乡村振兴背景下农村公共服务体系建设研究

张睿　邹再进

关键词：乡村振兴;服务型政府;登哈特;新公共服务理论

中图分类号：F294.1;F323.6文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）03 — 0085 — 03

乡村振兴战略由习近平同志在党的十九大报告中提出，它要求农业农村优先发展，是破解“三农”问题的总抓手。乡村振兴战略的实施为农村新公共服务体系的建设提供了物质基础与政策保障，同时，农村新公共服务体系也会更好地服务于乡村振兴战略。在乡村振兴战略中，公共服务体系的建设是重要的一环，若要高质量的实现乡村振兴，基层政府在建设公共服务体系时需站在村民的角度思考问题，切实从人民利益出发，而登哈特提出的新公共服务理论原则是：“服务于公民、而不是服务于顾客;追求公共利益;更加重视公民的权利;行动具有民主性;承认责任并不简单;服务，而不是掌舵;重视人，而不只是重视生产率”〔1〕，与传统的公共行政理论相比，新公共服务理论更加注重公民的权利以及公共利益。因此，在新公共服务理论指导下，建设农村新公共服务体系，将会使其更加有利于乡村振兴战略的实施，能够提供满足当代村民需求的公共服务，同时为乡村振兴战略高质、高效地实施提供支持与保障。

一、农村公共服务体系建设中存在的问题分析

（一）公共服务体系利用的低效率

在我国部分乡镇的公共服务体系的管理中，由于缺乏有效的监管，导致了一些公共服务设施被当地村民低效率地利用。例如有村民于秋收时节，将需要晾干的农作物置于住所门口的公路上晾晒，并置路障防止汽车的碾压，此类情况严重阻碍了当地交通，降低了农村公路的利用效率。我国农村还存在很多诸如此类情况，只有解决好此类事件，才能建设高效率的新公共服务体系。新公共服务理论要求在建设农村公共服务体系的过程中，注重公平的同时，还要兼顾效率。公共服务是每个公民都可以公平使用的资源，在公民享受公共服务的同时，会因作为公共服务载体的公共设施的使用具有非排他性的特点，会导致过度使用，进而造成“公地悲剧”，这不仅导致了公共资源的浪费，更降低了公共服务体系利用的效率。“公地”对全民开放看似是公平了，但缺少了效率的公平就会逐渐演变成“悲剧”。

（二）公共服务体系不能有效为公众服务

新公共服务理论要求在公共服务体系建设中，政府人员不应将作为服务对象的公民看作顾客，这就要求政府在对更下层政府的政绩考核中，其标准要更加实际地贴近人民群众，但是，政府是由具体的人组成的，无论多么严谨的政绩评价标准，在多层考量的环节中或多或少会出现“异化”。例如，在政绩的考核过程中，乡镇政府政绩主要是由其上级政府负责考核的，这种考核机制势必导致了政府官员为获得晋升而努力向上层政府官员的“政绩观”靠拢，而非全心全意为公民服务，从而大搞“政绩工程”，若在公共服务体系的建设过程中出现此类现象，不仅会导致政府牵头建设的农村公共服务体系无法提供有效的公共服务，进而造成资源的浪费，还会导致民众的不满，使基层政府丧失公信力。其原因是政府建设公共服务体系的初衷不完全是为村民服務。

（三）公共服务体系未做到以人为本

在新公共服务体系建设过程中，政府要努力做到以公民为中心。因此，在新公共服务体系建设中，政府应该以公民的整体诉求作为工作的出发点，若要真正的掌握公民的诉求，则要鼓励公民广泛地参与到公共服务体系的建设过程中，积极听取并采纳公民对公共服务体系提出的意见与建议。作为农村地区，其文化中“官本位”的思想是极其浓厚的，在其公共服务体系的建设过程中，乡镇政府更加注重“掌舵”而非新公共服务理论中要求的“服务”，进而造成了民众参与不足。在一些事务的安排上，个别镇政府搞“一刀切”，甚至直接将村民委员会作为下属机构进行领导，致使村民参与度低，村委会部门成为政府的“一言堂”，其结果是镇政府或村委会的负责人在理念上未做到公民本位。倘若在公共服务体系的建设中，村民参与不足，建成的公共服务体系是无法做到以村民为本。

