北京市城乡学校一体化管理的发展历程、困境与推进路径

陈 丹， 孟繁华

(1.北京教育学院 教育管理与心理学院， 北京 100120；2.首都师范大学， 北京 100048)

城乡学校一体化管理是指一所城市学校(以下简称“输出校”)和一所或多所农村学校(以下简称“输入校”) 在学校管理、办学资源、师资队伍、教育教学、校园文化等方面实施统筹管理,形成制度化的有机结合,促进优质教育资源在区域间的辐射、共享和增长,提升农村学校教育质量,促进区域教育均衡发展。[1]它是推进义务教育均衡和促进城乡教育一体化的重要举措。北京市于“十一五”时期开始探索发展城乡学校一体化,并取得了显著成效。面对新时代首都教育对城乡教育一体化发展的要求，北京市城乡学校一体化管理也面临着新的挑战。笔者基于对北京市21所城乡一体化管理样本学校的调研，梳理北京市城乡学校一体化管理的发展历程，分析其面临的现实困境，以进一步探索深入推进北京市城乡学校一体化管理的路径。

一、北京市城乡学校一体化管理的发展历程

(一)初步探索时期(2005—2010年)

“十一五”时期，北京市城乡学校间开始了一体化管理的初步探索，其典型形式是“百对城乡中小学手拉手”和“名校办分校”。

2005年3月，北京市教育委员会启动“百对城乡中小学手拉手”活动，城乡学校开始大规模建立支援合作关系。手拉手活动利用互联网、远程教育等媒介共享资源，重点在队伍建设、教育教学管理、课程设置、教学改革等方面提供支持。[2]它为促进城乡学校一体化发展起到了积极作用，但也存在一系列的问题，如城乡学校间的对口帮扶工作没有明确的任务要求和合作机制，支援活动在形式、内容、时间上随意性较大，“手拉手”协议的约束性较弱，各校援助效果差异较大。由于相关制度建设不完善，城乡学校间的手拉手关系有的逐渐弱化，有的则转入了新的合作模式。

2005年，北京市发展改革委员会牵头，会同北京市教育委员会开展了“名校办分校”试点改革。名校办分校是依托教育质量水平较高学校的优势，通过跨区域整合基础教育资源，引导优质教育资源向农村地区、薄弱学校扩散，从而促进基础教育高标准高质量发展的政策机制。[3]相比“手拉手”形式，名校办分校在组织建设和机制保障方面更进一步：一是市级加强统筹，加大经费投入，使名校和分校的硬件条件都达到了较高标准；二是区级给予办学支持，名校、分校及分校所在区政府之间签订双方或三方协议；三是名校与分校间建立共同发展机制，在学校管理、教师发展、课程教学改革、学生交流等方面加强合作，实现了分校的高起点发展。名校办分校有效促进了优质资源跨区域辐射，但同时也存在若干问题：一是“以县为主”的义务教育管理体制导致跨区的名校与分校在办学经费、教师编制、绩效工资等方面存在差异，名校与分校合作受到制约；二是社会对名校需求不断增长，在优质教育资源有限的情况下，部分名校办分校出现形式化的倾向，只能输出“校名”，而无力同时对若干农村学校输出干部教师和教育教学资源，没有完全实现预期效果。

总的来看，在城乡学校一体化管理的初步探索时期，北京市在体制机制上不断探索，大力促进了城乡学校间的一体化建设，促进了优质教育资源的辐射和共享，有力带动了农村学校的发展，逐步突破了单个学校组织发展的边界，初步形成了两个或多个学校在一定的管理框架下共同发展的局面。

(二)制度完善时期(2011—2015年)

进入“十二五”时期，城乡学校一体化持续推进，首都义务教育均衡发展目标从基本均衡转向优质均衡，强化学校内涵发展，深化体制机制创新，优质资源共享的政策和环境得到不断优化。截至 2012年底，北京市通过优质资源辐射的方式，新增义务教育阶段优质学校 269 所。[4]

