乡村振兴需利用好土地要素

苏杉

关键词：乡村振兴；土地要素；供需矛盾

土地是农村最重要的资源。党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，这是补短板、强弱项，推动高质量发展的必然选择。实施乡村振兴战略是一个庞大的系统工程，原农业农村部部长韩长赋曾表示，实现乡村全面振兴，需要破解农村金融、人才、土地三大瓶颈。目前，各地发展现代化农业、兴村新产业、富民新业态和实施人居环境整治时普遍遇到的突出问题是用地难题。随着农村一二三产业融合发展，原有的用地类型与土地供给方式已不能适应实际需要。支持乡村产业融合发展，需要给予一定的建设用地保障，这已成为业内共识。随着各项用地政策的出台，乡村产业用地正迎来新一轮政策机遇。发展乡村产业，要用好用活现有资源，盘活闲置土地资产，进一步提高土地利用效益，增加农民收入，促进乡村产业兴旺和城乡融合发展。

乡村产业建设用地难题

根据《土地管理法》规定，我国法律从土地用途角度将土地分为三类：农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。《土地管理法》规定，严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地。实施最严格的耕地保护制度，是由我國的基本国情决定的。

总体来看，乡村产业用地既有农业用地，也有非农建设用地，乡村产业用地难主要是非农用地获得难。除了传统的种植养殖以外，很多乡村新产业新业态以及配套服务设施均属于非农建设用地范畴。从产业振兴的角度看，不论是一二三产业的融合发展，还是休闲农业、现代农产品加工业、乡村手工业、乡村旅游产业、乡村康养产业和乡村物流体系等乡村新产业、新业态，都需要使用建设用地；从乡村公共服务和社会发展的角度看，乡村文化、体育、教育等需要建设用地，为农民修建综合服务中心需要建设用地，村委会的办公场所需要建设用地，农民住宅也需要建设用地。但乡村存量建设用地和新增建设用地指标的供给，与乡村产业发展和社会发展的用地需求之间，存在着明显的不适应。

实施乡村振兴战略，建设用地的充分供给是迫切需要解决的问题。然而，在长期实施的城市发展优先的目标导向下，大量农村土地通过征收、征用或者集体经营性建设用地入市改革，农村存量的建设用地越来越少。建设用地指标在城市工商业包括房地产开发与保障乡村产业发展的竞争中，基于地方政府的土地财政与城市工商业的资本优势，乡村无疑处于劣势地位。

土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。根据财政部公布的财政收支情况数据，2020年1—8月累计，国有土地使用权出让收入42017亿元，同比增长9%。然而，与土地出让收入增长良好态势不相匹配的是，土地增值收益取之于农、但长期主要用之于城的不平衡局面。这样的不平衡局面虽然在推动工业化、城镇化快速发展上发挥了重要作用，但由于直接用于农业农村比例偏低，导致加快推进乡村振兴存在“心有余而力不足”的问题，直接影响了乡村振兴的进程和成色。

广东外语外贸大学土地法制研究院教授耿卓等人认为，乡村发展用地难题，突出表现在以下几个方面。

一是乡村发展用地供给难。农民集体依规自主供应用地难，主要涉及耕地保护制度和节约集约用地制度，表现为用地指标少、用地审批慢、用地自主性低；乡村振兴供地的点状化、碎片化越来越突出。

二是乡村发展用地流转难。各类用地之间转换打通使用难，包括农业用地与设施用地之间难以打通，集体建设用地与宅基地之间难以转换，经营性、公益性建设用地之间转换不规范；各类用地自由规范有序流转难，主要是因为宅基地使用权的产权不清、权能不全，集体建设用地流转主体、程序规则缺乏，土地、房屋低效利用乃至闲置；城乡统一建设用地市场建立难，主要是因为农村产权交易市场发育程度低，集体建设用地与国有建设用地衔接难；农民的土地权益实现和退出难。

三是乡村发展用地实施难，主要表现为乡村产业发展占用土地监管难，执法容易出现弹性执法和运动式执法的问题。

四是用地保障制度制定难。各项改革政策法律制度协同难，包括乡村振兴与新型城镇化建设和土地制度改革的协同；改革方案衔接协调可操作性难。

乡村建设用地政策保障

为破解乡村产业用地难题，近年来我国对严重制约乡村产业发展的农用地和建设用地做出多项政策突破，为乡村产业发展提供用地保障。

2019年10月，农业农村部发布了《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（以下简称《通知》），要求在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。《通知》明确，一是因地制宜选择盘活利用模式；二是支持培育盘活利用主体；三是鼓励创新盘活利用机制；四是稳妥推进盘活利用示范；五是依法规范盘活利用行为。

