解决形式主义官僚主义突出问题 切实为基层政府减负

周振超 王京菁 王琦君

近年来，党中央高度重视形式主义、官僚主义对加重基层政府负担的影响，相继作出一系列决策部署持续推动基层减负。2021年，中共中央办公厅印发《关于进一步解决形式主义问题做好2021年为基层减负工作主要措施及分工方案》的通知，要求查摆形式主义、官僚主义老问题和改头换面的新表现，逐项提出解决措施。

一、形式主义、官僚主义问题的现实形态

从2019年中央纪委国家监委公布形式主义、官僚主义问题的查处数据以来，形式主义、官僚主义突出问题呈现如下表现形态。

（一）形式主义、官僚主义问题已占据“四风”问题的首位，对形式主义、官僚主义问题的处理力度不断加强

2019年以来，形式主义、官僚主义问题查处数、处理人数均有所上升。2020年与2019年相比，查处问题数增加3620件，处理人数增加9634人次，形式主义、官僚主义问题查处数在违反中央八项规定精神问题总数中的占比由55%升到57.7%，增加2.7个百分点，其态势已经超过“四风”问题中的享乐之风、奢靡之风。

（二）履职尽责不担当、不作为是形式主义官僚主义问题的主要表现

在形式主义、官僚主义问题的四大类型中，基层干部在履职尽责方面不担当、不作为、乱作为、假作为这一形式主义、官僚主义问题的占比最高，居于中央划分四大类型的首位。2019年查处问题数占同年查处问题总数的79.5%;2020年查处问题数占同年查处问题总数的76.6%。较之2019年，查处问题数增加596起，处理人数增加4825人，查处问题数占同年查处问题总数的比例下降了2.9个百分点，说明履职尽责不担当、不作为仍是防治形式主义官僚主义问题的重要方面。虽然查处问题数占同年查处问题总数的比例有所下降，但仍不能对该类型下的各种老问题，多样新表现放松警惕。

（三）“文山会海，督查检查考核过多过滥”的形式主义、官僚主义问题得到有效遏制

文山会海方面，中央对于精文减会制定了明确的标准和要求。督察检查考核方面，中共中央办公廳印发《关于统筹规范督察检查考核工作的通知》，对于统筹规范督查检查考核做了详细规定。该类型的问题查处数2020年较2019年减少1042件，占2019年查处问题数的61.4%，处理人数降低了1711人次，占2019年处理人数的62.1%。

（四）乡科级及以下干部是“被动”形式主义、官僚主义问题的主力军

从全国查处违反中央八项规定精神的统计数据可以看出：2019年以来，无论是查处问题数、批评教育帮助和处理人数还是党纪政务处分人数，在干部层级上，都显示乡科级及以下的干部总人数占查处问题总人数的九成以上。2019年，乡科级及以下干部查处问题数占查处问题总数的92.1%。2020年，乡科级及以下干部查处问题数占查处问题总数的93.5%。

形式主义和官僚主义表现在下面，但很多根源在上面。从实际情况看，上面层级的政府或部门是主动的形式主义，基层政府很多是被迫的形式主义。由于容错纠错和激励机制有待完备，基层和部门的干部存在“出工不出力”“报喜不报忧”的现象，典型说法是“谁说事谁揽事”“多一事不如少一事”。不敢担当、不愿担当、不善作为的现象较为明显。有的基层反映，目标考核追责的多，资金保障又少，完不成动不动要追责，工作压力大。基层干部近年来辞职、转非现象明显增多。

二、形式主义、官僚主义突出问题产生的重要原因：条块关系从“协同”转变为“领导”

形式主义和官僚主义各种老问题、新表现，主动或被动的形式主义、官僚主义，显性或者隐形的形式主义和官僚主义问题集中在一起，对政府运作的影响巨大，其中表现非常突出的一点是加重了基层政府的负担。出现形式主义、官僚主义问题的原因非常复杂，其中，很重要的一个方面是条块关系渐渐由原有的“协同关系”转变为“领导关系”。

（一）上级“条条”出政策，下级政府执行

从一般意义上讲，上级“条条”与下级“块块”之间没有行政隶属关系，二者地位平等，是相互合作和协同的关系。上级“条条”不能直接向下级“块块”下命令，下级“块块”也不能强制要求上级“条条”做出相应的行动。但在现实政治生活中，“条条”俨然在直接或间接领导“块块”。

部分上级“条条”出台的政策措施脱离实际。上级“条条”主管一个系统和行业。由上级政府作出下级政府施行的决策，很多是来自上级职能部门的意见。近年来，上级“条条”出台的条例和措施越来越细化，规定越来越细致。这一定程度上方便了基层操作执行，但有些政策缺乏调研、脱离实际，且不同基层政府之间存在一定的差异性，反倒在基层执行时造成了诸多不便。从某种意义上说，上级职能部门发布这些文件的过程实际上就是权力上收的过程。在一些领域，留给基层政府因时制宜、因地制宜主动作为的空间被大大压缩。基层政府和上级职能部门之间原有的相对平等地位在一定程度上被打破，协同关系逐渐改变。