2012年北京市政府颁布《北京市中小学建设三年行动计划(2012—2014年)》，开展“城乡新区中小学建设工程”，重点支持15所学校补充设施设备，实行“一个法人、一体化管理”改革试点。2012—2014年，北京市共支持建设65所城乡一体化管理学校。北京市为此专门制定《北京市城乡新区一体化学校建设管理办法》(以下简称《办法》)，对城乡新区一体化学校建设的组织管理和分工、基本建设和设备设施、经费管理、学校管理体制机制、教育教学、督导评估、监督检查等提出了明确的工作要求，为区县和学校开展一体化学校建设与管理改革实验提供了政策依据和行动指南。《办法》要求，采取两个校区“一个法人、一体化管理”，由政府统筹协调，经费实行市级引导、优质资源输入区县为主负责筹措，输入和输出双方区县教委签订托管协议，输入校和输出校实行一个法人代表，校区间建立干部教师定期轮岗制度，实行定期备课研讨制度，对教育教学管理、教材、作业系统及校内考试评价实施统一管理。

《办法》是对城乡学校一体化管理名校办分校形式的深化，它总结、继承了原名校办分校的经验，坚持市级统筹、区县支持、学校合作的运行模式。同时，它还尝试破解跨区体制障碍问题，提出两校一个法人代表的办学体制，赋予校长在两校同等的人事、财务、教学等权力，为两校一体化管理创造条件，促进实现真正意义上的城乡学校一体化发展。这一时期，城乡学校一体化管理在制度层面有了明显改进，逐步呈现出从零散制度到规范制度的完善过程。在教育行政部门的主导下，通过相应的政策设计、委托契约、区域支持等，为城乡学校一体化管理建构了良好的制度环境，有效促进了城乡学校一体化管理行动的合法性、运行的秩序性和发展的持续性。

(三)转型提升时期(2016—2020年)

《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划(2016—2020年)》提出要持续巩固义务教育均衡发展成效，不断扩大优质教育资源供给。2018年，北京市教育委员会印发《关于推进中小学集团化办学的指导意见》(以下简称《指导意见》)，城乡学校一体化管理逐步由 “1对1”的城乡学校一体化管理转变为“1对多”的教育集团化办学，在资源平台和制度建设等方面进一步转型提升。

首先，城乡学校一体化管理的组织结构得到延续。城乡一体化管理学校普遍建立了三年的一体化管理契约关系，协议到期后需要寻找新的投入方式。集团化办学有效延续了城乡学校一体化管理，并为之提供了一种新的发展方式。作为集团牵头校的输出校与作为集团成员校的输入校之间仍然保留了原有的管理关系，继续实施一个法人一体化管理或两个法人一体化管理的运行机制，教育集团实行“一个法人一体化、多个法人联合体”的治理结构。其次，城乡学校一体化管理的资源平台得到拓展。《指导意见》提出，要促进集团内场地设施资源共享，支持集团内课程教学资源共享，鼓励集团内干部教师交流。由此，城乡学校一体化管理的资源共享由原来仅是发生在输出校和输入校两所学校之间，拓展到了集团内的多所学校间，极大地扩展了输入校获取优质资源的半径，为促进城乡学校一体化管理搭建了更广阔的资源共享平台。再次，城乡学校一体化管理的保障制度得到加强。城乡学校一体化的相关管理办法曾为推进一体化管理发挥了重要作用，但面对一些体制性障碍，仍需进一步创新体制机制。《指导意见》提出，探索更加灵活的用人制度，优化干部教师薪酬制度，创新人才联合培养和贯通培养机制。这些政策有助于推动城乡学校在师资配置、学生培养等维度的一体化，为进一步深化城乡学校一体化管理提供了新的制度保障。

鉴于此，到这个时期，城乡学校一体化管理借助集团化办学，既保持了原有的运行秩序，也在一体化管理的组织结构、资源共享和制度创新等各方面都得到了优化，城乡学校一体化管理运行方式实现了新的转型提升。

