高校专项资金内部控制体系构建思考

吴瑜榆

摘要：高校财政专项资金管理涉及立项、申报、评审、实施、反馈等多个环节，而各个环节的管理是否到位，与其内控体系建设息息相关。本文从内控五要素的角度对高校专项资金管理中所存在的问题进行分析并提出优化建议，以供参考。

关键词：高校;专项资金;内控体系

一、引言

近年来，财政对高校的资金拨付大多以“项目”的方式进行核定，国家将财政资金专项化已成为一种新的国家财政管理模式，要求高校对专项资金进行单独核算、专款专用，以防止专项资金被截留和挤占挪用，并提升专项资金使用效率。因此，高校专项资金的管理已成为学界讨论的热点。

二、高校专项资金和内控体系的概念

（一）高校专项资金

高校正常运转的资金大多来自财政拨款，财政拨款可分为基本资金预算和专项资金预算，而本文中的高校专项资金，是指财政部门根据高校专门用途或特定用途的需要而下拨到高校的资金款项，该类资金需与其他款项区分开来，进行单独核算，必须专款专用，不得出现挪作他用的现象，同时还需接受有关部门的监督。

（二）内控体系

内部控制涉及多个层面的内容，具体来说主要包括五要素管理，也就是内部环境、风险评估、控制活动、信息传递与沟通、内部监管五个方面;内部控制体系的构建可以实现强化自我约束和自我提升的目标。

三、内控视角下高校专项资金管理存在的具体问题

（一）内控环境不完善

高校专项资金控制制度还不够健全，主要表现在组织结构及岗位设置不科学，专项资金到位后，财政部对资金使用设置了严格的使用范围和开支标准要求，因此，高校往往会针对专项资金制定审批制度，但审批人与项目具体执行部门或执行人存在信息不对称现象，造成很多具体的管理事务难以协调和沟通。不仅如此，部分高校财务部门并没有设置专人对项目资金进行管理，以致票据审核、监督检查等方面存在诸多漏洞，如“真票假用”现象频发。

（二）风险评估不规范

财政下拨高校的专项资金，大多是指定用于改善高校办学条件或科研攻关项目，而项目的申报必须遵循严格的风险评估要求，以提升专项资金的使用效率。财政部门明确规定，各高校在向财政部门申报专项资金前，应根据高校建设规划或科研项目的进展情况准确、真实地填报相关表格，然后由财政部门对高校申请的项目进行评估，以确定项目的合理性。也就是说，高校申报专项资金，除了要确保该项目适应高校目前的发展需要，还要兼顾各自整体的均衡发展，申报一些能够满足高校自身未来一两年的重点发展方向的专项项目，使之既能体现高校的长远发展方向，又能展现高校阶段性的发展规划。然而现实情况往往是高校因要求而填报，而非因需求而填报，重立项，轻实施。

（三）控制环节薄弱

部分高校在内控管理方面没有建立制度约束，各部门之间的协作机制不健全，对风险的评估和传导不及时，以致项目管理中存在制度执行力差，部门管理互相推诿，相互扯皮的现象，这种松散的内部运营状态，很容易形成风险管理真空，埋下风险隐患，而个别高校为了争取更多的财政专项资金，并不根据实际用途编制预算，而是虚报专款金额。比如，在项目申报环节不进行可行性分析，或出具虚假的申报材料，在项目立项缺乏科学依据的情况下，审计部门未将此环节的操作纳入审计范畴。而在项目执行环节，项目进度跟踪、资金支出标准等工作也形同虚设。此外，部分高校还存在日常公用经费与专项资金混用等情况。例如，在申报的专项完成后，仍有结余的专项资金，为了避免结余资金被财政收回，部分高校会将专项资金用于日常公用支出，造成财政资金的浪费。

（四）信息传递与沟通不畅

为确保专项资金的规范使用，需要各部门建立对话沟通机制，而很多高校在信息传递与沟通方面明显还不到位。高校专项资金主要牵涉两个部门，一是财务部门，二是归口部门。高校财务部门负责预算资金的申报、到位资金的核算、项目完工的绩效考核等工作，而归口部门负责项目的具体运作和项目日常管理。在各部门明确分工以后，财务部门并不会过问项目的具体进度及执行情况，而归口部门并不会主动向财务部门反馈资金使用进度，部门之间的信息存在孤岛现象。由于存在“重立项，轻实施”的现象，专项资金下达后，就存在专项资金长时间闲置，得不到有效使用，造成财政资金的变相占用，且与高校发展规划及专项资金的申报目的背道而驰。此外，信息传递与沟通的障碍，导致高校部分项目重复申报，造成专项资金的浪费。