由于乡镇企业歇业、停产、倒闭导致的集体经营性建设用地荒废、闲置等现象严重，《国有土地使用权出让收支管理办法》允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。此外，2020年9月，中共中央、国务院印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，提出从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。土地出让收入从“取之于农，主要用之于城”转化为“取之于农，主要用之于农”，是意见印发的核心要义。土地出让收入用于农业农村比例明显提高，必将进一步强化乡村振兴的投入保障，在逐步打通资金“血脉”中为乡村振兴“提能”。

今年年初，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，明确提出，在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

6月1日起，《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）正式施行。该法对乡村振兴战略实施过程中各项建设用地保障制度做出了规定。《乡村振兴促进法》第十四条规定，国家建立农用地分类管理制度，严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。且国家实行永久基本农田保护制度，建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，建设并保护高标准农田。

《乡村振兴促进法》第十九条规定，发展乡村产业应当符合国土空间规划和产业政策、环境保护的要求；第六十七条第一款规定，县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。

激活农村土地资源

中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏表示，《乡村振兴促进法》关于乡村振兴战略实施过程中各项建设用地保障制度的规定需要从四个方面理解。

一是满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求，是县级以上地方人民政府的职责。按照国家对土地分类管理的制度，建设用地并不是土地的自然形态，而是土地的规划用途。

二是乡村各类建设用地应当坚持节约集约用地，提高土地使用效率的原则。在我国很多乡村，新增建设用地的刚性约束与建设用地的闲置现象并存，一些地方乡镇企业关闭后的土地，一些村落在改造后的办公场所、村办小学用地等长期闲置。农村人口结构、村民居住方式发生变化后，也形成了大量宅基地的闲置。因此，解决乡村建设用地问题，不是一味追求新增建设用地指标，而是更应挖掘潜力，充分管好用好存量建设用地。

三是如果乡村存量建设用地供给不足时，各级政府应当采取措施保障新增建设用地满足乡村建设用地的需求。从总体上看，存量建设用地在城乡之间、区域之间分布不均衡的现象表现突出，多数乡村无法以存量建设用地支撑乡村各项建设用地需求，只有通过增量建设用地指标来保障。

四是存量集体经营性建设用地应当优先用于满足发展壮大集体经济和乡村产业。我国自2015年开始进行集体经营性建设用地入市的试点，十三届全国人大常委会第十二次会议作出修改土地管理法的决定，明确规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方面交由单位或者个人使用，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。《乡村振兴促进法》在此规定的基础上，更强调优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。

耿卓等人建议，破解乡村发展用地难题，宜以土地制度运行为主线，注重动态性和全过程。

在國土空间规划方面，做好新时代的乡村规划、开展村级规划编制工作、优先投放规划用地指标；在编制主体、编制程序上完善规划的编制、调整，切实保障农民和集体有效参与，科学规定规划编制的效力完善调整的事由、条件；为协同联动土地制度改革建立通道，畅通转换机制，规范转换流程，破解各类用地之间转换使用难。

改革集体建设用地制度。经营性建设用地与公益性建设用地在助推乡村振兴战略实施上既有分工又有配合。要高度重视公益性集体建设用地及其制度建设，明晰具体规则，及时确权，把权利变动纳入法制轨道，畅通各类型建设用地之间的转用渠道，不断激发乡村发展的内生动力。

改革宅基地制度，在“稳定”与“放活”之间寻求平衡。整治闲置宅基地，保障农民住有所居、拓宽乡村发展用地供应渠道，出路在于探索宅基地“三权分置”的有效实现形式，关键又在于适度放活宅基地使用权。

法治化节约集约利用土地制度，控制总量、盘活存量、优化增量、实现减量。乡村发展用地节约集约利用是乡村振兴的必由之路，对零星、碎片化产业用地进行整合、整治、置换，实现规模用地，满足高端农业产业发展需求，对二次开发利用纳入制度化法治化轨道。完善乡村发展用地保障机制，拆旧复垦，扩大指标使用、调剂范围，优化城乡建设用地增减挂钩政策，对存量建设用地进行集中盘活挂钩，对新农村和产业融合发展用地进行精准保障，支持产业发展。

总而言之，完善农村用地保障机制，既要坚持城乡融合，又要体现城乡有别，以县域为单元统筹考虑，针对不同类型和特点的产业提供不同的空间载体和用地途径。在具体方式上，首先是优化存量，要靠内部挖潜、节约集约，拓展集体建设用地使用方式、盘活存量建设用地资源；其次，需要给一些新增建设用地指标，保障必要的、急需的产业融合项目及时落地，做好必要的增量。

需要明确的是，国家支持乡村产业发展，并不意味着要在农村实行大规模非农用地扩张，大量增加新增建设用地指标。农村二三产业的发展，必须坚持粮食安全、生态安全、规范用地的原则，确保其在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境的前提下开展。政策的目的是推进农业农村现代化，满足富民乡村产业发展的用地需求，而不是把城市的产业用地政策简单移植到农村，不是让所有产业一股脑地去农村争地搞建设。