住房公积金在解决大城市住房问题中作用凸显

摘要：住房公积金制度建立于1991年，是城镇住房制度改革的产物，源于城镇住房的极度短缺。住房公积金制度从支持单位解困建房、支持职工购买公房到支持职工购房贷款、租房提取等，一直凸显着住房的解危解困这一广大人民群众最关心，也是最重要的基本民生问题。30年来，住房公积金持续扩面，使受益者以较快速度增长;支持发展保障性住房，为保障性住房建设发放项目贷款;支持首套住房，圆中低收入缴存者“住有所居”梦。如今，在进一步贯彻落实2020年全国经济工作会议提出的解决好大城市住房突出问题中，更凸显着住房公积金保障基本住房的作用。

关键词：住房公积金;大城市住房;作用

中图分类号：F293 文章标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）08-0065-70 收稿日期：2021-07-15

党中央、国务院十分重视解决全国人民的住房问题。当全国城镇人均住房达到近40平方米的时候，党中央及时提出：全国还有约2亿进城务工人员缺少住房，他们为国家的社会经济建设，特别是在提升城镇化水平中做出了重大贡献，必须让他们“安居乐业”。于是，针对人口净流入且房价高涨的大城市，党中央明确提出：要扩大保障性租赁住房供给。习近平总书记多次做出指示，要让全体人民住有所居。解决好大城市住房突出问题，要高度重视保障性租赁住房建设，土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，要降低租赁住房稅费负担，对租金水平进行合理调控。李克强总理在今年《政府工作报告》中强调，切实加强保障性租赁住房供给，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。韩正副总理亲自到住建部召开座谈会，部署安排发展保障性租赁住房工作。6月24日，国务院办公厅又颁发了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》）。

1 建立住房公积金制度的“初心”

住房公积金制度建立于1991年，是城镇住房制度改革的产物。从新中国成立初期到1978年，我国在经济十分困难的情况下，城镇住房基本来自于三大部分：一是，解放初期国家通过没收、接收原国民政府及部分资本家旧势力的房产（如1951年初，政务院发布《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子的财产的指示》），满足人民最基本的住房需求;二是，采取公私合营、赎买等一系列举措，对私有住房进行社会主义改造，形成以国家为主导的公有住房，并逐步建立起社会主义住房制度;三是，国家、国企投资建设住房，采用极低的房租供职工居住。总之，是一种计划经济体制之下的、单一投资的、近乎无偿供给的福利型住房模式。在这种模式下，住房短缺日益严重，全国城镇人均住房面积只有3.6平方米。

党的十一届三中全会，做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的决定，同时拉开了城镇住房制度改革的序幕。1978年，邓小平同志提出，解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房，或者私建公助、分期付款，把个人手里的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。这个办法有什么不好？同志们一定要从各方面考虑，不要总想着向国家要钱。在谈到今后七年城市住宅建设规划设想时，邓小平同志又针对当时城镇居民人均居住面积只有3.6平方米（合建筑面积约7平方米）的现状，提出到1985年，城市人均居住面积要达到5平方米（约合建筑面积10平方米）目标。期间，举国上下采取充分发挥国家、地方、企业和个人的四个积极性;调动私人建房、买房积极性;国家建设住宅向个人出售等一系列举措，于1983年（提前2年）实现了全国人均居住面积5平方米的目标。

1984年起，试推住房商品化，采取全价出售、补贴出售或议价出租等方法。1988年1月，国务院召开全国住房制度改革工作会议，全面部署房改工作，要求用3年时间全面铺开，主要实施公房出售、提租补贴等办法。1991年的全国经济体制改革工作会议更是明确地提出了：实行新房新租，鼓励职工买房，发展集资建房等。1990年，上海房改方案以如何解决住房消费资金稳定和长期的来源为核心，在借鉴新加坡经验的基础上提出了建立住房公积金制度，1991年获中央批准，1992年在部分大城市试推行，进而在全国设区城市迅速推开。30年来，住房公积金制度从支持单位解困建房、支持职工购买公房、支持职工购房贷款和租房提取、支持保障性住房建设等，一直凸显着住房的解危解困这一广大人民群众最关心，也是最重要的基本民生问题，践行着“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的建制初心。

2 住房公积金制度的“使命”

在2013年11月召开的党的十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出了“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”的要求，全国住房公积金人努力贯彻落实。仅从全国住房公积金2014-2020年的年度报告中，即可分析出：

