基于农业供给侧改革的财政政策的思考

徐 曼

（贵州财经大学，贵州 贵阳 550025）

2017年初，中共中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，标志着我国正式进入了农业供给侧结构性改革新时期。农业虽然具有显著的社会效益，但农业同时也是经济效益相对低下的弱势产业，仅仅依靠市场之手很难调整好农业供给结构。政府要想推动农业供给侧结构性改革的发展，就必须履行公共财政职能，加强对农村农业公共领域的财政支持力度。财政支农政策的构成、财政资金投入的规模和效率，都是农业供给侧结构性改革的重要影响因素。而其中的重点，就是通过制定相应的财政政策，来优化农业的生产结构，让市场的供给更加优质和有效，从而让农民的收入得到相应提高，人民生活质量越来越好。

农业供给侧结构性改革，要求农产品在生产上向多样性发展，在服务和加工链条上要向外延伸，所以就需要政府在产业支持和公共服务上同步变化。这也意味着掌握更多信息优势和灵活性的基层地方政府，在很多地方都必须发挥更加重要的作用，尤其是在财政支农政策的制定上[1]。

1 财政政策供给侧改革的理论分析

1.1 农业供给侧结构性改革的定义

农业供给侧结构性改革是宏观经济管理和调控中专门针对农业的一种方式。供给侧结构性改革这个概念与宏观调控重视需求侧相对应，相对拉动需求说，它比较偏重于调整经济结构，使要素能够实现最优配置、优化资源配置、提升经济增长的数量和质量。同时，供给侧改革强调对市场的有效供给，其中包括了两大类要素的供给，第一类是劳动力、资本等生产性要素，第二类是制度、技术等服务型要素。与经济总量不同的是，结构性要求更多的是要注重效率和质量。所以，农业供给侧结构性改革是为了提升农业供给的质量和效率，并且对与之相关的生产要素的配置进行优化，以便使市场上供应的农产品无论是数量、类别和质量都能够让消费者满意，最终能够建立供需平衡、持续发展的农产品供给体系。

1.2 财政支农相关定义

广义的财政支农范围十分广泛，它包括对“三农”的所有资金投入，几乎涵盖了财政支出功能分类的所有大类。其支出涉及了农村、农业和农民三大领域，相对于地方财政来说，中央财政的“三农支出”划分相对明了。狭义的财政支农支出仅仅包括支持农业生产领域的相关各项支出，比如农业生产补助支出、农田水利建设支出、农业科研支出和涉农管理部门的一般公共服务支出等。因为“三农支出”范围十分广泛，外延不清，容易让人产生混淆，且自2017年起财政部门已不再统计“三农支出”[2]。在本文中，财政支农支出是狭义的财政支农支出，狭义的财政支农政策就是各级政府为了支持农业领域生产发展而制订并由财政部门执行的，是处理财政分配关系的基本准则和措施。

2 促进农业供给侧改革的财政政策

一种适合国家的比较完整的财政体系分为两个部分，一个是主要政策，一个是配套的政策，他们两者是相辅相成地有机地结合在一起，只有将两者同时应用好，才能够更好地把农业发展好，以下为我国财政支农的主要方式。

2.1 财政支农政策

因为主要政策是整个财政支农政策体系的“心脏”，其实施的效果直接影响着农业的发展和农民收入的增加，其中非常重要的方面就是农业补贴。

农业补贴在促进农业的发展、保障广大农民利益方面有着十分明显的作用，可以从外国的支农经验中看出其应用越来越广泛，在财政支农政策中扮演着十分重要的角色，当前我国的农业补贴政策主要有以下几个部分。

1）基于农业在国民经济中的基础地位，我国建立了农业补贴稳定增长机制，加大对农业补贴的额度。自我国加入WTO以来，我国农业就面临了比之前更加严峻的挑战。我国经过了三十多年的改革开放，财政农业补贴支出的外部条件已经比较成熟，应建立财政农业补贴稳定增长机制，强化补贴政策，切实加大补贴的额度，逐渐实现在财政总支出中增大农业补贴支出的比重[3]。

2）提高了农业补贴中直接支付所占的比重。农业补贴分为直接支付和间接支付两种支出方式，通过借鉴发达国家的经验，直接支付的总体效果明显好于间接支付，将部分间接支付转移到直接支付中。一方面，可以提高农民的收入，使其劳动积极性变高；另一方面，可以避免财政资金被相关人员挪用，使得财政资金利用率变低。

3）鼓励、扶持生态化农业的发展。走可持续发展的道路是我国发展必须坚持的一个重要战略。当然农业也必须遵循这个原则，随着人口数量的逐渐增加，生态压力将变得越来越严峻，经济快速发展也要求对自然资源使用制定一个合理的规划，应通过制定相应的财政补贴政策，慢慢引导农业发展走向生态化、可持续发展的道路，注重对自然环境的保护及资源合理的应用，有效缓解如今人口增长和经济快速发展对生态环境造成的不利影响。