职能部门出台政策既要符合上级要求，不搞变通、不打折扣，又要因地制宜符合本地区的发展实际。然而，一些地方的市、县职能部门在出台部门政策时不能始终遵循实事求是的原则，出台的政策与基层政府的现实情况和发展需求不符合，不接地气。例如，“上下一般粗”，政策文件照抄照搬现象较为突出;时间紧任务重，讲究按时销号，不重质量重数量和速度。相对而言，基层政府权力小、责任大，为了完成上级部门分解的任务，完成考核的数量化指标，也为了避责，有时候不得不以形式主义应对上级职能部门的官僚主义。应当看到，大多数基层政府和公务员都是想抓好工作的。但是，基层事务太多、太繁杂，往往一个乡镇干部要对应5个以上的县级干部，一个办所要对应6个以上的县级部门，人员力量薄弱，实在是忙不过来，所以完成工作时才出现只讲数量不讲质量的现象。

少数同级“条条”政策打架。当前，在基层政府运作中比较突出的是条与条之间的矛盾和官僚主义。比如，住建、交通运输部门和城管部门关于道路管理权限的争论。同级职能部门之间的权力是并行的。各个职能部门分别行使在某一领域的权力，承担相对应的责任，但是同级职能部门之间存在着职责交叉的现象。某个项目或者业务容易完成时，许多职能部门便会竞相争取，而当工作难度大或需承担责任时，一些职能部门便容易相互推诿。当上级职能部门之间发出的文件、指示、命令由于缺乏协调而相互冲突时，容易造成基层政府无法顺利开展和推进工作。

“上面千条线，下面一根针。”基层政府的有效运作和有为履职往往需要多个职能部门的参与。上级各个部门之间理应加强协调和沟通，共同助力基层的发展。然而，现实中经常出现政出多门、“各唱各的调，各吹各的号”的现象。经常存在对同一项工作（比如安全生产工作）多头通知、多头检查、多头报告的现象，使得基层政府疲于应对。这其中的原因可以归结为以下两点：其一，同级职能部门缺乏有效的沟通协调机制，欠缺对其他部门政策的了解。其二，部分职能部门唯本部门利益为重，以避责为先，出台的一些政策不能服务全局。有时候也存在不顾及同级职能部门和下级政府的难处以及群众利益的行为，导致各个职能部门之间的政令不统一，基层政府左右为难，可谓是上头“神仙打架”，下头“左右挨骂”。

（二）分摊任务，执行变领导，转嫁责任，协同变监督

职能部门是同级政府的执行机构，负责落实本系统内上级“条条”和本级政府的决策。一些区县职能部门把本属于自己职责范围内的事情，通过签订“责任状”、层层加码等做法甩给基层政府。但下任务不下权，导致基层政府的权责利不一致。例如，有的乡镇拆除违章建筑时，自然资源规划、住建、城管等部门为追求效率，只向乡镇综合执法办下达拆除命令，却不提供执法依据和现场指导，导致乡镇综合执法办很为难。作为执行部门的上级“条条”一定程度上成为监督部门，即负责督促下级政府完成本部门的工作，上级职能部门与基层政府的关系由协同变监督。对于不能按时按质按量完成考核任务的基层政府，上级职能部门会直接就任务推进情况简单形成分析材料报具体负责考核单位或同级党委政府，而非主动思考或参与协调推进考核任务完成。

近年来，某些上级职能部门借助党委、政府名义发文，通过红头文件的形式将部门本应执行的相关行政任务转嫁给基层政府。同时自身保留考核监督的权力，在相关工作中成了督查单位。权力不下放，责任却落实到基层政府，可谓是“上面千把刀，下面一颗头”。客观上将上级职能部门的责任变成了基层政府的责任，将本部门的工作推给了基层单位。除了借助红头文件的形式，职能部门还会想方设法加大自己业务工作在党委政府考核体系中的权重，以谋求在考核中更大的话语权。

基层政府除了面临填表多、过度留痕等问题以外，还有迎检过多的情况。铺天盖地的检查让基层压力很大，特别是遇到级别较高的领导带队，还会牵扯很多连带检查并带来不少连带压力，并且有的检查事项与职能要求存在冲突。例如，有的地方在迎接省级旅游名县创建检查中，在某区域要求修建垃圾分类设施，但按照上级城管要求不得修建，最后该镇只好临时修建以应付检查，检查后又拆除，类似事件时有发生。

三、形式主义、官僚主义的破解之道：优化“条块”间协同机制

近年来，条块关系的运行机制在决策、执行、考核监督几个方面都发生了改变。这种变化在一定程度上加重了当前的形式主义、官僚主义问题。因此，破解当前基层政府面临的形式主义官僚主义难题，可以从“条块”关系着手，优化“条块”间协同机制。

