制度效能弱化问题及其破解探析

路欣 赫明刚

摘要：制度是一种相对恒定的体制设计，是社会成员共同遵守的办事规程和行动准则。制度能不能有效，能不能发挥作用，这就体现为效能。为了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，将制度优势转化为治理效能是必经之路。针对目前制度缺位、制度错位、制度虚位、制度之间不匹配等产生的“制度弱效”“制度负效”“制度惰性”等效能弱化的问题，需要从树立制度权威以提升制度领导力、提高行政效能以提升制度执行力、激发制度活力以提升制度创新力三个方面来提升制度效能。

关键词：制度；效能；治理现代化

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）08-0092-05

基金项目：2019年国家社会科学基金项目“提升领导干部正向激励效能对策研究”（19CDJ014）。

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。对于如何实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标，党的十九届四中全会强调，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。这不仅是发展和完善中国特色社会主义制度的必经之路，也是在新的历史起点上中国共产党治国理政的内在要求。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，提升制度效能是破解发展难题的路径和法宝。

一、制度效能的理论阐释

制度作为一种相对恒定的体制设计，是社会成员共同遵守的办事规程和行动准则，其内涵、方式、标准都在不断丰富与完善。但是制度能否起到应有的作用、能达到什么程度，就体现为效能。制度最大的力量在于提供了社会发展的公平和价值。在这个意义上，制度是规范，治理是过程，效能是目标。

效能是指事物运作的效果、效率、能力、功能以及能动性。制度效能指在整个制度运行的过程中，通过综合利用各种制度手段和工具给制度对象带来的影响程度和作用程度，体现在制度目标的针对性、作用时机的时效性、作用对象的接纳程度、采用手段的执行性和多样性以及促成结果的示范性和长久性。这五个方面亦可称为制度效能的衡量指标或影响制度效能的因素。

马克思指出：“全部社会生活在本质上是实践的。凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对这种实践的理解中得到合理的解决。”[1]135-136制度效能是制度设计、制度运作、制度执行的最终目的。制度与治理存在密切的联系。制度是治理的载体，治理是制度发挥作用的主要方式。一方面，制度为治理提供刚性的工具手段；另一方面，治理也推动制度体系的构建，影响着制度效能。这是连续和动态的过程，两者相互依存和促进。

二、制度效能弱化成为制约发展的重要因素

国家治理体系和治理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现。习近平总书记指出，专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题，主要有以下几方面考虑。第一，这是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务；第二，这是把新时代改革开放推向前进的根本要求；第三，这是应对风险挑战、赢得主动的有力保证[2]。

现阶段中国特色社会主义制度优势得到了整体发挥并取得了巨大的成绩，这种优势亦在开拓一种制度文明。改革开放至今，我们不仅对既有的制度进行了修正和完善，更建立了适应经济社会发展的新制度。这些制度不仅巩固了发展成果，为经济社会的运转提供了新的规则，同时塑造着人们的思维和行为。但在制度构建和完善的过程中，我们还面临着制度缺位（在需要制度的地方没有形成制度）、制度错位（制度偏离了公众的实际需求）、制度虚位（制度运转不良）以及制度之间不相匹配等问题。

制度的实施与理想效能之间的差距可能会导致三种后果。一是“制度弱效”。有的制度设计脱离实际，无法从纸面上落实到现实中；有的制度虽有完善的文本形式，但一些具体环节的规定过于僵硬，缺少人性化关怀；为了避免与制度正面冲突，有的人在制度之外采取比较隐蔽的方式谋求特权，即制定“潜规则”。制度本身弱化会引起公众的怀疑和不信任，使公众减少对制度的认同和支持，抑制社会活力。二是“制度负效”。如制度运行过程中偏离了最终的目标，整个制度框架出现了缺失或分化，制度衔接不畅，分而设置，甚至出现“神仙打架”的现象；或者权力运行不透明，执行不严格或者不能公平地执行。三是“制度惰性”。制度在变迁中普遍存在一个这样的问题：虽然人们已经意识到旧制度的缺陷，但是在新制度取代舊制度的过程中会出现缓慢甚至停滞、倒退的情况，使得旧制度难以被改变，新制度难以顺利实施。比如，“规制部门化、部门利益化”导致利益固化和社会不公，某些制度成为个别部门巩固利益的借口，制度运行成为对利益的进一步强化和谋取私利的工具，形成“权力的围猎”，致使部分政策失去公信力[3]。以上三种问题都极大地影响了制度效能的发挥，更可能由于制度本身的公信力受到质疑，加大了执政风险和社会风险，致使治理的进程受阻，制约了发展。