二、北京市城乡学校一体化管理面临的困境

(一)各区之间教育管理机制的差异对城乡学校一体化管理形成了一定障碍

在北京市城乡学校一体化管理中，跨区的一体化管理学校占到了70%，是一体化管理学校的主要群体。受区域经济水平、地理位置、文化历史、教育重视程度等因素的影响，各区在教育投入、教育管理机制等方面存在较大差异。从学校层面而言，因其隶属各区教育行政部门领导，自身很难突破各区的教育投入和教育管理体制的差异，从而实现完全的学校间一体化管理，包括办学经费、队伍建设、教育教学、文化建设等一体化。调研结果显示，两区间教育管理差异主要体现在教师编制标准、教师待遇、教育管理政策、经费标准、校长自主权等。这些差异给城乡学校一体化管理带来了很多困难，如教师在工资待遇、学习机会、职称评聘等方面存在较大差异，导致两校间教师轮岗制度难以落实；教育管理和教研政策差异导致两校在教育教学、教研和管理上难以统一；校长自主权差异导致输出校校长在管理输入校时束缚过多而难以统筹两校一体化。其中，教师方面的差异问题最突出，许多校长认为这直接影响了两校教师的一体化管理，导致两校间无法统筹配置教师资源，对提升输入校教育教学质量产生了很大影响。[5]

(二)一体化管理制度系统性不足影响了城乡学校一体化管理的持续发展

制度影响着一体化管理资源的配置方式和配置效益，也决定着一体化管理的权力结构和运行方式，深入推进城乡学校一体化管理需要不断加强制度完善和机制创新。城乡学校一体化管理涉及不同的组织层级、组织类型和地域，呈现出教育行政部门的强制性制度、输出校的规范性制度和输入校的内生性制度三种制度的建设需求。[6]调研结果显示，北京市城乡学校一体化管理的制度建设系统性不足，一体化管理仅是重点加强了宏观层面教育行政部门的强制性制度建设，为一体化管理提供了基本的行动框架和相关规定，如市级制定的一体化专门政策文件和管理办法、区级签署的一体化管理合作契约等，而忽略了微观层面输出校推进一体化管理的规范性制度和输入校的内生性制度建设。由于输出校规范性制度不足，输出校对输入校开展各类培训、教研和相关活动时缺乏完善的管理机制和教育教学活动的专业标准，导致许多教育教学专业输出活动的预期效果模糊抽象，执行计划简单粗放，组织过程随意性大，在一定程度上影响了一体化管理过程中优质资源的有效辐射。由于输入校内生性制度不足，输入校在输出校的教育教学和管理专业影响下，要么是从思想上肯定输出校的经验做法而在行动上畏于改革创新，仍然维持本校原有模式；要么是直接放弃本校原有相关做法而模仿复制输出校的教育教学方式、教研管理模式、课程设置结构和组织管理模式等，导致输入校不能在一体化管理中树立自身的主体意识和加强自身的自主发展能力，没能真正建立起一套通过借鉴输出校先进理念和模式并基于自身实践创新的管理制度体系，从而也阻碍了输入校从外部“输血”到自身“造血”的内涵提升。与此同时，在北京市城乡学校一体化管理实践中，三个方面的制度职能区分不清楚，制度结构不明晰，也没有体现制度间的协同效应。实践表明，制度建设问题深刻影响着城乡学校一体化管理的实践推进和目标实现。在短期内借助政府大额经费投入和行政指令，一体化管理学校在基础设施建设、办学条件改善、教育教学活动交流等方面会体现出明显效果，但从长远来看，系统的管理制度和机制的缺失，很难保障学校间实现深度的一体化管理，这种一体化到一定阶段可能会逐步弱化，转为学校间间歇性的形式化活动或者名存实亡。

