陕甘宁边区政权治理经验探究

张朝立

陕甘宁边区抗日根据地作为中共中央的所在地，在全面抗战时期有着重要的地位和作用。全面抗战时期，日本侵略者和国民党顽固派对陕甘宁边区实行包围封锁，边区政府在中国共产党的领导下，采取一系列举措，积极发动边区人民，围绕抗战和民主两大主线，在保障抗战的大前提下，完善边区民主制度体系和政权治理与建设，发展边区生产力，最终使边区达到了“善治”的目标。

政权治理重要举措

陕甘宁边区政权治理的举措，是在全面抗战的背景下出台的，所以不可避免具有战时性特征，同时由于边区内外的环境局势不断发生着变化，这些举措也具有明显的阶段性特征。陕甘宁边区政权治理举措的主要目的，是要在顾全抗战大局的前提下，在坚持巩固抗日民族统一战线的基本方略下，充分发展边区民主政治，改善边区人民生活。

——确立抗日民主选举制度，广泛开展民主选举

1937年5月12日，中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处召开行政会议，通过了由特区选举法起草委员会起草的《陕甘宁边区选举条例》。该条例明确，“遵照国民政府国民代表大会选举法民主的原则，并依据陕甘宁边区的特殊情形而制定”“采取普遍的、直接的、平等的、无记名的选举制，保障实现彻底的民主”。条例规定：“凡居住陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满十六岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权。”

以此选举条例为基础，在全面抗战时期边区一共进行了两次民主选举。其中，第一次边区民主选举运动从1937年7月的乡级选举开始，到同年12月选举出特区代表大会代表后圆满结束。在边区政府直接管辖区内，县、区、乡三级都进行了民主选举，产生了第一届民选政府。这对于边区政权的巩固和抗战动员都具有重大意义，边区的政权组织自上而下得到了基本的巩固。

——确立“三三制”政权结构，巩固抗日民族统一战线

1940年3月6日，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中谈到根据地政权建设的具体方针，第一次提出了“三三制”政权的构想：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”毛泽东提出“三三制”政权的构想，一方面是为了巩固抗日民族统一战线，尽可能地团结各抗日阶层，为建设新民主主义中国打下基础;另一方面，是对第一次边区民主选举后出现的弊端进行修正和改进。第一次民主选举出现的一个主要问题就是不论在政府机关，还是在其他机构中，共产党员所占的比例都太大，从而给人共产党“包办代替”政权工作的印象，这对于边区的长期治理是不利的，而“三三制”政权能很好地解决这一问题。

——实行“精兵简政”政策，尽可能减轻人民负担

为了应对边区的经济困难，尽可能地减轻人民负担，在1941年11月召开的边区第二届参议会上，边区参议员、民主人士李鼎铭等11人提出了“精兵简政”的提案。“精兵”就是缩编主力部队以及指挥机关，充实基层，加强地方部队与民兵，并加强整训，提高战斗力;“简政”就是切实整顿各级机关、组织，紧缩机构和人员编制，提高工作效率。

这一提案被党中央采纳。党中央关于“精兵简政”的指示下达后，边区从1941年至1943年开展了3次“精兵简政”，解决了政府机构人员过于庞大的问题，并遏制了官僚主义作风倾向，使更多非生产人员也能投入到生产活动中去。“精兵简政”极大地减轻了人民的负担。以交公粮为例，边区人民1941年交公粮20万石，1942年减少为16万石。

——实行“减租减息”政策，保护边区农民利益

尽管早在洛川会议上党中央就已提出减租减息的土地政策，要求地主减租减息，减轻农民负担，但由于政治和经济方面的客观原因，1942年以前，这一政策基本没有得到贯彻。特别是在经过1940年和1941年两年的困难时期之后，边区广大农民对于减租减息的呼声越来越强烈。边区政府响应农民的呼声，于1942年冬至1943年春，采取了一系列有效措施，发动群众，实行减租减息，保障了农民的根本利益，激发了农民阶层抗日与生产的积极性。

政权治理基本经验的总结

陕甘宁边区政府成立后，积极进行政权治理探索，取得了令人瞩目的成绩，为政权治理积累了经验。

——坚持一切从实际出发，独立自主地解决治理问题

一切从实际出发是陕甘宁边区政权治理的一条重要经验。陕甘宁边区在第一次民主选举的时候，就根据边区经济水平落后、群众文化素质不高、人口居住地域分散、交通不便等一系列实际情况，鼓励选民用灵活多样的方式开展投票;在制定税收政策时，陕甘宁边区根据边区人民的实际收入情况，采取“应照顾极贫苦之工农”的累进税;在开展建设“三三制”政权的治理过程中，陕甘宁边区更是明确了各地区要从实际出发，切勿机械照搬政策的方针;在文化教育领域，陕甘宁边区坚持从实际出发，提倡文艺工作要深入群众，教育工作也要按照陕甘宁边区的实际发展来开展。以上这些例子，都体现了一切从实际出发的特点。正因为陕甘宁边区的施政依据是一切从实际出发，所以才能在解决各项治理问题时体现出独立自主的精神。

——坚持以人民为中心，充分调动广大群众的积极性

正如毛泽东说的：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”坚持以人民为中心也是陕甘宁边区在治理过程中体现出来的又一条重要经验，从开展广大边区人民参与的民主选举运动，再到休养民力的经济方针，最后到服务人民的文化教育政策，以人民为中心的特点在陕甘宁边区政权治理中体现得淋漓尽致。以此为基础，陕甘宁边区还通过各种治理措施充分调动人民的积极性，使边区的人民绝大部分都能投入到陕甘宁边区的生产建设当中去，人民的潜力得到了充分激发与展现。

