公共图书馆理事会监事制度建设研究*——以广东省为例

徐玉兰

(广东省立中山图书馆，广东广州 510110)

自2013年11月党的十八届三中全会正式拉开国内公共图书馆法人治理结构改革的序幕以来，至今已经第九个年头。在公共图书馆理事会制度框架内，除作为决策层的理事会、作为执行层的管理班子外，还有一个重要的组成部分——监事。监事是一个成熟的理事会制度内不可或缺的部分。但就目前国内已成立理事会的公共图书馆来看，监事还不是理事会制度的必然选项，相当一部分图书馆理事会并没有设置监事会或独立监事。如果说，理事会制度在图书馆领域已有较为成熟的理论研究和实践经验，那监事制度的研究和实践在图书馆领域才刚刚起步。本文通过对广东公共图书馆理事会监事的职权、职责、产生方式等进行梳理，探讨监事的设置在公共图书馆法人治理结构改革中起到的作用，分析监事制度的不足和发展路径等。

1 公共图书馆理事会监事制度法理依据和现有研究成果

1.1 法理依据

2013年11月，党的十八届三中全会正式通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。[1]正式拉开了国内公共图书馆理事会制度改革的序幕。同年，国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中写到：“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构……也可探索单独设立监事会，负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责的情况。”[2]这是监事制度在事业单位法人治理结构改革领域中首次被正式文件提及，这句话同时也是对监事职能的规范。2017年9月，中宣部等7部委联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》中进一步明确：“具备条件的公共文化机构可单独设立监事会作为监督机构，也可以在理事会中明确若干名承担监督职能的兼职监事。”[3]这里进一步明确了监事设置的组织形式。

在地方政府层面，以广东为例，广东省编办在《印发关于推进我省事业单位法人治理结构试点工作指导意见的通知》(粤机编〔2011〕16号)中写到：“根据单位特点和工作需要，理事会可以下设咨询委员会或战略、审计、财务、薪酬与考核等专门委员会，负责为理事会决策提供咨询建议。服务事项涉及公众普遍需求，承载较多公共利益以及可以依法开展相关经营活动的事业单位，可设置1-2名监事，负责对本单位的财务以及理事、管理层人员履行职责的情况进行监督。规模特别大的事业单位，根据需要可以单独设立监事会。”[4]

可以说，从国家层面到省级层面，都为公共图书馆实施法人治理结构改革后，在理事会的框架下设置监事会或独立监事，提供了政策依据，并对监事的职责定位、职能、人数进行了大致规范。

1.2 现有研究成果

随着法人治理结构改革近年在公共图书馆领域的推进，相关的研究一直较为热门。在知网上以“公共图书馆 理事会”为主题搜索，2020年为18篇，2019年为39篇，2018年为43篇，2017年为64篇，2016年为94篇。可以看到，虽然理事会制度的研究近年逐步减少，但仍维持一定量。但笔者再以“公共图书馆 监事”为主题搜索，近5年相关的文献仅共4篇，且均仅是文中略有提及监事制度，米传振[5]提出章程应对监事具有约束作用，苏妍[6]提出应建立监事会议事规则，贾冰[7]介绍了天津图书馆理事会监事的设置，徐玉兰等[8]统计了广东省内公共图书馆监事设置概况，并没有找到专门对监事实践和理论研究的论文。

2 广东省公共图书馆理事会监事实践情况

为了解广东省各级公共图书馆法人治理结构改革进展情况，2019年，广东省立中山图书馆组成了调研组，通过问卷、访谈等调查方式，对全省141家县级以上公共图书馆法人治理结构改革情况进行了调研，并形成了调研报告[9]。

在调研中发现，近年来，监事在理事会的作用日益得到重视，广东省已组建的公共图书馆理事会中有9个设立了监事会，6个设立了独立监事，大部分是2016年以后组建或者重新组建的理事会。如2016年广州图书馆组建第二届理事会时增设了一名监事，2018年组建的佛山市图书馆理事会成立了由佛山市文广新局、佛山市财政局、佛山市机构编制委员会办公室指派人员担任成员的监事会，2019年组建的湛江市图书馆、梅州市剑英图书馆、深圳市坪山区图书馆理事会均设立了独立监事。

笔者再通过网站等公开途径查询上述已设立监事会(独立监事)的图书馆章程，发现只有广东省立中山图书馆[10]、广州图书馆[11]、佛山图书馆[12]和深圳盐田区图书馆[13]在网上可查阅章程全文且章程中有关于监事的内容。笔者以此四家图书馆为研究对象，根据他们各自章程记载的关于监事设置的内容，整理如下：