三、破解制度效能弱化问题的三个路径

马克思指出：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾……随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”[4]591-592制度的形成依赖现实物质基础、实践基础和理论基础，制度的完善需要制度本身适应社会发展，协调有序推进[5]。基于社会现实，可以从制度运行的内在逻辑出发，从制度领导力、执行力和创新力三个维度破解发展难题，促进制度优势转化为制度效能。

1.提升制度领导力，树立制度权威，破解“制度弱效”问题

制度领导力是指制度在治理现代化的进程中作为核心力量，发挥领导作用，带动引领发展方向、明确治理方式。目前，制度领导力的发挥还不能完全满足治理现代化的需要，需要提升制度的领导力来提升制度效能。

第一，宏观上，提升制度领导力，必须提升制度的权威效用。制度权威是制度的合法性、根本性和威慑性。一方面，提升制度领导力凸显了制度本身的权威性。制度的刚性决定了其天然的约束力和强制力。习近平总书记指出，“将权力关进制度的笼子”，体现的就是制度的刚性内核，通过制度的不可抗力来对权力、资源的配置进行运行和制约。从监督的视角来看，加强制度权威，要以完善党内监督为主导，加快形成系统完备的权力监督制度体系，使各类监督有机贯通、相互协调，用监督传递压力，用压力推动落实，凸显制度权威。另一方面，提升制度领导力可形成制度精神以强化制度权威。制度精神是制度的原则、价值和理念，是制度的内核，带来的是人民对制度的认可和遵从。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。提升制度领导力，使制度权威的影响渗透至治理的方方面面，制度才能发挥出巨大的效能。

第二，微观上，提升制度领导力，必须注重制度的人民性。民心所向，是中国执政者最为强调的执政资源[6]，要在制度的构建过程中加重人民的分量，用稳定安抚民心，用民心保障稳定。公共权力的拥有者是人民，公共权力的运行也需要人民的广泛参与。一方面，树立由“供给导向”转向“需求导向”的理念，既要激活现有的制度化参与渠道，又要根据社会需求扩大参与渠道，增强社会治理中多元主体协同的效能，使制度建设为了人民，制度需求满足人民，制度设计人民参与，制度运行人民监督，制度变革人民完善。在这个意义上，制度既是刚性的，又是“可亲的”“温暖的”。另一方面，在制约权力的前提下，构建更加人性化的制度，将制度立足于现实的基础上。制度是相对的、具体的，与国家的历史传统和发展现状相联系的，特定的文化成就了特定的制度。中国的国情决定了中国的制度具有鲜明的特色，我国的民主政治建设，就是在实践中坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把我党的组织优势转化为组织效能的重要体现。

2.提升制度执行力，提高行政效能，破解“制度负效”问题

制度构建是前提，制度执行是关键，离开权威高效的制度执行机制，系统完备、科学规范、运行有效的制度体系就成了空中楼阁。制度的生命力在于执行。制度执行力可理解为制度执行的可行性和制度执行主体对制度的推动和践行。目前，我们要在微观层面上通过操作和实践，确立权威高效的制度执行机制，从而提高宏观制度的整体效能。

第一，强化制度落实，提高制度执行者的责任意识和工作能力。制度执行者即各级领导干部，在治理现代化的进程中发挥管理、推动、担责的作用，直接关系制度运行和制度优势的发挥成效。一方面，制度执行者不仅要按照制度的要求不折不扣地实施来履职尽责，同时要做好制度精神的实践者。培养制度执行者的综合素质、坚定的政治立场、廉洁自律的工作作风和密切的干群关系，重点培养其对于制度建设的前瞻性和敏感度和对于制度内容的深入把握和理解。另一方面，制度执行者本身也要重视制度的作用和意义，认真研究国家的政策制度，了解各项制度之间的内在关系，将“制度意识”转化为“制度自觉”。要通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高贯彻落实党中央重大决策、战略部署的各项工作能力和水平。要把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。

