社会协同治理视角下城市社区公益助学项目常态化发展研究

吴语桐

摘 要：城市社区公益助学项目是有效破解随迁子女教育难题的关键举措，但受制度环境、内生动力等多方面问题影响，社区公益助学在参与公共服务的过程中缺乏持续性与长效性。江苏省靖江市经济技术开发区东阜社区的“四点半学堂”已运行一年有余，运营过程中存在后续资金不足、志愿者招募难延续、服务内容单一化、运行机制不完善等问题。在解决外来务工人员随迁子女的课外教育问题时，要整合政府、市场和社会组织三方资源;开发社区聚众效应，发挥地区资源优势;完善内部结构，搭建“网络化”机制。

关键词：社区公益助学; 四点半学堂; 课外教育

中图分类号：D9         文献标识码：A         文章编号：1006-3315（2021）9-003-003

一、研究缘起

近年来，教育部门积极出台政策，以就近入学的原则保障随迁子女的学校教育问题，但由于家庭条件的限制和父母工作的原因，他们无法像城里孩子一样享受全面的家庭教育和高品质的社区教育。而这部分学生的课外时间如何安排，不仅关系到孩子们的安全与健康成长、家长的安心工作，更会影响到社会的稳定与和谐。

通过各方的实践与探索，学校、社区和家庭教育三方相配合的方式越来越被人们所关注，其所带来的实效性也是不可否认的。作为对学校教育的延伸，社区课后教育的重要性已经被社会各方所接受，各地也在不断有系统、有意识地挖掘社区各类资源，组织青少年参与各类活动，引领他们健康成长，扩展课外兴趣，提升自身综合素质，从而最大限度地发挥“社区课后教育”的独特功效。尤其对于外来务工人员的子女来说，在他们自身没有条件参与课外教育的情况下，社区更应该充分发挥自身经济、文化、设施和人员等方面的资源，根据自身的实际情况，构建具有区域特色的社区课后教育，增强随迁子女对流入地的认同感和归属感。

虽然近二十年外来务工人员子女的教育问题引起了全社会的普遍关注，其研究领域从教育领域扩展到了社会学、心理学、管理学等，但关于社区教育与公益助学项目理论研究的薄弱是有目共睹的，且更多的研究点是在教育政策与入学政策上，关注的是随迁子女的学校教育问题，对课后教育并未做过多研究，因而对于社区教育发展的本质规律难以有效把握，这在很大程度上制约了实践中社区公益助学项目效益的发挥。

本文以“四点半学堂”为观察对象，力求在实证研究基础上，立足于社会协同治理理论，梳理社区助学项目运行中的问题，探明其产生的原因，揭示出项目运营要以居民为本的本质规律，以及项目管理应走向多元主体治理的必然趋势，深化人们对社区公益助学运行管理的规律性认识。

二、社会脱嵌：城市社区公益助学发展困境

2019年，江苏省靖江市经济技术开发区在东阜社区创办了“四点半学堂”，旨在解决小学放学后的四点半到家长下班的六点半及寒暑假和周末期间，儿童因父母工作时间冲突而无人接送以及放学后在家无人看管的问题。迄今为止，东阜社区采用社区主办，政府支持的公益办学模式，由政府下拨一定资金并提供免费的场地，其余费用社区工作者自筹，目前共开展了四期“四点半学堂”，每天的服务量约为30人次。在运营一年多时间里，“四点半学堂”的开展把随迁子女纳入到了学校、家庭和社区三位一体的教育模式之中，收到了外来务工家长的大量好评，不仅缓解了家长的课业辅导压力和接送压力，而且逐步促进了教育均衡发展和流动人口的社会融合。但该学堂运行中也暴露出不少问题，使其发展遭遇到了瓶颈。

（一）项目资金无保障

靖江市经济技术开发区“四点半学堂”采取政府下拨一定资金并提供免费场地，其余费用由社区工作者自筹的方式维持运营，属于公益服务项目，不向被服务对象收取任何费用。在收入方面，每年社区工作者会自行申请数额为五万至六万元的公益创投资金作为固定收入，其余部分通过众筹和企事业单位资助以补足;在支出方面，表1对“四点半学堂”的日常支出情况进行了汇总。由表1可知，“四点半学堂”在运营过程中存在明显入不敷出现象，这不仅极大地打击了其服务积极性，也不利于学堂的扩展和服务质量的提升。“四点半学堂”固定收入不足以支持其基本运营，只能接收有限人数的学生，一部分有需求的家庭还无法加入。同时，目前的资金状况显然无法更好地改善学堂的硬件设施，非常不利于小学生兴趣的多维发展。