（五）缺乏有效监督评价

内部监管须通过日常监督和专项监督等手段，对项目运营进行规范化管理，而从高校监督管理情况来看，虽然内部审计、监察部门在履行对各部门经济现象的日常监管，但大多没有出具规范性的全面检查报告，存在形式主义倾向，而专项监督也是事后的补救，并没有从事前进行预警监管。另外，审计监察部门的工作存在关系监管现象，制度形同虚设，部门独立性不够。比如，在项目完工之后，要向财政部门反馈专项资金使用效果，而高校绩效指标的评价方面存在评分虚高的现象，而审计部门也默认这种现象存在。

四、高校专项资金管理的内控体系构建措施

（一）强化制度建设，优化内控环境

针对当前高校专项资金审批过于集中的现状，有必要在高校内部建立专项资金审批委员会制度，对专项资金立项、预算、支出等内容展开集体讨论，防止个人主义。在项目进展过程中，要提高内部控制的精细化管理水平，并形成良好的内控环境，在高校各部门、各归口管理单位项目部设立专职人员，推动内控管理的日常运作，及时发现、解决问题，以提升项目的运作效率，防范专项资金挤占挪用。另外，有必要建立第三方审计制度，内部审计部门具有依附性，难以真实反映专项资金的使用情况，而会计师事务所等第三方审计机构出具的审计报告，则更具专业性和真实性。

（二）建立风险评估体系

财政部门或上级主管部门下拨到高校的专项资金，大多根据高校基础设施改扩建、科研攻关业务以及教改等项目的资金需求来核定，项目能否取得如期效果，是否存在项目失败的风险，与前期论证是否科学有密切关系。为此，高校可借鉴企业成功的内控制度，引入专业评估团队对项目进行前期风险评估，建立完善的风险导向评估机制，以扭转当前高校在项目风险预测、风险判断、风险评估方面的被动状态。在完善的评估体系下，项目运营风险就能得到准确预测，以杜绝项目管理风险和财務风险。而如果预测及控制不到位，高校就要对风险评估体系进行重新构建，随时更新，随时跟踪和准确定位各类内部管理不善所带来的风险。

（三）完善控制体系

与其他行业不同，高校管理的目标是提升教学质量和办学水平，并为各行各业输送合格人才，故高校领导和教职员工大多集中在教学工作，而对经济事项则过于疏忽。当前，对于建设周期长、投资大的高校专项资金管理来说，任何细节控制不到位都可能导致系统性风险，因此高校应根据自身特点和当前内控管理存在的薄弱环节，在制定和完善内控制度的前提下，加强内控制度的执行力建设，特别是要针对专项资金控制的关键风险点建立有效的管控手段。更为重要的是，要重视项目后续评价工作，对发现的问题进行密切跟踪，针对项目管理、资金调度、财务开支等方面的漏洞形成有效的监督、整改机制。同时，完善绩效评价机制，让绩效评价机制落到实处，使绩效评价机制贯穿项目实施的全过程，落实过程评价、效果评价。

（四）推进内控信息化建设

高校专项资金管理涉及多个部门，需要各部门协同配合方可进一步提升资金使用效果，因此高校必须根据内控体系构建的需要，强化内控信息化建设。要打破财务部门与资金归口管理之间的信息壁垒，一方面建立部门协调对话制度，定期互通信息，另一方面还应通过信息技术手段，将财务与归口单位的管理平台互联互通，实现信息共享。另外，纪委监察、审计部门对防范专项资金的挤占挪用、经济腐败等现象具有监督和震慑作用，因此也需要将其纳入内控信息化建设范围内。

（五）加强监督评价及其成果应用

高校要在内控制度的框架下建立内控监督机制，提升内部审计部门的工作独立性，及时有效地避免风险隐患，形成良性的问题反馈机制。因此，高校应强化项目的监督绩效评价及其评价结果的应用，并将监督评价结果作为资金支持与淘汰的依据标准，特别是对评价结果不合格的项目，要立即停止拨款或收回资金，提升资源配置的效率和效益。

五、结语

近年来，随着高校的扩招以及学科建设的需要不断改变，国家加大了高校专项资金的投入，而与之相对应的是，高校对专项资金管理的内部控制体系还存在诸多问题，与专项资金管理需要难以有效匹配。因此，高校应借助内部控制管理框架，从内部环境、风险评估、控制活动、信息传递与沟通、内部监管五要素入手，构建内部控制执行、评价、监督体系，充分实现内部监督控制的全过程、动态化管理。

参考文献：

[1]李娟.基于内部控制的高职院校专项资金管理探讨[J].中国民商，2020（4）：46，48.

[2]郭建明.内部控制视角下对高校财政专项资金管理的思考[J].工程技術研究，2019，4（7）：139-140.