（一）理顺上级“条条”与下级“块块”关系，建立条块间权责利清单

理顺上级职能部门和下级政府之间的关系，建立条块间权责清单，是优化“条块”间协同机制，破解形式主义官僚主义难题的有效抓手。

上级职能部门出台政策要克服“本位主义”，不能只站在本部门的角度上思考问题、发布命令。要下到基层，多做调研，以实事求是的态度，了解基层政府的“痒点”和“痛点”，使点子、政策、方案符合基层实际情况和客观规律，要体会基层干部的难和苦，避免不接地气的“空中政策”，力戒相互打架的“本位政策”。

建立上级“条条”和下级“块块”之间的权责清单，划分好上级职能部门和下级基层政府之间权力、责任与利益，防止上级职能部门借用属地管理等形式向基层政府分摊任务，转嫁责任。上级职能部门在出台政策时需留给下级政府一部分自由裁量权，为基层留下因地制宜和相对灵活变通的空间;在政策执行上，上级职能部门不能只下放任务，而不赋予基层政府履行职责所应具备的财权、人事权、行政执法权等;同样，上级职能部门不能滥用考核权、监督权，将责任压给基层政府，自己做“甩手掌柜”，做“手电筒只照别人不照自己”的强势部门;上级职能部门和下级政府权责利需要匹配，权力责任需要保持一致，确保基层政府政令执行顺畅，工作有效。

对减少工作事项而言，清理部门向镇街延伸的工作事项，分批次减少部门延伸事项。对严格事项准入而言，制定“自治清单”“协助清单”“负面清单”等，实行权随责走、费随事转并规范机构挂牌。根据村（社区）、镇街工作实际需要和群众需求，对各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子进行规范清理，原则上能整合的一律整合。减少和规范资料报表，规范台账等;减少和统筹召开会议，开会坚持少而短、务实管用。

出台相关文件，明确权责范围，进一步释放镇街、社区自治空间，将镇街、社区权责清单等制度化、规范化。明确规定年度目标综合考核，结合实际细化完善考核办法并组织实施，原则上不再进行单项工作考核。考核目标任务应更注重合理和科学性，对不同单位进行差异化考核对基层来说是解决形式主义、官僚主义问题的手段，也是一种行之有效的减负方式。从某种意义上讲，基层最怕什么？是考核。最看中的是什么？还是考核。因为考核成绩与年底发放目标绩效挂钩，与干部升迁任职挂钩。考核方式决定了基层单位工作的方式，考核指标决定了基层單位工作的重心。当前，以完成目标任务为导向的工作现状在基层越发突出，对目标任务的合理性与科学性关注不够，为完成“条条”们和上级政府布置的各项目标任务，“5+2”“白+黑”成为基层政府干部的工作常态。很多形式主义和官僚主义的产生，其实是考核方式不科学、不合理导致的。因此，要持续优化完善考核指标体系、规范考核行为，运用灵活且实际的考核方式，制定差异化的考核目标，取消对机构人员配置、发文开会、保经费等考核指标，防止部门考核指标过于“留痕”。不能只以“以材料论英雄”，只注重台账和会议记录等痕迹管理而不注重实效，积极审慎、实事求是推进清理规范报表和政务APP清理规范，减少不必要的“留痕管理”，整治“指尖上的形式主义”。

（二）理顺同级“条条”间关系，建立“条条”间联动机制

优化“条块”间协同机制，不仅需要理顺上级“条条”与下级“块块”关系，还需要理顺同级“条条”间的关系。要建立“条条”间的联动机制，加强同级职能部门之间联动配合。

同级职能部门之间要克服“本位主义”的思想，不能以各自部门的利益为中心，“两耳不闻窗外事”。在关乎基层社会发展的事项面前，自觉树立“一盘棋”思想，承担起各部门应当承担的责任，履行好为基层社会发展服务的相关职能。同级职能部门之间要建立常态化沟通机制，不能各自为政，构筑信息壁垒。实现信息共享，防止因信息不畅而导致政策在基层政府“打架”的情况。职能部门不能只局限于需要共同参与某项事务、某个项目时才合作，更要将职能部门的内部沟通在日常工作中落实。同级职能部门之间要建立联动机制。当出现“政策打架”的情况时，同级职能部门可通过正式和非正式的形式联动解决。

为基层减负需要全局动员、系统部署。出现“政出多门”“政策打架”时要及时倾听基层声音，优化完善政策方案，部门之间通过座谈会等形式邀请基层干部参加。部门之间无法协调解决时及时请示上级政府，必要时邀请相关领域专家列席，使政策出台更符合基层实际，更具有科学性、可操作性、可延展性。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“推进基层政府减负的机制和路径研究”（项目编号：20BZZ038）阶段性研究成果。

作  者：周振超，西南政法大学政治与公共管理学院教授

王京菁，西南政法大学政治与公共管理学院政治学硕士研究生

王琦君，西南政法大学政治与公共管理学院公共管理硕士研究生

责任编辑：张 波