（二）志愿者招募难延续

目前“四点半学堂”没有专职工作人员，主要负责人是作为兼职存在的，只有4名固定的社工，其他工作人员通常是当地的常州大学怀德学院的大学生志愿者和家长义工。志愿者的优势在于知识面广，能够帮助学生解答问题，而且在孩子们与他们互动过程中面临各种问题时，他们的引导可能更具灵活性。但是高校学生志愿者流动性极大，且时间不固定，作为学生，本身也需要完成繁忙的课业、学校活动以及其他安排。在面临毕业论文、考试、找工作等压力下，坚持三个月到一年就离开的情况非常普遍。自开展“四点半学堂”活动以来，负责该活动的志愿者已經更换了4批，课程在交接过程中容易出现问题，影响课程效果，不仅是对学生的不负责，家长也不放心。

（三）服务内容单一化

目前“四点半学堂”提供的服务主要是课后作业辅导和兴趣拓展两方面，服务内容相对单一，无法满足部分学员的个性化要求。现实中四点半学堂成为了课堂教育的延伸，没有能很好地起到课外教育的作用，并不利于小学生的多维发展，同时也使得四点半学堂的服务效果难以得到提升。此外，大多数外来务工家长都存在文化程度不高、教育方式单一、教育观念陈旧、父母与子女沟通内容单调等问题，并不能很好地进行家庭教育，但与此同时，多数家长都非常重视对子女的教育，对子女的教育期望很高，对其职业期望也带有明显的代际职业向上流动倾向，因此在调查走访过程中，大多数家长都希望能扩大学堂服务范围，提供更加多样化的服务，例如亲子互动和其他兴趣拓展课程，以弥补孩子在家庭教育中的缺失。

（四）运行机制不完善

“四点半学堂”虽然在东阜社区已运营一年多的时间，然而在快速发展的同时，其运行机制也存在一些问题。首先，在人员管理规范上，“四点半学堂”缺乏必要的法律规定和相应的规章制度，虽然社会工作者已经制定出相关人员的管理规范细则，其中包括了社会工作者、义工、学员及家长的权利、义务、职责等相关内容，但在实际落实中总会出现诸多障碍，如学员的不配合、义工的流动性、学生的安全等问题，这些无疑都会阻碍规范的落实。其次，“四点半学堂”虽然在政府和社区各有一个负责人，但均未设置相关反馈机制和监管机制，一方面是人员缺乏，另一方面也是政府和社区对此项目不够重视。监管机制和反馈机制的缺乏使某些外来务工人员家长的意见无法及时得到传达，导致四点半学堂制度更新不及时，所进行的改革也不一定是家长所急需的，容易出现吃力不讨好的情况。最后，宣传机制的缺乏也导致大部分外来务工家长对该学堂知之甚少，仅凭学堂现有的一个微信公众号并不足以承担宣传重任，宣传不足导致学堂学员过少，规模不大，无法引起政府和家长的足够重视，而得不到足够重视又反过来致使学堂得不到有效的资金和人力支持，无法扩大规模，更不敢接收太多学生，导致有需要的家庭无法享受这项服务，这也是一些外来务工家长不满意的。

三、协同治理：城市社区公益助学项目常态化发展的逻辑进路

在解决外来务工人员隨迁子女的课外教育问题时，不仅要关注政府、社区与市场的合作，从供给方解决问题，更要关注受众的需求，双管齐下，使解决措施真正为民所需，为民所用，提供高质量和均等化的公共服务。

（一）整合政府、市场和社会组织三方资源

1.建立有效的合作基础

政府、市场与社会合作供给公共服务必须以有效的政府、发达的市场和强大的第三部门为基础[1]。首先，对于政府来说，需要提高政府工作人员的合作能力与合作意识。以公共需求为导向，培育公务员的公共服务精神[2]是有必要的。只有转变公务员的身份意识，实现“公”大于“私”，才能真正将公民需求置于第一位，更好地为四点半学堂的发展服务。其次，需要发展民营经济，壮大市场力量，健全以道德为支撑、法律为保障的市场信用体系。例如通过外包项目或合作经营来提高融资能力，拓宽资金来源渠道，在保证满足公众服务需求的前提下增加市场进入量，同时市场也可以在公共服务供给过程中合法获取经济利益。最后，强大的社会组织也是必不可少的，社会组织的进入可以为社区公益助学项目提供专业上的支持和人力资源的补充。要从法治上提高社会组织的地位，健全社会组织法律体系，鼓励社会组织积极参与到公共服务的供给过程中。

