乡村振兴战略背景下的实用性村庄规划策略研究*

刘洁 宁凯

河南城建学院 河南 平顶山 467000

引言

自2004年至今，中央一号文件已连续16年聚焦“三农”问题，这16年的 “三农问题”关键词为：2004年“促进农民增收”；2005年“提高农业综合生产力”；2006年“推进社会主义新农村建设”；2008年“促进农业发展、农民增收”；2009年“促农业稳定发展、农民持续增收”；2010年“统筹城乡发展，夯实农业农村发展基础”；2011年“加快水利改革发展”；2012年“推进农业科技创新”；2013年“发展现代农业，增强农村发展活力”；2014年“加快推进农业现代化”；2015年“加快农业现代化建设”；2016年“加快农业现代化实现全面小康”；2017年“深入推进农业供给侧结构性改革”。2018年 “乡村振兴”成为关键词，并对乡村振兴怎么走提出了要求，提出了三个时间节点，以及每个时间节点的历史性任务（表1）。2019年 “优先发展”成为关键词，2019年提出坚持农业农村“优先发展”，以乡村振兴促进民族复兴。2020年提出“坚决打赢脱贫攻坚战，确保如期实现全面小康”。2021年提出“全面推进乡村振兴”。

表1 三个时间节点勾勒乡村振兴历史性任务

最近几年，各地都在积极推进乡村振兴战略，进行大量的村庄规划编制，在此过程中村庄规划的编制实施给乡村带来的新的发展理念，但与此同时，许多村庄规划缺乏对乡村的充分调研与准确定位，规划内容脱离乡村自身的实际情况，规划效果较差。过去传统的村庄规划方法，如：集中式的空间重建、精英化的风貌整治、机械式的设施均等供给、输血式的产业支持等方式，已经不适用乡村可持续振兴的诉求。2019年6月，为促进乡村振兴战略深入实施，自然资源部发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中要求“村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，要整合村土地利用规划、村庄建设规划等村庄规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。

1 乡村振兴战略与实用性村庄规划的含义

1.1 乡村振兴战略的含义

一直以来，党和国家的方针政策一直切实关注乡村的人居环境建设与乡村振兴战略，乡村振兴战略的总目标是“农业农村现代化”，总方针是“坚持农业农村优先发展”，总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕” 。

乡村振兴战略，乡村要实现的根本目标是村民生活富裕；应通过乡风文明建设助力乡村有效治理，通过乡村治理有效推进乡村文明进一步提升；产业兴旺应与生态宜居相互作用、相辅相成，将绿水青山真真正正地转变为金山银山。

乡村振兴包含着外在与本质两个层面的振兴，外在是指乡村的形象，主要为生态宜居、生活富裕；本质是乡村的内涵，主要为产业兴旺、乡风文明、治理有效。乡村的自身区位不同、资源不同，都会导致乡村呈现不同的外在形象。在乡村振兴过程中，首先应从乡村自然条件出发，进行乡村的形态和风貌进行策划，不宜脱离自身特点简单照搬其他自然条件不同地区的乡村形态和风貌。乡村的特色不仅仅在于外在，更重要的是取决于其本质，有了扎实的内涵才可以发展的更为长远，因此在乡村振兴过程中，我们更应抓乡村的内在建设，促进乡村外在与本质的相互促进，共同发展。

1.2 实用性村庄规划的含义

村庄规划是整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合的“多规合一”的法定规划，是国土空间规划体系中城镇开发边界外的详细规划，是管理村域国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的法定依据。规划范围为村域全部国土空间。

《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》提出要“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”。过去的村庄规划编制是以政府为主导，采用自上而下的模式，村民的参与度不高，实用性不强，导致乡村地区规划、建设、管理三者相互脱节。实用性村庄规划更加强调 “政府管用、村委好用、村民实用”三大要求，既要满足各级政府部门的管控要求，也要便于村委的实施管理，还要积极响应村民的合理诉求。实用性村庄规划应是协调好乡村地区规划、建设、管理三者关系的村庄规划[1]。

2 村庄现状问题梳理

2.1 产业方面

产业结构质量较差：多为第一产业，且区域内农产品同质化严重，优质绿色农业较少，多为原材料供应，第二产业承上启下作用未发挥。部分村庄依托自身资源优势发展旅游业，但旅游产品单一，仅仅停留在吃农家饭、住农家院、干农家活的层面上，第三产业发育不良；生产要素利用不足：村庄的土地利用不足，多为闲置、低效等粗放利用方式，土地利用不够节约、集约；产业基础设施较弱：村庄的道路、给水、排水、电力、通信、燃气等基础设施建设对产业发展提供的支持能力较弱。