2.1 持续扩面，使受益者以较快速度增长

2014年，住房公积金实缴单位206.50万个，实缴职工11877.39万人，分别比上年增长14.05%和9.19%。2015年，住房公积金实缴单位231.35万个，实缴职工12393.31万人，分别比上年增长12.03%和4.34%。2016年，住房公积金实缴单位238.25万个、实缴职工13064.50万人，分别比上年增长2.98%、5.42%。2017年，住房公积金实缴单位262.33万个，实缴职工13737.22万人，分别比上年增长10.11%和5.15%。2018年，住房公积金实缴单位291.59万个，实缴职工14436.41万人，分别比上年增长11.15%和5.09%。2019年，住房公积金实缴单位322.40万个，实缴职工14881.38万人，分别比上年增长10.57%和3.08%。2020年，住房公积金实缴单位365.38万个，实缴职工15327.70万人，分别比上年增长13.33%和3.00% （见表1）。从数据还分析出，在连年增长的缴存单位中，城镇私营企业、其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位等非公企业及其职工占绝对优势。在不断扩大的缴存人中，由城镇原住民向进城新市民扩展、由原就业形态职工向新就业形态职工扩展、由内地就业职工向在大陆就业的港澳台同胞扩展、由单位职工向自由职业者扩展。

2.2 支持发展保障性住房，为保障性住房建设发放项目贷款

依据住房和城乡建设部、财政部等七部委印发的《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》（建金〔2009〕160号）规定，经住房和城乡建设部会同财政部、人民银行批准，全国确定了北京、天津、重庆、唐山、运城、包头、大连、长春、哈尔滨、无锡、杭州、宁波、淮南、青岛、济南、福州、厦门、洛阳、武汉、长沙、儋州、攀枝花、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐等28个城市为住房公积金贷款支持保障性住房建设试点，重点支持经济适用住房、棚户区改造安置用房、公共租赁住房建设项目。截至2020年末，累计向373个试点项目发放贷款872.15亿元，累计回收试点项目贷款866.54亿元，试点项目贷款余额5.61亿元，368个试点项目结清贷款本息，81个试点城市全部收回贷款本息，充分彰显出住房公积金的基本住房保障作用。

2.3 支持首套住房，圆中低收入缴存者“住有所居”梦

“十三五”期间，尽管受新冠疫情和经济增速放缓的影响，住房公积金人仍然坚定不移地贯彻落实习近平总书记“让全体人民住有所居”的指示精神，重点支持了首套自住房、支持中低收入群体中的缴存者。2016年，所发放的个贷中，中、低收入群体占94.82%，首套住房贷款占83.51%%，144 （含）平方米以下普通住房贷款占90.27%;2017年，所发放的个贷中，中、低收入群体占96.05%，首套住房贷款占86.24%，144 （含）平方米以下普通住房贷款占89.20%;2018年，所发放的个贷中，中、低收入群体占95.73%，首套住房贷款占85.91%，144 （含）平方米以下普通住房贷款占89.45%;2019年，发放的个贷中，中、低收入群体占95.41%，首套住房贷款占86.96%，144平方米（含）以下住房贷款占90.58%;2020年发放的个人住房贷款笔数中，中、低收入群体占95.51%，首套住房贷款占86.29%，144平方米（含）以下住房贷款占90.82% （见表2）。其中，伴随着深化“放管服”改革，实施了异地贷款、跨省通办，部分城市为新市民职工建立了住房公积金制度，支持自由职业者自愿缴存。不仅购房可贷，租房可提，而且老旧小区改造、加装电梯等都可以使用住房公积金。

3 住房公积金制度为“解决大城市住房突出问题”而不懈努力

“解决大城市住房突出问题”是世界性难题。随着我国城镇化的快速发展，这一问题日益突出。主要体现在大城市房价高、租赁市场供应结构不合理、市场秩序不规范、租赁关系不稳定等方面。这些问题制约着城镇化向高质量发展，影响着新市民、青年人特别是从事基本公共服务人员等群体的基本生活。为此，党中央、国务院及其相关部委做了大量工作，一直在为“解决大城市住房突出问题”而不懈努力。

3.1 开展新市民住房情况调查

2018年3-5月，住房和城乡建设部住房公积金监管司在全行业组织开展了新市民住房问题专题调研，其调查范围之广、参与人数之多是前所未有的。涉及全国31个省（自治区、直辖市）、338个城市、778个区县、6569人参加调查，其中访员5754人，共收回问卷180785份，其中有效样本172609份。调查结果显示：一是，新市民规模庞大，主要为市内跨县、省内跨市、跨省流动。二是，以流入大城市为主，其中一线城市17%、二线，城市52.3%。三是，以农业户籍流入最多，平均在80%以上。四是，以年轻人为主，16-45岁占69.2%。五是，受教育水平高，仅城镇户籍新市民本科及以上學历就占50%以上。六是，虽然已婚新市民越来越多，但其子女随迁比例越来越低、虽然新市民就业率较高，但多以个体经营为主，占87.5%。七是，大多数新市民收支水平高，家庭居住负担较重。八是，新市民家庭以租房为主，特别是一线城市占比最高，达61%，且合租家庭较高。九是，新市民享受政府公租房占比更低，尤其是一二线大城市。这与新市民居住意愿、与城镇化高质量发展、与习近平总书记“让全体人民住有所居”的要求相差甚远。应该说，此调查为制定“解决大城市住房突出问题”奠定了政策基础。