（四）公共服务体系建设中的权责关系不明确

公共服务体系建设过程中存在权责关系不明确的现象，此类现象会导致公共利益受到损失。在一定的程度上，我们可以将政府部门和官员看作具体的利益独立单位，在一些问题的处理上，政府部门或者官员个人也会考虑到自身的利益，尤其在权责关系不明的项目中，公民不能有效行使自身的监督权力，则当地政府部门会更多地考虑如何谋取部门的利益。刘连泰认为：“政府规制理论中，历来就有‘公共利益和‘部门利益之争〔2〕”。不明确权责关系，就会导致在公共服务体系建设中部门利益或者个人利益过多的侵蚀公共利益。例如在乡镇政府或者官员个人在公共服务体系建设中包揽的一些不在其权力范围内的事务，极易滋生政府寻租现象。同时，公共服务供给责任不明确，给后续的问责带来了困难。

二、农村公共服务体系建设中存在问题的成因分析

（一）村民的“搭便车”行为

在农村公共服务体系中，公民没有直接参与其建设，因此无论在公共服务体系中获得的利益是较多还是较少，当公民面对看似免费的公共服务时，倾向于追求自己的利益最大化，直至其边际效益为零，进而造成公共资源利用的“公地悲剧”。实质上，造成公共服务体系的“公地悲剧”之原由正是公民的“搭便车”行为，即不付出成本而坐享他人之力，因为公民在使用公共服务体系过程中没有为自己所获得的超额利益而支付更多的“服务费”，有些公民将公共服务体系的使用视为“自助餐模式”，即消费者无论吃多或吃少，其缴纳的入场费是固定的，正是基于这种错误理念，才造成公共服务体系利用的低效率。

（二）政府目标的偏失

建设农村新公共服务体系，基层政府必须坚持新公共服务理论，以公共利益为目标，孙志强认为：“公共利益表达如果不能从民众出发，而是从政府出发，那么公共利益永远不会得到〔3〕”，由此可见，追求公共利益必须立足公众，要给公众以评价的主体地位，若要建设有效的农村公共服务体系，就必须始终秉持全心全意为村民服务的理念，学会站在当地村民的角度思考问题。乡镇政府目标的偏失，造成了其对工作绩效的过度追求，导致了其“唯上，不唯实”的工作理念，进而忽略了公共利益，正是这样的思维使我国很多的乡镇政府建设了一个又一个不能有效为公民提供公共服务的“政绩工程”，对于这种“政绩工程”，这些乡镇政府的“热情”也仅仅停留在前期的建设上，却疏于后期的维护。倘若基层政府在建设公共服务体系时目标出现了偏失，便不能建设为村民提供有效公共服务的公共服务体系。

（三）未重视公民权

部分基层政府的工作人员在农村公共服务体系建设中，存在错误定位自身职能角色的现象，他们不仅没有将自己定位为人民公仆，反而思想中认为公民无法对自己进行有效监督，自己所提供的公共服务更像是一种“恩惠”，公民只能被动地接受。事实上，导致农村居民对公共服务体系建设的参与度低、主人翁意识不足的最终原因是基层政府对其农村的公共服务体系建设干预度和包揽事项过多，同时加深了公民和政府人员的“官本位”的思想，使文化程度不高的农民对政府形象的认识潜移默化为“统治者”，造成农民不敢对政府进行监督、提出质疑，更不敢过多地参与公共服务体系的建设中，进而更加鞏固了那些把自己定义为管理者的政府人员的思维定势。这将形成一个恶性的循环，不利于基层服务型政府的建设，更不利于建设群众满意、契合乡村振兴战略的农村公共服务体系。

（四）公共服务体系建设中权责规范有待完善

关于基层政府在权责关系具有两个层面上的不规范。首先，地方政府与中央政府职责层面，地方政府与中央政府权责界定不清晰，即在一些公共服务体系建设的项目不能明确由中央政府还是地方政府提供;其次，在“官本位”思想引导下，乡镇公共服务项目负责建设上，无论属于还是不属于政府的事项，都会被政府所包揽，导致村民委员会成为基层政府的从属机构，原本由村民委员协商或投票的事务，由基层政府代替村民委员会对公共服务事项进行决策，从而造成村委会的部分权力被基层政府代行。