第二，提高行政效能，优化制度构建环境。提高行政效能，体现的是政府职能转变的实效，要求在明确权责分工的基础上，简化行政流程，深化“放管服”改革，完善绩效反馈机制，利用考核反馈结果进行动态调整，不断推动权力的科学配置和规范运作。多个行政主体在行政工作中，要相互协调配合达成共识，提高治理精细化水平。治理现代化不仅要“效率”，更要“效果”，要用行政效能的提升疏通制度运行的结节，预判、发现问题，防范化解各种风险挑战，消减制度与环境之间的对抗性，确保政令统一。

3.提升制度创新力，激发制度活力，破解制度“惰性”难题

制度创新力是指制度为适应时代的需要不断丰富和完善自身的框架和要素，是治理现代化的动力。制度的创新和制度运行的稳定性辩证统一，相辅相成。

第一，提升制度创新的规划性和前瞻性。创新是问题驱动的，但并不等于创新不能进行规划，也不等于推倒重来。随着治理问题的复杂化，提高制度创新的规划性能避免地方政府创新与制度框架的冲突，从而形成制度突破的合理因素。从地方治理来看，各地的情况有所不同，因此制度建设也应体现差异性和针对性，不能把制度建设搞成千篇一律，关键是要解决好问题。制度的制定者一方面要将顶层设计理念贯彻到思想行动和制度修订中，充分把握国家的大政方针、政策走向，在地方创新与顶层设计之间形成良性互动，实现不同阶段、不同领域的制度之间的有机衔接；另一方面，要了解本地实际情况和发展需求，提高对问题的分析能力和预判能力，不能止步于学习别的地方的先进举措，进行“重复性创新”或“惰性”学习。

第二，在制度中注入人民因素。体制机制的现代化和人的现代化是国家治理现代化的核心要义，它影响着国家治理水平和效益，这两者都不可或缺[3]。习近平总书记指出，社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。一个好的社会，既要充满活力，又要和谐有序。秩序是制度成熟的重要体现，要求治理方法和人民生活的有机统一；活力是依托社会治理和深化改革中的各项激励机制使各个社会组织和个人的能力出现迸发。要达到秩序和活力的统一，就要丰富、夯实微观层面的制度体系，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，贴近基层实际，大力鼓励基层和地方的创新实践。从2000年开始，中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合组织发起“中国地方政府创新奖”，旨在发现、激励和推广各级地方政府改革创新的先进经验，以此推进中国特色社会主义民主法治的进步和国家治理体系的现代化。从至今获奖的百余例项目可以看出，真正能使其发挥作用并转化为制度固定下来的重要因素是当地社会公众的认同和支持。这样，创新会实现良性循环，而非“等靠要”。

制度是安邦定国之本。制度的设计、运行、构建是一项长期持续的、精细化、协同化的工作。没有效能，制度形同虚设。“十四五”时期，党中央提出要大力推进国家治理体系和治理能力现代化，各地要加强基层治理体系和治理能力现代化，这些都要靠制度来作保障。要紧紧围绕制度建设路线图，强化战略性规划、整体性布局，不断提升现代化治理制度实效。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012.

[2]习近平.关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明[N].人民日報，2019-11-06.

[3]吴传毅.国家治理体系治理能力现代化：目标指向、使命担当、战略举措[J].行政管理改革，2019（11）.

[4]马克思恩格斯文集：第2卷[M].北京：人民出版社，2009.

[5]韩喜平，刘雷.建立不忘初心、牢记使命制度的内在逻辑[J].当代世界与社会主义，2020（1）.

[6]杨雪冬.规范化管理与制度性伤害[J].决策，2015（9）.

责任编辑：钟雪