——堅持党的领导和党的建设，发挥中流砥柱作用

陕甘宁边区富有成效的治理措施之所以能很好地贯彻下去，与中国共产党的领导息息相关。中国共产党应在根据地政权治理中起到什么作用？1938年10月14日，毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中就已经给出了回答：“共产党员应在民族战争中表现其高度的积极性;而这种积极性，应使之具体地表现于各方面，即应在各方面起其先锋的模范的作用。”要坚持党的领导，抓好党的建设也是先决条件。在抗战期间，党内一方面加强对党的干部进行教育培养，另一方面在党内开展整风运动，端正党的思想，摒除党内不正之风，使中国共产党在边区政权治理过程中保持廉洁奉公、艰苦奋斗的作风，真正做到为边区人民服务。

陕甘宁边区政权治理基本经验对当下国家治理的深刻启示

陕甘宁边区政权治理基本经验，是中共在探索政权治理过程中积累的重要经验，对当下的国家治理仍然具有深刻的启示意义。

——加强政党自身的适应性，不断提高执政水平

陕甘宁边区政府名义上是属于南京国民政府的一个省级行政单位，但实际的执政党是中国共产党。边区政府的治理效果也取决于党的执政能力，取决于党的领导能力。这就意味着中国共产党要根据边区内外环境的变化，有效地调整自身政策策略，从而适应变化后的环境，以求得政党持续繁荣发展。中国共产党在陕甘宁边区政权的治理过程中，面对多变的国内外环境和形势，采取积极的施政措施以回应环境变化的挑战，使得政党适应一次又一次环境变化的大考验，使得边区政府的政权始终牢牢掌握在党的手中。同时，中国共产党在满足民众需求的基础上确立了各项原则，根据民众的实际情况采取施政措施，从而避免了“众口难调”的问题。这一点，对于当下中国共产党面临新环境新形势变化而加强自身政党适应性有着重要的启示意义。

——贯彻弹性化治理理念，不断应对新的治理挑战

彈性化治理是在批判传统的官僚制模式的基础上提出来的一种新治理模式，它主张政府机构不能仅仅依靠僵硬的政府组织、一成不变的制度条文来提供公共服务，而是要变革政府机构并改变僵化的制度，灵活、便捷、负责任地服务于地方。陕甘宁边区在政权治理的过程中完全体现了弹性化治理的一些理念。边区政府在政权治理过程中曾出现了旧官僚制存在的一些问题，比如边区政府机构部门人员数量越来越庞大，从而影响了政府效能;边区政府内部出现的一些官僚主义作风倾向，使得边区政府在治理过程当中出现了种种问题。针对这些问题，边区政府及时出台了“精兵简政”政策，经过3次“精兵简政”，提高了政府的治理效能并打击了官僚主义作风倾向，这本身就是边区政府弹性化治理的一次积极尝试。因此，弹性化治理，也是我国未来在国家治理中将要贯彻的一种重要治理模式。

——充分发挥基层党组织作用，不断巩固基层政权建设

治理不同于统治也不同于管理，治理是一种上下互动的过程，治理强调国家政权与社会的合作。而陕甘宁边区政权治理，也是中共中央与边区基层社会的互动过程。如何将党中央的治理措施切实有效地贯彻到基层群众当中去，并能够及时得到基层群众的反馈？加强基层政权组织建设无疑是有效的方式，因此也就成为陕甘宁边区政权治理的重要一环。加强基层政权组织建设，陕甘宁边区主要是发挥基层党组织在政权治理上的作用，这在乡和村一级的基层政权组织中尤为明显：基层党员一方面为群众起到模范带头的作用，另一方面为群众切实解决涉及群众切身利益的问题。最典型的例子，便是在陕甘宁边区基层治理过程中，人民群众创造性摸索出诸如“一揽子会”这样的解决基层治理问题的有效机制，从而促进了在整个政权治理过程中上下之间的良性互动。加强基层政权组织建设，即使在新时代，也将是我们党绝不能放松的重要治理环节。

——坚守中国共产党人初心，不断推进国家治理体系和治理能力现代化

陕甘宁边区在艰苦不利的环境下，通过党和边区人民共同奋斗，攻坚克难，最终实现了边区政权治理的“善治”，在那个时代可以说是一种奇迹。而创造这个奇迹的原动力就是中国共产党人的初心。正如毛泽东1941年11月6日《在陕甘宁边区参议会的演说》中所提到的：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”而中国共产党人的初心就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。初心是陕甘宁边区政权治理在那个艰苦年代所留下的巨大精神财富，是中国共产党始终如一贯彻的重要精神原则。我们要在这一精神基柱上不断推进我国国家治理体系与治理能力现代化。

全面推进国家治理体系和治理能力的现代化已经成为我们党在未来工作中的重心之一。陕甘宁边区政权治理的一些基本经验，在党的十九届四中全会决定当中继续得到体现，如坚持党的领导、坚持人民当家做主、坚持调动各方面积极因素等。中国共产党将继承并发扬这些经验，在推进我国国家治理体系与治理能力现代化的新时代道路上，创造更大的辉煌与奇迹。

（作者单位：首都师范大学）