浅谈PPP模式支持乡村振兴的经验启示

李济彤

摘要：实施乡村振兴战略需要撬动更多金融资本和社会资本参与的资金，PPP模式是社会资本与政府合作解决资金短缺的一个重要手段。本文聚焦于生态振兴中的污水处理板块，并且在实地调研的基础上，对我国东部某县进展不顺的两大污水处理PPP项目展开介绍并进行分析，以期明晰其经验教训，为同是污水处理类的PPP项目提供可参考式建议。

关键词：PPP模式 乡村振兴 污水处理

在改善乡村污水治理方面，财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部等四部委曾联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，其中指出政府参与的新建污水、垃圾处理项目，要全面实施PPP，存量项目也要逐步转型为PPP模式。近年来，已经有不少乡镇利用PPP模式尝试开展污水处理，但效果却不尽相同。

一、东部某县污水处理PPP项目基本情况

（一）乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目

乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目属于市政基础设施建设项目，当前处于执行阶段，实施机构为某县住房和城乡建设局，主要建设内容为各乡镇污水处理厂、配套污水管网、雨水管网、辅助建筑物及附属设备及智慧水务信息系统。该项目发起于2017年3月1日，通过政府采购方式选择社会资本，即政府授权机构为某县淮岸水务有限公司，中标社会资本方分别为某水务投资股份有限公司、某省铁路总局以及某市城乡规划设计研究院，由此于2018年10月28日共同组建名为某城镇环保科技有限公司的项目公司，其合作期为25年，其中建设期2年，运营期23年。对于股权结构，政府授权机构出资1892.23万元，持有项目公司10%的股权；中标社会资本方出资17030.11万元，持有项目公司90%的股权。对于运作方式，该项目采用BOT模式，即项目公司承担项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，并对工程质量和工期进行管控，而政府在运营期开始后依据绩效考核标准进行付费。在合作期满后，该项目所有资产无偿移交至政府或指定机构，或在同等条件下优先委托项目公司继续运营。对于回报机制，该项目公司通过“可行性缺口补助”的方式实现收益回报，其经营收入主要来自用户缴纳的污水处理费，以及政府自项目运营期第一年开始每年向项目公司支付一次补贴费用，共计支付23年，按照全额支付来测算，在合作期内本项目的可行性缺口补助共为193982.24万元。

（二）全域污水治理工程PPP项目

全域污水治理工程PPP项目所属于市政工程中的污水处理行业，当前处于执行阶段，实施机构为某县美丽乡村建设工作领导小组办公室，主要建设内容为乡镇下属自然村的污水工程及生活污水处理设施，并同步对自然村周边的沟河塘进行清淤工程。该项目发起于2017年11月2日，通过政府采购方式选择社会资本，即政府授权机构为某县农业投资有限公司，中标社会资本方为某科技有限公司及某建设工程有限公司组成的联合体，由此于2019年6月6日共同组建名为某水务有限公司的项目公司，其合作期为22年，其中建设期2年，运营期20年。对于股权结构，政府授权机构出资3889.27万元，持有项目公司20%的股权；中标社会资本方出资15557.05万元，持有项目公司80%的股权。对于运作方式，该项目采用BOT模式，即在授权期限内由项目公司负责本项目的投融资、建设及运维，在授权期限结束后将项目整体资产及经营权移交给某县人民政府或其指定的相关部门。对于回报机制，该项目公司通过“可行性缺口补助”的方式实现收益回报，其经营收入主要来自间接污水处理费，以及政府根据考核优劣情况在项目运营期内每年支付一次的补贴费用，共计支付20年，根据等额本息计算公式，每年的运营补贴支出为10985.24万元。

二、项目进展中存在的问题

（一）项目设计本身“高大上”，从而使其难以真正落地

在乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目中，将其五大主要建设内容中的智慧水务系统设计得较为“高大上”，只说明了它的总体架构中包括数据采集层、数据传输层、数据接收与分析层级数据存储，而未像其他建设板块说明其具体细分内容，由此对其后期的真正落地造成一定的难度；在全域污水治理工程PPP项目中，它致力于解决污水点源分散且处理难的问题，然而在其项目主要产出物的说明中与建设内容相同，从此可以推断出该项目虽有较好的设想，但最终成果能否实现仍旧存疑。

（二）项目现有标准难执行，从而使其拖慢后续进度

无论是乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目，抑或是全域污水治理工程PPP项目，均出现了项目标准较高，却不符合运营需要的问题。虽然某县的污水处理系统急需进行改善，但处理后的污水需为一级水质要求并不符合实际，而这大大增加了项目执行过程中的难度及工作量。此外，某县的人口情况及房屋布局也需考虑至现有标准中，即某县为劳务输出大县，人口外流较为严重，因此按照户籍人口设计污水处理标准顯然不合理；某县农村居民的房屋分布较为分散，很难像城市污水管网进行集中处理，为当前两大项目标准中需加以关注的一点。

（三）社会资本方信心不足，从而使其发生二次招标

乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目和全域污水治理工程PPP项目都为公益性较强、持续时间较长的项目，从其立项签约到中标社会资本方取得回报将存在一定的时滞，因此投资这两个项目收益的吸引力较为有限。虽然中标社会资本方将尽最大努力在较短时间内收回相应的成本并且获得合理的回报，但是这对于当前的两个项目来说困难较大，因此在乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目中发生了二次招标，用来解决项目的再融资问题，但需警惕的是与其相关金融资本方放款较为困难，而这十分不利于后续的运营。

三、值得关注的经验启示

（一）项目立项论证不充分会埋下后期进展不顺的隐患

乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目和全域污水治理工程PPP项目，均存在不合理设计之处，从此看出这两大项目并未被进行充分论证。倘若项目仅仅是为了满足财政部、政府和社会资本合作中心的项目管理库及储备库的要求，而未对项目本身进行充分论证，仓促地进行投标及后续的建设运营，各环节的进展势必艰难。因此，对项目进行充分的论证，使其真正成为可以实施的好项目，是PPP项目后续进展顺利的要义所在。

（二）项目建设标准不合理会导致前期投入成本的浪费

乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目及全域污水治理工程PPP项目，都未能因地制宜地考虑建设标准，如农村的管道建设与城市的集中式收集存在巨大差异，均忽视了农村PPP项目建设标准的特殊性。若以不合理的建设标准开展工作，不仅会浪费前期的投入成本，也会对后续项目运营及金融资本进入有所影响。因此，在农村PPP项目实施以前，根据农村的特殊性制定合适且合理的建设标准，是降低无效成本并赢得金融资本的保证。

（三）项目实施主体不理想易引发未来运营问题产生

乡镇政府驻地生活污水处理PPP项目和阜南县全域污水治理工程PPP项目，中标社会资本方均为水务类的建设公司，于他们而言抓好工程并不难，但却不擅长对后续的运营及利益风险控制，并且存在着建设期结束后即将其股权置换的风险。因此，PPP项目得以成功，不仅要做好工程建设，更重要的是后续的运营控制，而选择合适的运营主体则是PPP项目能够顺利建设并持续运营的关键所在。

（作者单位：中国财政科学研究院研究生院）

责任编辑：宗宇翔