(三)资源配置方式强调资源供给影响了城乡学校一体化管理优质教育资源辐射效益

城乡学校一体化管理是政府通过财政投入、政策倾斜、名校参与等各种方式，加强对输入校的优质资源供给，从而提升输入校教育教学质量，促进区域教育均衡发展的过程。加强资源供给成为城乡学校一体化管理中资源配置方式的主体内容，而如何有效实现优质资源转化在这个过程中没有得到足够重视，由此，在促进输入校发展的同时也给城乡学校一体化管理带来了新的问题。调研中发现，强调资源供给给教育行政部门和输出校均形成了较大压力，一是资源的有限性和公共服务内容的多元性，迫使市级教育行政部门只能以项目形式为城乡学校一体化管理提供经费支持，项目期一般为三年。后续发展则需要依靠输入校及所在区自行筹措，这种资源供给方式造成的结果是教育行政部门的资源供给成为一体化管理持续发展的必要条件。二是输出校参与城乡学校一体化管理，在一定意义上是履行推进区域义务教育均衡发展的社会责任。由于输出校在我国社会发展的特殊历史时期享有了政府的重点发展和重点支持政策。因此在推进义务教育均衡发展时期，输出校有责任有义务帮助农村学校、薄弱学校发展，实施“城市反哺农村”。然而，输出校自身感到这种“反哺”任务的压力在逐渐增大，从最初的“手拉手”到名校办分校再到城乡学校一体化，输出校在资源辐射、师资配置和管理机制上不断面临新的挑战。尽管市级教育行政部门对输出校提供了相应的补偿性经费支持和优惠政策，但输出校认为这些支持仍然是不够的。辐射的学校越多，其成本越高，经费和人力资源压力也越大，同时，自身还面临着优质教育资源稀释的危险。除此之外，在城乡学校一体化管理实践过程中，输出校还要面对与输入校及所在区教育行政部门在文化、管理、经费和人事等方面协调与融合的多重复杂问题，这些都极大地影响着城乡学校一体化管理的深度推进，导致部分城乡学校一体化管理的优质教育资源共享内容不足、形式单一、程度不深等，不能实现预期的优质教育资源辐射目标，更谈不上一体化管理的持续发展。

三、推进北京市城乡学校一体化管理的基本路径

(一)从单一制度主导走向多元制度协同

教育行政部门的统筹管理制度，从宏观层面为一体化管理提供动力和保障；输出校与输入校的一体化管理制度，从中观层面提升一体化管理的专业效能；输入校的内部管理制度，从微观层面促进自主持续发展。这些制度相互补充，共同构建一个制度协同保障体系(图1)，促进一体化管理目标的有效实现。

图1 城乡学校一体化管理多元制度体系结构图

1.完善教育行政统筹管理制度，发挥基础保障功能

教育行政部门在城乡学校一体化管理中要健全统筹有力、权责明确的管理制度，充分发挥保障、激励和评价职能。第一，完善保障机制，破解跨区管理障碍。市级教育行政部门发挥统筹作用，破解跨区制度壁垒，需重点从投入、人事、教研三个方面着手。在教育投入方面，将城乡学校一体化管理纳入城乡一体化建设经费保障之中，建立以市级投入为主导，市、区教育行政部门分类按比例共同分担的一体化管理投入机制。调整一体化管理经费投入结构，加大教师培训、教学教研、课程改革等方面的经费投入比例。扩大学校对一体化管理经费的自主权，减少经费使用过程中不必要的行政审批环节。在人事方面，为一体化管理学校提供相对弹性的教师编制，扩大一体化管理学校的人事自主权，支持学校根据发展需求招聘和引进教师，调整教师岗位，优化教师队伍建设。在教研方面，教育行政部门统筹完善区域间的教研资源共享平台，建立区域间教研培训学分互认机制、城乡学校间教研培训互认机制，为输入校跨区深度共享教研资源创造条件。第二，加强激励机制，提升一体化管理活力。教育行政部门通过购买服务的方式，与输出校逐步形成共同推进基本公共教育服务均等化的新型合作关系。根据输入校发展的现状和需求以及一体化管理重点内容，教育行政部门对输出校的类型、职责、成效提出详细的分级分类要求，提供与之匹配的经费投入、优惠政策及相关资源的配置权，由此凸显出输出校参与一体化管理行为的专业服务属性。该专业服务具有以下三个特点：一是自愿的，其源于输出校对履行自身社会责任和拓展自身发展空间等多元需求；二是有偿的，其源于政府购买；三是务实的，其源于输出校对自身输出现状的合理评估和输出能力的持续优化。第三，优化评价机制，提升一体化管理绩效。评价是对一体化管理效果的考察和管理过程的指导。教育行政部门应对学校一体化管理工作进行全面督导和质量评估。建立多元评价主体，引入专业评价机构，制定一体化管理评价标准，既关注一体化管理过程中的教师、教学、教研培训、课程、行政、文化等一体化内容，也重视反映一体化管理结果的输入校学校、教师、学生等各层面的发展。强化增值评价的理念，重点突出一体化管理为输入校和所在区教育带来的效益提升程度。

