度上有利于宅基地更高效的流转。但是成员权说在农民权利的保障上存在不足，农户所谓的“资格权”极易虚有化。在实践中如江西省余江县的农户退出宅基地模式，该模式下农户若自愿放弃宅基地使用权，集体组织便重新分配收回的土地，按照规划调整为建设用地或复垦为农用地。农户如果将宅基地使用权转让，就只剩下成员权，很容易出现集体侵占农民权利的现象，这也与“三权分置”政策的社会保障功能相背离。另外，我国法律对于成员权的定义并不清晰，与宅基地亦无关联，存在法律衔接的问题。

第二，宅基地使用权说。宅基地使用权说中“三权分置”中的“资格权”也就是现行法律规定的“宅基地使用权”，它同时具备财产属性和身份属性。农户在拥有“资格权”的前提下，在宅基地上设立可以用于流转的“使用权”，这个“使用权”可以进入市场流转。但是，宅基地使用权说在协调农户的权利以及市场化流转时存在疑难，投资人的“使用权”能否获得有效保障，需要進一步明确。成员权说与宅基地使用权说各有侧重，成员权说更注重于宅基地的市场化需求，宅基地使用权说更侧重农户权利的保障。

（二）投资人使用权的定位不明确

宅基地“三权分置”创设的目的是让投资人进入乡村市场，使其更具活性。对于投资人而言，最关注的就是自身所有享有的权利，如果自身权利得不到保障将会很大程度影响其积极性。目前针对投资人的权利法律未有规定，投资人使用权的性质也存在争议，是定义为债权还是物权，还需要法律进一步明确。

（三）宅基地制度的法律规定存在冲突

我国涉及宅基地的法律规定不多，散见于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》中[4]，并不能很好地保障农村宅基地制度的正常运行。民法典与土地管理法也存在衔接上的问题。《中华人民共和国民法典》363条规定宅基地使用权转让，适用土地管理的法律有关规定。但是土地管理法中并未对宅基地的流转作出规定。此外，《中华人民共和国民法典》362条规定，宅基地使用权人只是占有和使用，但是宅基地使用权属于用益物权下的权利[4]，而用益物权的权能是占有使用和收益。因此宅基地使用权与用益物权的规定有出入。

三、宅基地“三权分置”的困境破解

（一）明确“资格权”的法律定位

“资格权”的法律定位是宅基地“三权分置”的重点和难点，目前两种学说各有利弊。笔者认为采用宅基地使用权说，将“资格权”定义为现行的“宅基地使用权”，同时针对投资人设置用益物权性质的“使用权”，既可以保障农户的权利，同时也能减轻宅基地使用权说对于宅基地流转的限制。宅基地使用权说可以保留使用多年的宅基地使用权的定义[4]，有利于政策的实施，降低政策变动的成本。同时，也有利于农地权利体系的统一，可与《中华人民共和国农村土地承包法》中将土地承包权分为土地承包权和土地承包经营权、承包人可以流转土地经营权、由他人经营这一规定相协调。

此外，还要明确宅基地的“资格权”取得、登记和退出机制。明确宅基地“资格权”的取得有助于划分宅基地的范围，同时也有助于宅基地流转。目前对于宅基地的取得方式仅规定了申请，还可以加入法定方式，满足既定的条件就可以获得宅基地的“资格权”。宅基地的登记制度也值得关注，要推进电子化登记制度的发展，明晰权利属性。明确宅基地“资格权”的有偿退出机制，使得农户可顺利退出，同时也获得一些保障。比如，安徽省六安市规定对于农户放弃“资格权”进行一定补贴，一定程度上降低了其在城市买房的压力，平罗县的试点还可以用“资格权”换取养老服务。使用宅基地有偿退出机制，可以实现双赢的局面。

（二）为投资人设置用益物权性质的使用权

“资格权”采取宅基地使用权说可以保障农户的利益，同时为了保障投资人的利益，将“使用权”定义为用益物权可以更好地与“资格权”相协调。

在实践中，有些试点地方将“使用权”的性质认定为债权，比如，云南大理的农户出租农房模式，承租人的身份不受限制，集体以外的第三人可作为承租人，农户让渡宅基地约定年限内的占有、使用权。但将其简单的定义为债权是存在一些弊端的。因为债权是相对权，对第三人的保护性弱，一旦权利受到侵犯难以获得物权性的保障，容易导致第三人缺少安全感和投资积极性。同时，租赁权缺少登记，缺乏公示公信力，如果设立多个租赁权合同，将造成权利的复杂化，引发一些不必要的纠纷，增加风险。另外，债权的性质让其不能作为抵押权的标的，也违背了“三权分置”制度设立的初衷。而将“使用权”定义为一种用益物权，第三人有着物权的保障作用，可以进行使用、获利增加其积极性。农户可以继续享用宅基地使用权，宅基地制度也可以继续发挥其社会保障的作用。

第一，理论层面上，物权体系可以与用益物权性质的“使用权”相协调。首先，在“资格权”这个用益物权之上再设立一个用益物权，不违背一物一权的原则。同时，随着社会交易的多样性，对用益物权权利需求也日益复杂化。民法典也新增加了居住权这种用益物权来满足不同人的居住需求。其次，我国物权体系也可以与“使用权”相协调，土地承包法将土地承包权分为土地承包权和土地承包经营权，对于承包人而言选择范围更加广泛。承包人可以选择自己经营，也可以选择流转其土地经营权。此外，德国也有在地上设立两个用益物权的立法经验，我国可以借鉴。

第二，技术层面上，电子登记技术的发展可以容纳多种用益物权。我国《不动产登记暂行条例》规定，登记原则上采取电子形式，辅以纸质。这一规定表明如果有条件就应当采取电子登记的形式。随着科学技术的发展，大数据的应用可以实现在一物之上设立多种层次的用益物权，采用电子方式进行公示简洁明了，既有公示对抗第三人的物权效力，也不会造成权利混杂不清的局面。同时，《中华人民共和国民法典》新增的用益物权——居住权，也是债权向物权的转变，将只规定于《中华人民共和国婚姻法》中的居住权，这种债权性质的权利将转化为物权性质，因此“使用权”定义物权不存在立法上的疑难。

（三）增设专门宅基地管理法规

关于宅基地的法律规定，各个法律之间存在一定的冲突，应在《中华人民共和国民法典》中明确宅基地可以用于流转，宅基地使用权人依法享有占有使用和收益的权利。同时，出台“宅基地管理条例”，使得宅基地流转有法可依，解决不同法律规定之间的冲突现象，规范主体行为使得农户享有身份权以及财产权，投资人享有用益物权性质的使用权，從而盘活农村的宅基地市场，解决目前宅基地非法流转的现象。

四、结语

目前法律规定的农村宅基地“两权分离”模式是滞后于社会发展的，“三权分置”改革迫在眉睫。其重点就是理清“资格权”和“使用权”的权利属性以及相互之间的关系，完善相关的法律法规。宅基地“三权分置”改革会增加农村市场的活性，有利于推动我国农村现代化改革。

参考文献：

[1]梁颖.锑污染土壤固化-稳定化的影响因素[J].化工环保，2020，41（1）：61-65.

[2]王志锋，徐晓明，战昶威.我国农村宅基地制度改革试点评估——基于义乌市与宜城市对比研究的视角[J].南开学报：哲学社会科学版，2021（1）：33-42.

[3]胡振华，承露.中国现阶段农村宅基地流转探究[J].温州大学学报：社会科学版，2019，32（6）：28-35.

[4]张贺.论我国农村宅基地使用权法律制度的完善[D].吉首大学硕士论文，2020.

（责任编辑：董维）