2.2 农业保险

作为国民经济的基础，农业在我国加快工业化进程、实现小康社会的宏伟目标中的地位和作用是不可替代的，农业受自然灾害影响程度大，恶劣天气、病虫灾害等不利因素会使得农业的发展呈现大幅度波动。因此，作为风险系数不断加大的产业，如何通过发展农业保险来降低农业发展成本，是我国的强国之路，是立国安邦之本。我国经过近三十年的农业保险试点，虽然很多地方立足实际推出了针对性很强的多元化农业保险模式，但其作为保险法来进行运作和经营，仍处于初期阶段，受到法律不完善、深化体制改革以及保险经营机构自身发展等诸多因素影响。

农业生产有着极大的自然风险，并且在收益方面普遍低于其他行业，所以在农业保险方面不应收取过高的保险费用，这样保险公司才会愿意经营保险业务。政府应通过给予税收优惠政策，解决农民投保难题[4]。

3 以贵州省为例分析当前供给侧财政支农政策问题

农业供给侧结构性的改革，本质上是为了实现生产要素的合理配置和利用，包括自愿参加农业保险，还有财政支农补贴等。现有促进农民合作社发展的各种财政的扶持政策，在改善农民合作社的外部环境、提升其市场竞争力和服务农民的能力这些问题上发挥了积极的作用，但是从农业供给侧结构性改革的相关角度来看，仍然存在一些需要改善的地方。

3.1 支农支出配置结构不合理

财政支农支出结构表如表1所示。

表1 财政支农支出结构表

根据表1分析，可以发现，财政补贴力度不够，农民收入增加有限。财政补贴分为广义补贴和狭义补贴，这里单独指狭义补贴，即对粮食等农产品提供价格、出口和其他形式的补贴，也称之为保护性补贴。从表1中看出：农业补贴逐渐提高，到2018年已经达到98.56亿元，但是根据我国财政部测算，我国的支农补贴效率仅为14%，对于贵州这样一个贫困的省份，补贴效率将会更低。也就是说，财政补贴10元钱，农民得到手的还不到1.4元，根据历史数据，同期化肥生产价格每吨上涨250～298元，农药价格每吨上涨3 100～5 200元。这样看来，财政支农补贴效果几乎被农业生产资料价格的上涨所带来的负面效应抹平[5]。

3.2 财政支农支出资金管理体制不合理

20世纪90年代实行分税制以后，各级政府的财力受到明确界定，但是事权却没有明确的界定，贵州省也不例外。据统计，贵州省各级政府的财力占比中乡镇为10%～15%，县级政府为35%～45%，市级政府为25%～35%，省级政府为20%～30%。这么清晰的财权划分却没有一个明确的事权界限，表现在财政支农支出上为各级政府对农业投入项目办事拖沓，积极性不高，结果错过了农业的最佳投入时机，延误农业生产和农村经济发展。同时，财政支农支出事权界定不明确，容易导致底层政府财力不够，拿20%的钱做50%的事，这种情况下，为完成上级政府的任务，底层政府在支农支出上可能会做形象工程，敷衍上级政府，草草了事。这种放权不放钱的行为阻止了农业经济的发展。

3.3 对农业保险扶持力度不足

2014—2018 年贵州省农业保险和财产保险保费收入情况如表2所示。

表2 2014—2018年贵州省农业保险和财产保险保费收入情况

从表2可以看出，2014—2018年贵州省农业保险收入虽然一直呈现上升的趋势，但是相较于财产保险的收入来说相差较大。2014—2018年两者绝对值从731 161万元上升到1 559 699万元，占比从2.29%到4.1%，说明贵州省农业保险收入增长较慢。

而导致贵州农业保险收入增长缓慢的原因有以下几点：1）面对巨灾风险，由于还没有完善的风险应对机制，财政补贴还不足以完全承担保险公司的赔付责任，这样就会影响保险公司的偿付能力和经营稳定性；2）相关法律制度还不够完善，没有法律的规范很难继续引导农业保险的发展；3）农业保险监管滞后，缺乏专门针对农业保险方面业务监管部门，导致处理问题效率低下，无法立即有效解决出现的问题。

4 财政支农政策供给侧改革的建议

随着农业供给侧改革的不断推进，我国农业取得了飞跃性的进步，其中也少不了我国推行的一系列财政支农政策的支持，比如财政支农的补贴政策和农业保险的财政政策[6]。而面对目前依然存在着的一些不足，相关部门可以考虑从以下几个方面入手：1）科学规划和制定财政政策。财政支农资金投入力度可以加大，目前财政支农政策效率支出效率偏低，农民收益有限，通过建立健全的农民合作社专项扶持资金和农业保险的机制，同时积极扩大扶持力度和范围，并对这些机制分类管理，保证农业供给侧改革工作的顺利进行。2）积极应对供给侧改革中的突出问题。通过针对不同问题政府施行不同的职能，做到更加有针对性地去解决实际问题，例如为了加强农民对农业保险的了解，政府可以完善普及教育机制，增加农业供给侧改革的内生动力。3）加大监督力度，提升农业供给侧改革效果。逐渐提高财政支农用于三农的比重，通过建立有效的监督管理机制，可以提升财政资金的使用效率，保证农业供给侧改革工作的顺利进行。