2.2 生态方面

多数村庄生态基础较好，部分村庄有着较丰富的森林植被与生物资源，生态优势明显。但是现状许多乡村的好山好水仍然在沉睡，老百姓守着的绿水青山，还未真真正正转化为金山银山。且村民的环保意识较为薄弱，村民的生活污水、垃圾乱倾乱倒；农业生产中化肥农药过度使用；乱砍滥伐树木。造成村庄的环境污染，部分村庄资源浪费和生态破坏现象突出。

2.3 乡风文明方面

许多村庄文化基础设施无法满足农民日益增长的需求，而且现有的设施也没有发挥出应有的作用，有的成为闲置的资源。部分村民的思想观念落后，缺乏创业精神，缺乏健康的精神追求。传统的质朴、厚道、诚信、奉献、品质和集体观念逐渐被淡化，道德观念有所滑坡，真善美的传统美德逐渐淡化。

2.4 乡村治理方面

许多青年外出务工，人才流失严重，乡村缺乏愿意年轻领导力量。乡村治理的方法依然较为单一：乡村仍存在村组织、村民沟通联系机制不健全；农民利益诉求、意见建议表达机制不健全，乡村事务知情权、决策参与权不充分；村民大会或村民代表会议及村民监督委员会、村民议事会等作用发挥不充分；农民参与村庄建设意识不强等一系列问题。

2.5 村民生活方面

相较于过去，现在农民的生活水平有了显著提高，但整体生活水平依然偏低。许多农民并没有稳定的收入，经济并不宽裕。村民生活方面依然存在，乡村师资力量薄弱上学难、医疗条件较差看病难、道路交通设施缺乏出行难、生活基本保障较低养老难等问题。

3 实用性村庄规划策略构建

在乡村振兴战略背景下，构建乡村新格局、培育乡村特色产业、营造乡村宜居的环境、传承乡村优秀文化都需要实用性村庄规划的指引。传统的村庄规划更多注重物质空间的 “布局”，而实用性村庄规划要求整合村土地利用规划、村庄建设规划，以村庄的需求为导向，因地制宜、农民支持、易于实施的村域国土空间规划[2]。

3.1 因地制宜的建构村庄特色产业

乡村振兴的根本动力在于村庄产业的振兴，实用性村庄规划在进行产业项目规划时，应充分利用自身优势，引导村庄产业与周边地区的产业协同发展。规划的过程中应做到宜农则农、宜游则游。且应梳理好三次产业之间的深层次关系，注重三次产业的融合发展，构建乡村产业体系，促进乡村资源的多元开发与利用[3]。

3.2 鼓励与引导村民参与村庄规划

村民是村庄规划最终的使用者，村民应是村庄规划的重要参与主体。我们要在规划前期培养村庄的自身力量，村民相对于规划师们更加了解乡村的情况，更加清楚自身的需要，但是由于文化素质低、村庄规划知识匮乏、对村庄规划的重要性认识不足等原因，所以参与规划的积极性较差。因此在规划前期应该为村民提供相关知识的培训与咨询服务；规划中期动员、引导、组织村民以主人翁的态度参与村庄规划编制，将乡村的主要力量有效引导到村庄规划编制中来；规划后期鼓励村民主动参与村庄规划的实施，将乡村的主要力量合理引导到村庄规划实践中来[4]。

3.3 深挖掘乡风民俗，延续村庄文脉

乡村文脉是在乡村发展过程中，逐渐形成的乡土气息和人文精神，在村庄规划编制中，应注重对乡土气息与人文精神的保护与传承，深层次挖掘当地的乡风民俗，注重对原有乡村肌理、传统建筑等因素的保留与保护。规划师在村庄规划设计中，往往有个误区，片面地去追求与改善农民的私有财产，例如农民住宅的现代化，而忽视乡村的公共部分改造改善，例如，整体生活环境的改善，公共服务设施的完善，乡村文化的挖掘、保留与传承。在村庄规划的过程中应将乡村的人文资源融入乡村公共空间、乡村产业、农户宅院等乡村建设的各个方面，建设具有浓厚乡土气息与人文精神的特色乡村。

3.4 村庄规划成果应简明

过去的村庄规划成果专业性强，宣传手段单一、表述晦涩难懂，即使编制了村民读本，但依旧无法达到规划宣教和村民参与的目的。因此，实用性村庄规划在编制过程中除了应统筹考虑乡村振兴、人居环境、农危改、传统村落保护等其他相关部门已编规划或政策方案，在空间上为各部门专项规划落地提供保障，在内容上突出自然资源部门主管方向。实用性村庄规划的成果形式还应尽量简化、形象化，能够实现村民能看懂、记得住、好落地的目标[5]。

4 结束语

实用性村庄规划一定要是有用的规划，应有区域视野与政策高度，要关注人本情怀与乡土情结，要有产业驱动推动规划落地。实用性村庄规划的编制，应因地制宜，可操作、能落地，接地气；要注重生态保护，有灵气；要满足村民真正所需，有人气；要有特色产业，聚财气；要延续村庄文脉，凝神气；要有合理的空间布局，实施保障，显大气。