有效发挥政府外聘法律顾问作用研究

马可毅　丁丽君

一、背景

党的十八届三中全会确立了“普遍建立法律顾问制度”的改革任务。党的十八届四中全会进一步明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”为积极推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年6月16日印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下簡称《意见》），《意见》要求到2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有机关、企事业单位深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。

二、作用及意义

根据我国当前的相关政策文件，政府法律顾问不仅可以参与政府规章、规范性文件的制定和审查，政府协议的协商和文本起草，行政复议、行政诉讼等案件办理，重大行政事项社会稳定风险分析与评估等活动，对信息公开、信访矛盾化解、突发事件应对处置提出法律意见和建议，还可以对法治政府建设等重大问题出谋划策，参与重大行政决策的研究、论证和审核，从而进一步促进程序公正、过程公开、责任明确，有效遏制行政权力的“任性”和“滥用”。在全面依法治国的大背景下，必然要求政府及其职能部门的工作人员尤其是领导干部提高法治意识，运用法治思维和法治方式履行职责。但是，政府部门内部的法制机构面对新时代、新形势的法治浪潮，社会公众对其处理的相关事务提出了更高更苛刻的要求和标准。政府部门面对工作“量大”与“质优”的现实困境，面对专业人员短缺和水平参差不齐的难题，外聘法律顾问便顺理成章、势在必行。再者，政府部门发展过程中充满了各种风险，预防和控制法律风险尤为突出和重要，法律顾问对于发展过程中法律风险的防控具有显著作用。

三、存在问题及不足

但是在多年的实践过程中，还是暴露出了政府外聘法律顾问存在的一些不足。一是法律顾问工作涉及领域广泛，顾问的工作量偏大。一般聘请的法律顾问，同时也是其他政府部门的法律顾问，很难全面顾及各方面。二是被聘的法律顾问因资历老、影响力大，故而其时间、精力无法保证。比如我单位聘请的法律顾问因其工作繁忙，以致参与法律顾问工作较少。三是使用频率不高。在一些地方，聘请法律顾问后几乎不用，或仅是出了问题才想起找法律顾问解决。四是管理不到位，相应的工作机制和规则不健全。五是有资历、有经验以及能在专业领域发挥作用的律师较少。

四、意见建议

（一）优化队伍组成

根据中央相关要求，政府法制机构中符合条件的工作人员可以被确定为法律顾问，按照公务员进行管理，而符合条件的专家、律师则可以被选聘为外聘法律顾问。就专业条件而言，被选聘为法律顾问的专家应当是在相关领域有专长、有建树的专家，且有从事法律顾问工作的时间、精力。被选聘为法律顾问的律师应当具有若干年执业经验，且专业能力较强。外聘法律顾问应保证一定的人数，以便他们对某些重大法律问题能够进行集体讨论，保证其提供的法律意见的正确性。

（二）制定工作规则

各级政府及其部门应制定相应的政府法律顾问工作规则，对法律顾问的工作原则、工作职责、选聘条件、选聘程序、聘用合同的签订、履职的条件保障、权利义务、监督考核等问题作出具体规定，以促进法律顾问工作规范化。法律顾问团组也应结合工作实际，制定自身工作运行机制，包括以专报形式及时向政府及其部门报送法律顾问的重要意见、建议或调研成果;对于重大行政决策、重要行政行为，应以召开会议进行论证;定期召开工作座谈会，以保证法律顾问工作顺利进行。

（三）完善履职保障

应当在确定外聘法律顾问享有依据事实和法律提出法律意见、获得与履行职责相关的工作条件、获得约定的工作待遇等重要权利的基础上，进一步完善法律顾问的履职保障。主要包括法律顾问有权参加或列席相关会议、考察、调研等活动;有权依委托对特定事项进行调查，有关部门或单位应当给予协助、配合;在履职过程中，有权独立发表法律意见，不受其他单位和个人干涉;有权查阅与履职相关的文件资料等等。政府法制机构应积极为法律顾问提供履职所必需的条件保障。

（四）完善监督机制

应当制定法律顾问工作的监督、考核办法，对法律顾问的履职情况、工作业绩等进行监督和考核，考核结果作为续聘的依据。对于认真负责、工作取得显著成效的法律顾问，可以进行表彰奖励。如发现法律顾问违反聘用合同约定，应当予以解聘;对于法律顾问违反工作规则规定的义务，造成重大经济损失或恶劣社会影响的，除予以解聘并通报其所在单位外，还应当依法追究其相应责任，以此督促法律顾问更好履行职责。