2.完善学校间一体化管理制度，发挥专业支持功能

输出校和输入校是城乡学校一体化管理的核心主体，校际间的一体化管理制度是实现一体化管理目标的重要保证。为此，首先要优化一体化组织结构，完善一体化组织领导机制。探索建立输入校一体化管理委员会，统筹输入校管理和发展，审议、指导学校重大事项，督导学校主要业务工作。输入校在一体化管理委员会组织框架和制度协议下自主办学，自行决策学校各项教育教学和管理事务。其次，加强人力资源建设，创新干部教师交流机制。健全干部教师一体化培养制度，明确输入校干部教师培养目标、内容、方式、范围，保障一体化培养的系统性和稳定性。在克服干部教师定期轮岗困难的基础上，积极借助各类网络技术平台，建立丰富的教育教学和管理网络资源库，促进城乡学校干部教师间网络指导、交流、研讨常态化，探索线上线下相结合的混合式专业资源辐射模式。再次，开展同步教育教学，统一学生发展评价机制。制定统一的教育教学目标、内容、计划，同步教育教学进度，统一基础课程设置和相关教材，开展学科同步教研，用高标准、高要求促进输入校的高位发展。制定统一的学生发展评价标准，统一开展学生学业和综合素质测评，教师共同开展测评分析、制定改进策略。

3.完善输入校内部管理制度，发挥持续发展功能

完善输入校内部管理制度，对输入校实现外部资源的整合转化和可持续发展具有重要意义。因此，要重点加强以下方面：第一，组织管理结构。完善多元主体共同参与决策与管理的学校治理模式，促进学校组织结构的扁平化，加强学校分布式领导，推动学校内部各类信息和资源的迅速流动与共享。第二，人力资源管理制度。输入校借助一体化管理与输出校联合进行人力资源规划，尝试采取互聘、兼聘、返聘等多种形式，拓展输入校人员招募渠道，优化学校教师队伍。输入校引入输出校优质资源加强校本培训，将校本培训系统化、制度化、规范化。第三，校本教研管理制度。输入校依托输出校加强自身校本教研制度建设，健全学校教研组织机构，研究学校管理和教育教学中的重点性、综合性实践问题。建立校本教研激励机制，运用输出校优秀教师指导、校外专家咨询、校内团队互助等多种形式为教师教研提供专业帮助，提升教师教研水平。

(二)从强调资源供给走向加强资源转化

资源转化的理念是基础，资源转化的层次是保障，资源转化的能力是关键，三方面紧密结合(图2)，城乡学校一体化管理中的政府资源供给和输出校的优质资源辐射才能在输入校发展过程中得到有效的整合转化，最终实现输入校的高质量教育产出。

