审计委员会视角下审计监督效能研究

孙水娣

[摘要]审计委员会的成立，对审计监督的政治属性提出更高要求，具有里程碑意义。笔者结合K审计局实践经验，在分析组建审计委员会对增强审计监督效能意义的基础上，阐述组建审计委员会对审计监督效能的挑战，并立足审计委员会探讨提升审计监督效能的路径。

[关键词]审计委员会   审计监督   效能

一、前言

2018年5月，中央审计委员会成立。随后各地也相继组建了地方党委审计委员会，审计委员会办公室设在审计机关，审计监督进入了党集中领导的新时期。通过构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，确保经济活动在审计监督下规范运行，确保党和国家重大决策部署贯彻落实。

二、组建审计委员会对增强审计监督效能的意义

（一）有利于提高审计监督地位

审计委员会的组建，从党委层面明确了组织的职责和权利，提高了审计监督的政治地位。审计委员会组建之前，审计监督的处理处罚权层次不高且没有具体的操作细则，审计部门与公检法、纪委（监委）等执法执纪部门相比，强制性手段有限，因此不足以对权力进行制衡。通过组建审计委员会，一方面，畅通了重要审计事项的沟通联络机制，确保审计处理结果落实到位;另一方面，通过服务中心工作，提高了审计监督在地方党委政府心目中的地位。

（二）有利于提升审计监督价值

审计委员会的组建，打开了审计监督的治理视野，促使审计机关的认知向“服务党的中心工作”转变，倒逼提高审计监督的深度和广度。通过发挥审计委员会办公室“领头雁”的作用，及时向审计委员会汇报重大审计工作谋划、重要审计改革创新以及一些事务协调事项，定期呈报阶段性工作成效，实现审计价值增值。比如，审计委员会成立后，K区委审计委员会办公室及时制发重要审计事项报告和编制风险防范清单，一方面，助力区委區政府宏观科学决策，倒逼体制机制创新和解决老大难问题;另一方面，助力提升区域经济风险防范能力，有效发挥审计的社会治理价值。

（三）有利于增强审计监督合力

党委领导下的审计委员会，是党对审计管理体制的进一步完善，有利于充分调动内部审计、社会审计等力量，增强审计监督合力，推动审计工作高效有序开展。审计委员会成立前，审计机关主要的沟通联络机制是经济责任审计联席会议。但在实践中联席会议多由审计部门牵头召开，由于审计的地位不高，经济责任审计联席会议的协同效果并不理想。而审计委员会是在党的集中领导下开展工作，因此，各成员单位及其负责人必须提高认识，克服敷衍了事、推诿扯皮，自觉执行审计委员会的决策和部署。通过审计委员会的运行制度、议事规则、重大事项报告制度、联络机制等的细化和完善，各成员单位的职责更加优化，力量更加整合，工作运转更加通畅。

三、组建审计委员会对审计监督效能的挑战

（一）审计全覆盖要求与审计力量不足的矛盾

各地审计委员会办公室出台制度，要求对公共资金、国有资源、国有资产、领导干部履职情况等领域实行多维度审计全覆盖。但目前基层审计力量并未匹配全覆盖的要求。一是因编制的限制，审计部门大多存在数量不足和人员老化的现象，这已成为制约高质量审计全覆盖的短板。新近一次机构调整，审计部门编制数量并未随着有关经济监督职能的划入而大幅增加。二是因待遇和机会的限制，基层审计机关人才引不进、留不住。以K审计局为例，近5年招录的行政编制人员均已流向纪委、巡察、组织等部门。三是大数据人才缺口严重。实现审计“全覆盖”需要谋划智慧审计系统、推进大数据审计，但因大数据人才在审计系统里凤毛麟角，导致基层审计机关“数字审计”能力存在欠缺。

（二）审计绩效高要求与审计质量不高的矛盾

审计委员会的成立，将审计工作格局上升到党委的高度，倒逼提高审计工作绩效。党和国家重点关注的构建新发展格局和深化创新驱动、财政资金提质增效、重大项目有效投资等内容便是审计工作的重点。但目前，基层审计质量并不能满足审计绩效的要求。主要表现为：一是政治站位不高。缺乏“跳出审计看审计”的意识，审计内容与党委政府中心工作偏离，审计重点不突出、主次难分，审计结果达不到党委政府的期望。二是成果转化率低。部分审计人员缺乏成果提升意识，不关心审计成果挖掘、提炼的“深加工”，审计建议缺乏针对性，导致审计结论转化率不高，如除了审计发现重大违法违规事实以外，基层审计机关的经济责任审计结果并未在干部任选中产生应有的作用，甚至直接被“忽略”。三是审计执法风险增长。审计机关质量管理普遍存在“重档案检查、轻过程管控”的现象，审计程序执行较为随意，甚至存在盲目执法、违规执法的行为，导致近几年审计系统行政复议、行政诉讼案件逐年增长。

（三）审计地位提升与组织沟通能力不足的矛盾

审计委员会的组建，使得审计与其他部门协同的层次、地位和权威性大大增强。随着党委政府交办的重要审计事项不断增加，这就要求审计部门加强沟通对接，积极争取理解和支持，发好“审计声音”，确保审计委员会办公室枢纽作用的有效发挥。但基层审计机关组织沟通能力的短板并不能匹配审计地位提升的需求。主要表现为：一是沟通对接经验不足。除了经济责任审计联席会议之外，审计机关更多的是与有关监督机构或者被审计单位沟通对接的一方，“主动出击”的经验欠缺。二是“业务部门”标签明显。长期以来，审计干部干业务是“一把好手”，能够把问题查深查透，而审计机关也被认定为“业务部门”，短时间内很难改变有关部门对审计部门的认知。三是协调机构职能缺位。秘书科负责审计委员会办公室的日常事务，但基层审计机关的秘书科并不单设，一般由办公室主任兼职，而办公室主任要处理局机关运转的相关事务，精力分散，不利于秘书科职能的有效发挥。