广东省立中山图书馆广州图书馆佛山图书馆深圳盐田区图书馆章程记载篇幅独立章节,合共1章7条独立章节,合共1章2条独立章节,合共1章4条独立章节,合共1章4条产生方式由图书馆提名,理事会审议产生由理事会选举产生由本馆举办单位、佛山市编办、佛山市财政局指派的人员担任由举办单位提名,理事会聘任人数1名1名3名1名任期与理事会相同,可以连选连任与理事会每届任期相同与理事会每届任期相同与理事会相同,可以连选连任任职资格拥有我国国籍、热爱图书馆事业、有一定的社会声望、无犯罪记录等四项不得由理事、管理层成员兼任,其他未提及不得由理事兼任,其他未提及具备履职的知识和能力,具有较高的社会知名度,熟悉并遵守有关法律法规和国家政策职责监督理事会、管理层履职情况,检查图书馆财务状况,对理事会决议提出质询等六项对理事会的财务状况以及日常运作情况进行监督对理事会的运作进行监督并提出建议监督理事行为,检查馆业务、财务状况,召开临时理事会等七项义务不得擅自公布涉密信息、谋取不正当利益、违反章程规定等四项未提及列席理事会会议遵守章程与理事会决议,按时参加理事会会议,不得公开涉密信息等六项

2.1 监事的组成和产生方式

以上四家图书馆除佛山图书馆为监事会外，其他3家均为独立监事。而监事产生方式各不相同，大致分为两类：一类为自下而上产生，分别是省馆和广州馆，省馆明确为由图书馆提名，理事会审议产生，广州馆则只明确由理事会选举产生，具体提名权未作限定。一类为自上而下产生，分别是佛山馆和深圳盐田馆，但他们又有不同，佛山馆明确了产生来源全部为政府部门人员，分别由佛山市文旅局、编办和财政局派员担任，而深圳盐田馆仅规定由举办单位提名，具体来源不作限定。

2.2 任期与任职资格

四家图书馆的监事任期均与理事会一致。在任职资格上，四家图书馆对监事的任职资格均没有明确的专业性要求。省馆和盐田馆强调了监事应遵守法律法规且具有一定的社会声望。佛山馆虽然没有明确监事的任职资格，但因来源已明确是由三家政府部门派员担任，即任职要求为三家市局的公务人员。虽然国家七部委《实施方案》中明确“具备条件的公共文化机构可单独设立监事会作为监督机构，也可以在理事会中明确若干名承担监督职能的兼职监事。”但这四家图书馆均采取了另行设置的方式，且广州馆和佛山馆更明确了不得由理事兼任，显然是为了更强调监事与理事会各自的独立性。

2.3 职权与义务

在监事职责方面，国办发〔2011〕37号文[14]中提到监事的职责是“负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责的情况”，这里包含了三个方面的内容，一是对单位财务状况的监督，二是对理事履行职责情况的监督，三是对图书馆管理层履行职责情况的监督。四家图书馆作出了各自的探索。其中广州馆和佛山馆的职责较窄，仅包括对理事会的运行情况监督。省馆和盐田馆则是在国办发〔2011〕37号文的基础上对监事职责进行了进一步拓宽：省馆还包括了监事可对理事会决议提出质询、要求召开临时理事会等两项；而盐田馆的监事职责，也增加了包括召开临时理事会、对图书馆各部门工作情况的监督和对图书馆发生的问题进行质疑等3项。

在监事应遵守的义务方面，省馆和盐田馆较为详细地规范了监事应遵循的义务。如果我们把监事的义务分别与该馆章程表述的理事义务相对照的话，可以发现区别于理事义务的是，在监事义务中特别强调了“不得擅自公开本馆涉密信息”。作为监事，可能在履职的过程中接触到一些负面的信息，强调保密义务对维持图书馆形象有重要作用。

3 当前监事制度存在的不足

3.1 定位不清

在国企领域，监事有明确的“外部监事”和“内部监事”之分，外部监事由主管部门或集团总部设置并对其负责，内部监事由企业的股东代表和职工代表组成，对股东大会负责。但当前的公共图书馆领域，监事的定位是“外部”还是“内部”，政策上并没有清晰的界定。监事是对理事会负责，还是对举办单位负责也欠缺统一的规范。

