英国：第一个征缴个人所得税的国家

现代的个人所得税产生于英法拿破仑战争时代的英国，曾经被称为“击败拿破仑的税”。也就是说，由于征收了个人所得税，大大丰富了英国的国家收入，从而击败了强大的拿破仑。个人所得税毫无疑问是英国对于现代财政体制最重要的贡献之一。税制是一个国家的基本制度，个人所得税尤其集中体现了国家与个人的关系，个人所得税从遭遇抵触到被接受，与英国18世纪的政治制度发展有着密切的关联。

英国个人所得税的出现

在西方民主国家出现以前，一般而言，政府的运作和维持都要依靠自己的资产，加上关税、货物税以及其他一些税费。直接税仅仅对地位较低的阶级，即最贫穷的阶层进行征收，并且被视为社会地位低下的象征。富有阶层仅仅在国家处于紧急状态时，通常是加入战争或者受到战争威胁时，才会被政府要求捐输财物。因此，在几个世纪里，在针对富有阶层进行征收的时候，直接税一直被当成自愿的“援助行为”。在英国直接税就被视为通过国民的代表们向国王敬献的“礼物”。

在中世纪，定期缴纳税收的义务被等同于个人自由的丧失。直接税是在战时紧急情况下才采取的措施。

在14世纪30年代，百年战争爆发前夕，爱德华三世下令对个人动产征税，但这项税收每年必须由议会批准延期。这是一项对城市（自治市镇）居民的个人财产征收10%、对居住在农村（郡）的居民的个人财产征收1/15的财产税。这就是所谓的“定量”税，可以视为所得税的雏形。这一税收先确定整个国家征收的税款总额，再委托各个地区将之在纳税人中间进行分摊。这一税收逐渐被对财产征收“定率”税的“特别津贴”所代替。议会向国王的拨款主要就是依赖于这种特别津贴。在战争年代，议会把特别津贴增加2倍、3倍，甚至4倍。

光荣革命后，英国的财政机制发展成在议会和大臣们控制之下的相对有效的行政机制。然而，它还是不能制造充分税收，满足战争的紧急状态或者偿还国债的需要。外战的紧迫性为个人所得税的确立创造了条件。

在对法战争时，起初英国想用传统税收——消费税、遗产税、土地税和关税来支持战争。但是这些税收不够用。1797年，开始针对财产，主要是针对某些“奢侈品”，如马、仆人、发粉和窗户，进行三重征税，希望以此避免对收入直接征税，避免增加对个人财务的侵入。尽管征税是根据支出计算的，但是三重征税最大的贡献在于使征税与收入联系在一起。然而，在财政上，三重征税是一次惨败。首相小威廉·皮特本来希望征收450万英镑，实际仅仅征收到200万英镑。避税似乎是一个重要的问题。

增加消费税不是解决办法，因为它在不恰当的地方对商品征税，把税负转移给了消费者。而大量的英国商业财产属于制造者，而不是消费者。税负应该落到生产者身上。因而，所得税成为最佳的选择。在三重征税失败的阴影里，小皮特提出并且证成了经过仔细设计的直接所得税计划。

1799年，英国征收了累进的所得税，来为对法国的战争提供资金。它对英国境内所有人和公司的所有实际收入进行征税。年收入在60英镑以下的公民免予交纳，但是其他人都要按照累进税率交税，年收入达到200英镑或者以上的公民应交纳10%的收入税。1800年，英国的所得税收入达到600万英镑，但仍远远低于小皮特估计的1000万英镑。然而，这已是三重财产税的收入的3倍之多。由于小皮特的短暂离职及英法《亚眠条约》的签订，这项税在1802年被废止。

短暂（一年的时间）接任小皮特的是亨利·阿丁顿，由于战火在1803年重新燃起，他又重新提出了所得税方案。这个方案不是简单地复制1799年的所得税，1803年提出的所得税税率为5%，以低税率避免逃税行为的发生。应税所得允許扣除利息、红利、租金、资金收益和国王奴仆的薪金。并且仅对财产和效益好的产业征税。后世的所得税对税基的规定多仿照这些做法。这些比较人性化的措施在一定程度上避免了欺诈和逃税的发生，这一次的所得税方案运行得很成功，尽管税率是原先的一半，但产生的税收几乎与1799年的所得税相当。在1813年，为应对战争而提出的所得税达到了其最高的15795691英镑。

光荣革命后的英国政制

与中国古代的“皇粮国税”观念不同，在欧洲，至少在英国，征税与财产权之间存在一定的张力，尤其是对于富有阶层征收个人所得税更是会遭遇阻力。从中世纪以来，在西欧国家尤其是在英国，私有财产神圣不可侵犯是不成文的宪法的根本原则。“一个人的住宅就是一座城堡。”财产权强调的是不受干涉的权利，国家权力不能随意对家庭进行干涉。所得税受到的最大挑战首先便是财产权神圣的观念。而英国的税收从十二三世纪起就由议会所决定，要想顺利通过个人所得税，需要制度环境的允许。