三、促进农村公共服务体系建设的对策

（一）提高村民素质

在乡村振兴战略中乡风文明的要求下，村民应积极响应政府号召，充分利用政府提供的教育资源，努力提高自身综合素质，树立“公共意识”，遵守社会公德，但是我国农村居民“宗族意识”深厚，血缘关系成为影响农村人际关系的因素中最主要的因素，村民以“亲缘”为处理人与人之间关系的准则。对此，村民要积极学习新的知识，接受新的教育，进而树立新的思想，形成新的理念，使农民意识形态中的“公共意识”大于“宗族意识”，学会遵守道德准则，自觉保护公共设施，形成减少“搭便车”行为的内生动力，这要求村民们要树立公德意识，成为遵纪守法的公民。此外，还要推动高素质、高水平人才返乡，通过他们的言传身教，全方位地推动村民群体的素质提高，“近年有的地区成立了本地乡贤会，以组织化的形式推动乡贤集体返乡〔4〕”，可由政府与村委会共同牵头成立乡贤会，从而避免“搭便车”行为。

（二）改良政绩评估体系

坚持农民主体地位是乡村振兴基本原则之一，若想改良政府的政绩评估体系，也应坚持农民在政绩评估体系中的主体地位。“政绩工程”是政府追求公共利益路上最典型的“绊脚石”，对传统政绩评估机制的改良可以有效避免“政绩工程”的出现。为有效地避免发生“政绩工程”事件，确保基层政府工作人员将村民放在政绩评价的主体地位，则必须改变基层政府执政人员的观念以及出台保障农民政绩评价主体地位的相关制度。从根本上解决改变我国基层政府工作人员的“政绩观”，需要制定一个合理的政绩评价体系对其进行长时间的引导与矫正，王晓峰认为：“公共服务供给由‘第三方来实施，政府和农民充当监督的角色〔5〕”，此机制将农民与基层政府摆到同一层面、同一立场上对公共服务供给进行更加有效的监督，使基层政府在建设公共服务体系的过程中，不仅受上级政府的监督，还应自觉地接受当地村民的监督。

（三）深化基层服务型政府建设

二十一世纪，要做到社会治理有效，政府就必须更多地关注公民，深化基层服务型政府的建设是大势所趋。服务型政府融入了“公民本位”的新观点，这就要求基层政府在提供公共服务的过程中，摆正自己位置，以村民为中心。要深化基层服务型政府建设，就要抓住服务型政府的特点，领会服务型政府的精髓，基层政府就必须在思想上将服务村民摆在工作的首位，切实地把自己的定位转变为“服务者”。农村基层政府要切实转变自身角色定位，保障村民的合法地位，使村民逐渐消除“官本位”思想。基层政府要切实深化服务型政府的建设，贯彻服务人民、奉献人民的思想，在工作中更加重视村民的权利。

（四）完善相关法律法规

由于乡村振兴战略的实施，国家对农村公共服务体系建设的资源投入量明显增多，负责农村公共服务体系建设的部门的权力随之增加，而与其对应的责任也必须明确，公共服务体系建设中的权责亟需规范。规范公共服务体系建设中的权责界定，需要对农村公共服务体系建设中的相关权责关系进行细致的规范，从而明确公共服务体系建设中，中央政府与地方政府的权责范围，同时也需要地方政府在工作执行过程中发现公共服务体系权责界定不清晰的环节部分，积极上报上级政府，规范权责关系，而不是利用漏洞谋取利益，出现“打擦边球”的现象。在农村公共服务体系建设过程中，不仅需要政府鼓励与引导农民参与其中，更需要村民自发地监督与反馈，从法律层面给予村民参与公共事务的支持与保障，杜绝基层政府“代民做主”的行为，从而建设好真正权责分明的农村公共服务体系。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Robert B.Denhardt，Janet V.Denhardt.The New Public Service：Serving Rather than Steering〔J〕.Public Administration Review，2000，（06）.

〔2〕刘连泰.“公共利益”的解释困境及其突围〔M〕.文史哲，2006，（02）：161-166.

〔3〕孙志强.新公共服务理论视角下的农村社区建设研究〔D〕.辽宁大学，2011.

〔4〕肖放，鞠熙，贺少雅.以乡贤会拉动人才返乡的建议〔J〕.决策与信息，2019，（07）：91-95.

〔5〕王晓峰.构建社会主义新农村公共服务体系：一个综述性的观点〔J〕.北方经济：综合版，2008，（09）：61-62.

〔责任编辑：孙玉婷〕