四、立足审计委员会提升审计监督效能的路径

（一）实现审计委员会办公室秘书科“实体化”运作

要充分认识到审计委员会是党委决策议事协调机构，审计委员会办公室并不等同于审计机关。在编制允许的前提下，基层审计机关应将秘书科职能与办公室职能相分离，并落实专人负责审计委员会办公室的日常事务。逐步构建以审计委员会办公室秘书科为牵头部门，其他业务部门共同参与审计委员会办公室工作的组织架构，实现审计委员会办公室秘书科单设并“实体化”运作。同时，在上级审计机关对下级审计机关的工作考核中，应适当增加“审计委员会办公室运转情况及成效情况”项目考核的权重，以考核指标倒逼下级审计机关推进秘书科“实体化”运作，从而有效避免审计委员会办公室运作的“形式化”，从党委层面确保审计监督提质增效。

（二）健全审计委员会办公室运作机制

审计委员会办公室是党委政府和审计工作之间的“桥梁”。健全审计委员会办公室运作机制，有利于确保审计工作运行更加顺畅，更加体现党和国家的意志。一要完善重大审计事项报告制度，明确向审计委员会报告重大审计事项的流程、内容、形式等。通过制发一系列高质量的结果文书，将通过审计委员会办公室牵头落实的重大审计工作谋划、重要审计改革创新以及涉及全局性审计事务协调工作成果化，提高议事参政的能力。二要建立健全审计工作统筹协作机制，包括各成员单位之间的联络员制度、协调会议制度、重大事项督察督办制度等，以及与检察机关、公安机关等非成员单位之间的协作配合机制。通过建立内外畅通的共商共建共享机制，实现上下、内外动态信息互通，有效调配各种资源，确保积极应对重大审计事项。三要完善审计委员会办公室参与审计业务的有关制度，凸显审计委员会办公室参与审计业务的主体地位，包括审计计划提议、审计组选派、审计结果申诉、审计整改督察等。

（三）全面推进审计数字化建设

在数字经济的背景下，要实现审计全覆盖，必须加强审计与信息技术的融合，推进“大数据+审计”模式，全面提高审计委员会办公室数据归集、分析和报告的能力。一要搭建“智慧审计”平台。比如，在投资审计领域，开发“智慧投审”系统，与公管办等职能单位互通互联投资数据库、智能扫描公共投资项目信息，集约化管理政府投资项目;在经济责任审计领域，开发经济责任审计结果即时互通系统，将审计发现的干部问题定责清单与组织部门的任免、纪检监察部门的通报等信息互通互联，实现结果运用绩效的最大化。二要推动协审技术运用。比如，在财政审计领域，依托计算机协审技术，以非现场审计统领现场审计，让数据“至少跑一次”，实现一级预算单位部门审计全覆盖;在自然资源资产审计领域，探索使用地理信息技术、航拍无人机技术等，在自然资源资产管理数据面上发力。三要“引培结合”聚集大数据人才。比如，通过“双一流”高校招聘平台，引进计算机高端人才，发挥人才引擎作用;充分发挥审计委员会办公室的平台作用，聚集既懂数据分析技术又懂审计业务的国家审计、内部审计、社会审计的人才，组建区域“大数据攻坚队”，发挥协同审计效力。

（四）切实加强审计工作质量管理

审计结果报送质量是党委政府对审计工作的第一印象。而审计结果报送质量又来源于审计工作质量。因此，一要加强审计项目计划编制管理。围绕党委政府重大决策部署，多渠道广泛征集审计项目建议，确保准确把握审计重点，从源头上把控审计工作方向。二要拓展审计成果的广度和深度。既要通过采取项目绩效挂图作战、审理关口前移、召开绩效“赋分”会议等措施促进审计项目提质增效，又要推进审计与组织人事、纪检监察、巡视巡察等部门监督工作的统筹，提高审计成果运用的水平和层次。三要切实防范审计执法风险。要进一步完善审计风险控制机制，规范审计取证和审计过程记录，加强审计复核和审理，规范审计定性定责，切实防范和化解审计执法风险。四要提高审计结果文书报送质量。要从党委政府决策参考层面出发，通过多角度整合分析，找准破解问题的突破口和关键点，保障审计结果文书的深度，写精写深重要审计事项报告。同时发挥集体审核审议作用，凡是重大审计事项报告必须经领导集体审议、统一审核。

（五）合理推進审计力量内外协同

在编制受限的条件下，要实现审计全覆盖必须构建内部审计、社会审计与国家审计协同发展机制，深化不同专业人才的融合，整合多方审计力量。一要激发审计干部的内生力量。要不断完善干部选拔任用机制和绩效考核奖惩办法，通过征召审计干部“挂帅”重点项目主审等方式，努力营造比学赶超的创优氛围，鼓励审计干部在大项目审计中积极作为，在竞争机制中提升审计绩效。二要培养和挖掘内部审计人才。积极推荐和挖掘高素质的内部审计人才参加国家审计项目组，让其全程参与项目的调查研究、现场实施和审计报告撰写等环节，“手把手”地对内审人员进行实战性业务指导，培养一支国家审计的后备力量，补充国家审计力量的不足。三要积极探索购买社会审计服务，建立完善的社会审计专家库。在一些特殊的审计领域，要发掘和利用社会审计的力量，突破技术瓶颈问题。此外，要有效统筹内部审计、社会审计和国家审计发现的“点”上的共性问题，通过发挥国家审计的载体作用，提升审计的整体治理价值。

主要参考文献

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