1799年直接所得税的出现标志着英国财政史上一个重要的转折点。

虽然这次直接税的实行与战争密切相关，但却是在光荣革命后英国政治制度发展的背景下产生的，解决了所得税的合法性问题，并且为所得税的征收提供了一套高效的官僚机制。

议会与征税的合法性

总体看来，1799年第一个所得税在英国出现的原因有3点：首先，政府成功地（通过议会）说服公民，所得税对于资助一场深得人心、昂贵的战争是必要的;其次，政府能够提供保证，把税金用于军队本身，最终目的是要在拿破仑身上拿下一场完胜的战役;最后，政府能够提供保证，每个公民都能缴纳自己的那一份，政府机构相对诚实，没有人（事实上）会侵吞这些钱财。对累进税的保证、对隐私的保护以及公众相信不大会有行政浪费、腐败或者管理不善，这些是所得税得以实施的先决条件。当国家为保护公民权利而存在时，所得税与财产权之间的矛盾就得以缓解，因为国家可以利用税收为公民的财产权提供更好的保障。

税收管理的理性化

18世纪，英国在国际上取胜的关键在于两方面：由胜任的行政官员填充的相对有效的官僚机构的出现，以及作为欧洲毫无疑问的最精密的财政体制的发展。而这也要归功于光荣革命后英国政制的发展，行政机构变得更为有效和专业化。

起初，国家的税收是由包税人收取的。在国家官僚机构不发达的情况下，这种体制也有一定的好处。包税人由于切身利益的关系会想出防止偷税漏税的技巧和窍门。但是包税人常常会利用自己的地位谋取巨大的财富。

克伦威尔之后，英国的税收体制开始逐步改善。第一个最为重要的改变是在1660至1690年取消了所有包税制。专门的税收行政机构取代了包税人开始有效地运转。税务官员通常由一个征税区域调动到另一个区域，以避免与当地的商人过于亲近。此外，政府通过财政部对征税施加了更大的控制。到1683年，包税制已经几近绝迹，从此以后，大多数税都是通过政府雇员征收的。

18世纪后期，在小皮特的推动下进行了行政改革，使财政机制变得更有效。这些改革措施包括：1.1785年，把税收管理重组为两个办公室，即海关和税收事务专员，前者负责关税，后者管理土地税、财产税和1799年后的所得税。2.改革了对来自国王土地和邮局的税收管理。3.改造了接收税款的体制，创立了一个中央资金，所有的税收都储备到里面。4.取消了一些闲职，并且减少公职人员。在1783年12月到1793年2月期间，据统计，共减少了441个征税职位。5.在1798年，小皮特要求使用经过谨慎选拔和合格的税务官，这些人一般来自地方绅士。6.引进了组织良好的审计制度，以及检查和双重检查制度，每个事务官都直接对其下级的征税负责。记录被详细地保存下来，各级税务官和委员账目都由一个周密而常规的审计体制控制。

小皮特的行政改革，使政府能够有效发现和制裁避税者，首先是在消费税的征收中，然后又适用于财产税。这个相对精密的机制现在用来接管所得税。所得税的管理主要包括两个方面：一是针对事务官的腐败，二是针对公民的避税。在这个时期，英国所得税行政堪称高效的典范。行政的日益理性化、合理化，使征收所得税在行政上可行、在政治上可接受，大大减少了征税的交易成本。

个人所得税的出现增强了英国的财政能力，帮助英国在对法战争中取得胜利。然而，小皮特是亚当·斯密的忠实信徒，他所推行的所得税与今天福利国家为了调节收入而推行的所得税还有所不同，他信奉有限国家，但他的努力客观上在增加税收、使国家强大的同时，也实现了权力的制衡。小皮特的目标不是建立一个更大的国家（相对于“社会”而言，而不是相对于外国而言），也不是原则上可以榨取的一切税收。是战争迫使小皮特成为一个税收最大化主义者。他尝试所得税，因为这是最有效地产生税收的办法。然而，他是很不情愿地采取这个政策的。

战争一结束，认为所得税侵犯隐私和个人权利的言论就占据了上风，所得税因而结束了。直到1842年，行政部门才又一次让议会和民众信服所得税的必要性。“所得税在20世纪又成为英国税收结构中的核心。”在100年之内，它被世界上大多数国家所采纳。

（摘自中国法制出版社《大國兴替：国家发展的秘密》    作者：毕竞悦）