3.2 为自由职业者建立住房公积金制度

遵照党中央国务院的部署， 2005年住房和城乡建设部等三部委颁布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号），其中规定：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”。随着我国城镇化的推进，2016年国务院办公厅印发了《关于印发推动一亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72号），明确提出了：“推进扩大住房公积金缴存面，将农业转移人口纳入覆盖范围，鼓励个体工商户和自由职业者缴存，其他从业者可按灵活就业人员身份缴纳住房公积金”等要求。2020年中央经济工作会议将“解决大城市住房突出问题”作为重点任务之一予以部署。住建部王蒙徽部长指出：大城市房价高，租赁市场也存在着供应结构不合理、市场秩序不规范、租赁关系不稳定等问题，新市民、青年人特别是从事基本公共服务人员等群体的住房困难问题比较突出。解决好大城市住房突出问题，要重视解决好这部分群体的住房问题。要开展灵活就业人员参加住房公积金制度和住房公积金支持租赁住房发展试点。住建部住房公积金监管司指导全国住房公积金系统快速行动。

2021年1月、5月住房和城乡建设部住房公积金监管司先后批复同意重庆、深圳、成都、苏州及广州、常州6城市为全国第一批开展灵活就业人员参加住房公积金制度试点城市。截至7月底，不仅6个试点城市完成了制定（或修改）实施方案的工作，而且形成了全国绝大部分省（自治区、直辖市）市都在积极探索为灵活就业人员建立住房公积金制度的局面。这必将对推动“解决大城市住房突出问题”，补充和完善住房保障体系产生积极作用。

3.3 住房公积金“一体化”提速

2020年5月18日，党中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，首次明确提出“改革住房公积金制度”。在贯彻落实中，住房公积金“一体化”提速格外亮眼。主要体现在多个城市群的跨省通办、互认互贷上。继长三角、川渝、胶东经济圈、大南昌都市圈、长江中游城市群等在内的区域积极推进住房公积金的异地转移接续、互认互贷以后，更多的城市群集中发力，使住房公积金“一体化”快速发展。

北京市委全面深化改革委员会召开第二十次会议，会议审议了《关于深化北京住房公积金制度改革的实施意见》。以加强住房保障、改善群众居住条件为落脚点，用好用活住房公积金相关政策，通过小切口解决好民生问题，推动京津冀住房公积金一体化，促进区域职住协同，统筹资金安全与监管服务，建立健全风险防控机制。

上海再度提出，在苏州市吴江区、嘉兴市嘉善县两地试点买房可提取上海住房公积金用于偿还异地住房贷款。

长沙、省直、株洲、湘潭三地四中心签订长株潭住房公积金一体化发展合作公约，拟定了建立联席会议机制、加快信息共享、推进互认互贷等8个合作事项，为住房公积金事业健康有序发展，助力三地人才跨市安居创业提供了有力支撑。

呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、乌兰察布四市签订住房公积金一体化发展合作备忘录。这四个城市将共同探索建立住房公积金联席会议和情况通报等协同发展长效机制，推进缴存、提取、贷款、信用信息和服务渠道的共享，协同开展住房公积金领域司法扣划工作，探索建立治理违规使用住房公积金核查联动机制、开展四市资金融通使用、研究住房公积金支持住房租赁市场发展等事项。

等等。

实践证明，尝试住房公积金“一体化”的区域，多为人口净流入的特大城市、大城市，与党中央、国务院“解决大城市住房突出问题”的目标、与“改革住房公积金制度”的要求是一致的。当前，住房公积金“一体化”仍处在加速发展期，一定会累积出更多的经验，为推进 “解决大城市住房突出问题”，形成更突出的支持效应。

4 结论

住房是重要的民生福祉。在“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”定位之下解决好大城市住房突出问题，是时代赋予住房公积金制度的使命，即发挥好住房公积金制度“保基本住房”的作用：一是，强化住房公积金的社会保障功能。鼓励进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业者建立住房公积金，优先保障其提取和贷款，并享有城镇住房公积金缴存职工的各项权利。二是，拓宽住房公积金使用渠道。住房公积金除支持首套购房贷款、支持租赁住房提取、支持老旧小区改造加装电梯以外，还要进一步总结支持保障性住房建设项目贷款试点经验，从供给端发力，以住房公积金支持保障性租赁住房建设。三是，加快“智慧公积金”建设。在深化放管服改革中，推进跨省通办，优化存贷流程，为自由职业者建制提供方便快捷的服务。

参考文献：

1.康天锦.我国住房制度改革的发展历程（1978-1991） .中国房地产（下旬刊） .2020.05

2.龚胜华.改革的成果 时代的呼应 历史的贡献——住房公积金制度30周年回顾与展望.住房公积金研究.山西经济出版社.2021年第一辑下卷

3.全国住房公积金2014-2020年年度报告

作者簡介：武小艺，天津市住房公积金管理中心，经济师。