2.建立共同的价值契合

在“四点半学堂”的运营中，政府、市场和社会组织各自有着不同的价值利益追求，因而需要建立三者之间共同的价值契合，形成相互补充、相互促进和平等合作的公共服务供给形态。首先，需要政府把落实公共目标的能力作为选择合作对象的重要条件，要选择有能力的个体进行合作，完善准入规则和门槛，促使市场与社会组织积极主动地了解服务项目。其次，适当提高参与公共服务的个体的待遇，使市场认识到即使是公益项目也能促进自身利益的最大化，使社会组织意识到参与其他公共服务项目可以扩大自身影响力，在实现合作契约安排的同时保证两者正常的价值需要，三者共同参与到社区公益助学项目中，真正成为有效的供给主体。

3.实现权力共享

在建立共同的价值契合与合作基础后，政府、市场和社会组织还需要共享公共权力。首先，政府保留决策权。可以将“四点半学堂”的日常运营纳入政府轨道，政府制定满足公众需求的政策，同时决定公共服务中可以交由市场和社会组织合作供给的部分，并规定合作的供给方式与供给数量。其次，执行权则可以交由市场与社会组织。对于四点半学堂，政府可以适当引入市场个体，不仅为外来务工人员随迁子女提供更好的学习环境，也可以为社会组织的志愿者提供更加良好的服务环境，弥补政府供给过程中效率不足的问题。最后，监督权则需要由三方共同掌握。一方面，政府、市场和社会组织要建立自上而下的监督体制，形成严格的内部监督;另一方面，也要形成有效的媒体监督和公众监督，引入第三方机构，加强社会监督[3]。通过良好的反馈机制和监督机制不断改进“四点半学堂”的运营模式，使其能最大限度地满足外来务工家庭的需要，真正起到“助学”的作用。

（二）开发社区聚众效应，发挥地区资源优势

1.拓宽师资来源，最大限度发挥社区聚众效应

充分挖掘社区自身的人力资源，沿江开发区作为一个人才云集的地区，不仅可以邀请老干部、老教师、老专家、老模范来为孩子们讲授革命历史小典故、国防科技小知识、社会公德小故事等，开展爱国主义和集体主义教育;也可以邀请社区里的教师、医生、律师和企业技术人员等专业人士为孩子们开设讲座，增长学生知识、扩宽学生视野。

2.完善硬件设施，发挥得天独厚的地理位置条件

四点半学堂运营的基本原则之一就是“因地制宜”，而沿江开发区拥有得天独厚的地理位置条件。除了利用东阜社区的固定房间供孩子们日常学习，各种企事业单位也可以成为实践的基地，让孩子们有更多接触实践的机会。距离社区不远就是靖江市开放大学和常州大学怀德学院，社区可以与其进行联动，利用校区里已有的实验室和活动室等原有设备，组织学生前往进行社会实践，保障劳动教育的实施，让他们在实践中寻找兴趣，丰富课外知识。同时，一些红色教育基地如烈士陵园和“渡江第一帆”等也可以成为社区组织学生假期学习的目的地，培养起浓厚的家国民族情感，树立明确的国家观念和民族自信心。

3.创建亲子环境，引导家长共同参与

除了利用已有的实地教育资源，也应该创建亲子环境，引导该时间段空闲的家长共同参与“四点半学堂”，通过参与课堂管理和活动开展，家长可以提升自己的教育水平。良好的家庭教育是需要有一定的教育方法和技巧的，家长通过参与课堂可以潜移默化接受课上老师经常使用的引导、鼓励，在一定程度上提升家庭的沟通效果，家长一旦成为志愿者，便可以利用空闲时间照看学生、为活动的开展出谋划策，从而开展较大规模的本土化教育活动，一起为“四点半课堂”的发展营造良好的氛围。