1.树立资源转化理念

从强调资源供给转向加强资源转化是学校发展资源观的一种内在要求。首先，资源是有限的。对于单个领域或组织而言，能够分配到的资源总是有限的。同时，组织获取到的资源在数量和质量上也不一定总能与组织需求相匹配。其次，资源转化决定组织产出。组织在发展过程中，努力获取资源的意识通常表现得十分强烈，这种意识持有的发展假设是，只要组织拥有资源，就能获得应有的绩效或发展。事实上，我们经常看到，拥有同样数量或质量资源的组织仍然呈现出不同的发展效能。这在一定程度上表明，资源对于组织发展是必要条件，而不是充分条件。开放系统观认为，资源与组织的关系可以理解为一个输入—转化—产出的过程，组织发展首先需要输入资源，然后对资源进行转化，最后形成组织的产出。[7]17从这个过程来看，资源输入是组织发展的基础，资源转化则是组织发展的核心环节，没有资源的转化，将无法形成组织的产出；同时，没有有效的资源转化，组织产出的数量和质量也会受到很大影响。在城乡学校一体化管理中，对输入校输入各种优质教育资源，如果输入校不能将这些资源很好地进行校本转化，无法在教育教学和学生培养效果上有所体现，那么再多再好的资源供给也无法实现学校的预期产出。

图2 城乡学校一体化管理资源转化结构图

2.明晰资源转化层次

组织进行资源转化需要从两个层面着手：第一，深度开发组织自身资源。组织发展是一个不断积累资源的过程，科利斯和蒙哥马利认为组织的资源存量分析比流量分析更重要，组织高价值的资源存量往往是由许多流量长期积累而成，而这些存量是组织实现持续绩效和特色发展的重要基础。[8]学校表现同样如此，城乡学校在各自的发展历程中都形成了各自不同的资源存量，它们对于组织本身的发展都是具有重要意义的，反映了学校发展的一种历史积淀和组织特性。作为输入校而言，不断挖掘自身现有资源，实现自身资源的深度开发，形成自身的高价值的资源“存量”是学校持续发展之本。第二，整合转化组织外来资源。资源从组织外部输入到组织内部经历着一个相互作用、适应和融合的过程。组织对外来资源不是拿来即用，必须结合自身特点和条件有选择、有重点地将外来资源与组织现有资源进行整合转化及改造创新，新的外来资源才能真正融入组织发展过程之中，并成为组织发展的新的现有资源。这种以现有资源为主体、充分整合转化外来资源的过程，能有效推进组织发展资源“存量”在量和质上的不断提升。在城乡学校一体化管理中，无论是政府部门的资源供给还是输出校的优质资源辐射，输入校都需要立足自身发展基础，将这些外来资源与学校现有资源进行有机的、有创造性的整合转化，真正成为能促进学校发展、产生实际教育效果的组织新资源。

3.建设资源转化能力

霍伊和米斯克尔认为学校的转化过程受到结构系统、个体系统、文化系统和政治系统四个方面的影响。[7]22-27基于此，输入校要提升资源转化能力，需加强校长领导能力、学校管理能力和教师专业能力三个方面建设。第一，校长领导能力建设旨在充分发挥校长对学校资源转化的统领作用，加强资源与学校整体发展的整合。校长要提升教学领导力，强调以学生学习和发展为中心，让教学领导成为学校所有成员共同行动的产物，[9]引导学校围绕愿景合理地将各类资源配置到各个部门，促进学校各类资源以学生为中心的整合转化。第二，学校组织能力的建设旨在为资源转化提供良好的组织和制度环境，提高资源转化的效率。学校要加强组织学习，不断获取知识、传递知识、创造知识并实现能力增强和效能提升，[10]促进学校专业资源累积和转化。同时，要建立开放共享的组织文化，鼓励学校各部门间物质、信息、人力等资源的整合，鼓励教师间专业信息、知识、经验和技能等资源的共享。第三，教师专业能力建设旨在充分发挥教师在资源转化中的主体作用，实现学校资源的深层转化与高质量产出。要加强教师的反思能力，促进教师个人知识、经验与外界资源的不断互动；提高教师的创新能力，努力将现代网络信息技术、人工智能与教育教学和教研深度整合，改进传统的课堂教学模式，探索线上线下相结合的混合式教学模式，促进学生培养方式的变革。