3.2 职责不明

本文前面谈到，国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中写到：“监事会……负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责的情况。”这是从国家层面对事业单位法人治理结构改革中监事职能的总体概况。从这句话来看，监事的职能主要在于财务规范性和理事、管理层人员履职情况的监督，那是否不包括对理事会决策本身合规性和合理性的监督？从四家图书馆的章程来看，监事的职责范围在不同图书馆存在较大差别。其中省馆的监事职权范围最广，除包括国办文件规定的内容外，还包括对理事会决议提出质询等。即既包括对决策执行的监督，也包括对决策本身合规性和合理性的监督。而广图和佛图的描述则较为笼统，仅为对理事会运作情况的监督。

3.3 履职手段单一

目前监事开展工作，主要还是停留在列席会议、检查财务凭证、现场调研等传统方式，对于创新实施监督检查方法、营造良好的监督检查外部环境和工作条件的探索实践都还不够。且大部分图书馆均为独立监事，人手薄弱，又都是兼职身份，是否能有效履职存在疑问。

4 对完善监事制度的思考

4.1 进一步明确举办单位、理事会、监事、管理层之间的关系

监事一职与理事会制度一样，最早来源于企业领域[15]。因此，观察企业监事定位的设置对图书馆行业有重要的借鉴意义。在企业领域，监事会和董事会都对股东大会负责，直属于股东大会，一个进行决策一个进行监督，这极大地体现了现代企业模式下的分权的思想，更加符合现代企业科学发展的思想。而公共文化事业单位实行理事会制度改革的其中一个很重要的目的，也是实现政事分开、管办分离。如果我们将公共图书馆法人治理结构与企业架构类比，举办单位可对应股东大会，理事会可对应董事会。从这个角度出发，参照企业模式，更符合现代法人治理结构的分工应该是：理事会和监事会(独立监事)分别由举办单位任命、向举办单位负责，理事会负责决策，图书馆管理层负责执行，监事负责监督。这种监督更倾向为外派型监督，即监事代表举办单位对理事会和管理层实行监督。

与内部监事相比，笔者认为外部监事有以下几个优势：一是责任主体更明确。目前国内公共图书馆理事会都属于一年开一到两次会议的模式，监事发现问题后，直接反馈到主管部门将更为及时和便捷；二是覆盖更全面。外部监事可将理事会本身纳入监督范围，避免了无人监督理事会的现象；三是身份更独立。由于大部分理事会的理事长或副理事长本身就由图书馆馆长兼任，如监事对理事会负责，客观上对监督管理层存在一定的角色冲突。

4.2 完善监事辅助履职手段

从上述四家图书馆的章程来看，对监事并无专业背景上的要求。而从监事职能来看，无论是国办发〔2011〕37号还是这四家图书馆的章程规定，监事的一个很重要的职能，就是对理事会或图书馆财务状况的监督。这实际上对监事的财务专业水平有很高的要求。那么在对监事无财务专业背景的前提下，如何保证监事职能的有效履行呢？就个案来看，佛山图书馆的监事中一人明确由市财政局派员担任，而省馆则是选择了由一名注册会计师来担任，他们通过不同方式保证了监事对国家财政政策的熟悉程度。笔者认为，也可以考虑监事制度与理事会的专业委员会制度相结合，即成立一个向监事负责的财务专业委员会，为监事履职提供辅助，确保在监事没有财务专业背景的情况下依然能够有效履职。

4.3 完善监事履职配套制度

4.3.1 建立监事向举办单位的定期汇报机制。规定监事定期向举办单位进行述职，一方面能有效督促监事积极履职，另一方面述职情况也为对监事下一步的续聘、考核和奖惩提供依据。

4.3.2 监事制度应与现行的理事会各项配套制度相衔接。把监事监督内容融入到理事会的年度报告制度、信息公开制度中，监督结果通过年度报告、信息公开等途径向各方公开，增加监督的透明度。

4.3.3 完善监事奖励制度。与理事一样，监事属于不受薪的公益性职务。要维持监事的履职热情，既要加强监事与图书馆之间的情感联系，也应由举办单位积极探索适用于监事的荣誉授予制度，实现对监事的精神奖励。

4.3.4 健全与现行监督制度之间的关系。对图书馆来说，目前的监督已有纪委、职代会、监察、专项检查和外部审计等，监督频度已经较高。建立监事制度后，应形成不同监督制度的协同机制，加强信息交流和技术交流机制，实现成果共享，既要避免各自为战，也要防止职能交叉重叠。