（三）完善内部结构，搭建“网络化”机制

1.搭建监督反馈平台

虽然“四点半学堂”每天有志愿者和固定社工轮流值班，但并未设置相关意见反馈箱和专门的接待室，因此还需要同时安排人员进行意见收集和整合梳理，在有充足资金保障和条件允许的情况下满足大部分家长的合理要求。例如在访谈中，大部分家长对于接送学生时没有相应的安全保障措施的安全管理真空问题存有疑虑。一方面，社区可以与当地派出所或政府沟通，安排专门人员负责在这个时间段接送（引导）学生;另一方面，则需要树立清晰的责权意识，建立专门的负责人制度，做到制度问责化和问责制度化，各个共治主体共同履行共治契约，形成共治氛围，切实保障学生安全。但是仅有社区进行意见反馈机制的完善并不够，政府对其也负有一定的管理责任，因此，完善政府的宣传机制、意见反馈和监督机制也有着极为重要的意义。

2.健全宣传体系

“四点半学堂”目前仅有一个相关公众号对其进行宣传，但家长对于该学堂的了解还是基本來源于身边朋友，很少关注该公众号，而且该公众号中并未设置相关栏目收集家长意见，推文也仅限于对四点半学堂的日常活动进行记录，内容相对单调，起不到真正的宣传作用。因此，需要开辟多元宣传途径，注意时间节点，要实效、高效、有效，增加多种载体。社区的宣传栏可以贴上每期课程的宣传海报，让家长和孩子在上班上学等车途中了解更多课程内容;也可定期举办宣讲会、座谈会，加深企事业单位对学堂的了解，提高公募成功率。同时，积极发挥报纸、电视等主流传统媒体的导向作用，合理运用信息化平台，给予媒体更多的报道自由[4]。以主流媒体为宣传渠道，呼吁社会各界为学堂运营提供力所能及的帮助。通过微信公众号、微博等新媒体，编写更丰富多彩、引人注目的文字，让信息更快捷精确地直达需要人群。

3.完善利益表达机制

相比于其他舆论途径，网络舆论更关注公共利益和弱势群体遭遇，互联网可以让公民在了解更多信息的同时，降低参与成本，增加参与的深度和广度。因此，在涉及民众切身利益的公共服务，尤其是教育相关的问题时，网络舆论具有不可忽视的作用。如若相关负责人忽视民众在网络中的利益表达，将极易引发网络群体性事件。因此政府和社区不仅要做好网络舆情监测工作，密切关注群众需求，有效引导、积极解决相关问题，制定完善的危机处理制度，也要积极创新网络参与途径，在已经建设好相关平台的基础上加快信息更新速度，完善意见收纳机制，营造良好平等的公民参与制度。

四、结语

近年来，我国社区公益助学项目在逐渐发展壮大，社会影响力逐年上升，在社会生活，尤其是教育领域中发挥了越来越重要的作用，为教育救助提供系统有序的服务;缓解和解决了教育资源和教育需求之间的矛盾;弥补了政府功能的不足，为我国解决外来务工人员随迁子女的课外教育问题做出了极大贡献。

虽然社区公益助学的发展前景是光明的，但发展道路注定充满曲折。尤其是在实现常态化运营方面，由于社会本身对社区公益助学项目的支持力度不是很大，且组织制度规范缺失、法律保障不健全，这些项目在实际运营过程中不可避免地会遭遇项目资金无保障、志愿者招募难延续、服务内容单一化和运行机制不完善等问题，导致项目无法正常运营，遑论实现可持续常态化发展。因此一方面，政府、市场和社会组织应努力对其进行扶持和培养，建立共同的合作基础和价值契合，通过三方努力保障其资金来源和人力充足。另一方面，社区也要充分挖掘自身的聚众效应和地区资源优势，扩展服务范围，实现内容多样化。最后，社区公益助学项目组织自身也必须不断完善内部机制，线上线下两手抓，搭建畅通的监督反馈平台与健全的宣传体系，积极有效地反馈外界需求。三管齐下，确保社区公益助学项目能够自力更生，建构适合自身的常态化发展机制。

社区公益助学项目只有不断完善自身职能，积极整合能利用的一切资源，才能在良性发展和可持续常态化发展的道路上越走越远，从而承担更多社会责任，实现对教育资源的再分配，为随迁子女的课外教育事业发展和我国教育公平做出自己的贡献。

参考文献：

[1]夏志强，付亚男.公共服务多元主体合作供给模式的缺陷与治理[J]上海行政学院学报，2013.4

[2]韩利红，王丛漫.关于加强公务员服务能力建设的思考[J]河北学刊，2014（03）

[3]陈岚.我国助学类非营利组织发展的问题与对策研究[D]苏州：苏州大学，2013

[4]兰华.问题与对策：我国非营利组织管理体系探析[J]国家行政学院学报，2006（03）：55