社会稳定风险评估在高铁项目的应用——以梅龙高铁项目为例

文/范丁元

1 前言

近年来，我国经济保持稳定的发展态势，但是由此而引发的一系列问题也得到各方面高度重视，特别是社会稳定工作成为各方关注的重点[1]。其中，高铁项目作为我国基础设施建设的重要组成部分涉及方方面面的因素，而且需要较长的建设周期，不确定因素也多于其他项目，其建设质量的优劣会对社会稳定造成一定的影响。如果前期论证不到位，则会在对社会稳定造成冲击，并加剧社会矛盾，不利于社会经济建设[2]。社稳评估是项目可研审批的前置要件，主要工作是对项目建设过程中以及完工之后潜在影响因素进行综合论证，其主要目的是要做到防患于未然，确保项目顺利实施。

海耶斯将第一次将风险被定义为损害的可能，贝克指出在风险社会，视缓解伤害与分配为核心问题。陆曼指出社会风险属于系统误差，难以避免。因此，国外设立了哈佛指数、景气警告指数和信号指数等对社会稳定风险进行分析和评估。我国在1999年，宋林飞首次提出设计社会风险预警系统，并采用简单分类评分法,设置了各个指标的五级计分法与4 个警区，并对社会风险预警系统进行了量化。黄德春利用牛鞭效应的削弱机制指出控制社会风险应加强利益补偿和社会保障机制[3]。欧璐采用事故树的方法对铁路建设的社稳项目进行探讨。陈小全采用单因素风险估计和项目整体风险模型对城际铁路进行社稳评估[4]。

社稳专题作为项目可行性研究报告的前置性要件，对铁路建设的方案具有强制性作用。本文依托的是新建梅州至龙川铁路项目，该项目贯穿东西，包括95.604km 的正线为新建工程。目前，梅州至龙川铁路项目向东和梅汕客专互相联通，向西则和赣深高铁互相联通，在区域交通网络中均处重要地位和作用，实现了对华北地区以及华中地区的互相联通。此外，梅州至龙川铁路项目在长三角和珠三角之间也发挥了重要的连接作用，并在贯通我国两个经济命脉方面发挥了重要作用。

2 社稳评估的流程

社稳评估工作包括以下几个方面：首先，要根据项目特征开展风险调查，对潜在的项目影响因素进行分析，识别其中可能导致风险的因素；其次，对风险事件进行分析，筛选其中核心风险因素，并采取量化手段对风险进行分析，一方面了解风险事件的影响程度和范围，另一方面则是预估风险发生的可能性。风险量化后进行风险评价，从风险等级标准对风险进行评判和排序；最后，进行应对策略，预案建议和责任人制定风险对策。

3 风险识别

风险识别是一种基础性工作，风险识别结果在很大程度上决定了风险评估成效。在风险调查过程中，需要对潜在风险因素进行针对性调查，并坚持全面性、客观性的原则。本文选择媒体公示、访谈、问卷调查等相结合的调查方法[5]。

4 风险评估

“发改投资［2012］2492 号文”中重大项目社会风险等级分为三级，分别为高、中、低三个风险程度[6]。

风险估计方法：结合风险调查和风险识别的成果，对潜在的风险因素进行分析。本文选择定量和定性两种手段来评价风险程度、影响范围以及发生的可能性，分析内容涵盖了各个方面，在不同层次、不同视角下对潜在风险进行预估，为风险控制奠定基础。

针对发生风险的潜在阶段，包括决策阶段、准备阶段、实施阶段以及运营阶段，立足项目所在地的发展实际，论证项目和所在地发展需求的匹配性，并在初步分析潜在风险因素的基础上，筛选出关键因素，然后对关键因素进行单一因素分析，预估其风险影响程度、影响范围以及发生的可能性。根据风险程度的高低，本文认为土地房屋征收征用补偿标准、土地房屋征收征用补偿资金、拆迁实施和噪声影响等因素是高风险因素，对社会稳定的影响较大。一般风险因素有项目规划选址、建设用地及房屋征拆范围、被征地农民就业及生活影响、基本农田的征收征用、拆迁实施、施工及运营安全、生态敏感区影响、取弃土场、水土流失、流动人口管理与社会治安等9 个，较小风险因素有不文明施工、群众收入影响、交通出行等3 个[7]。

项目初始综合风险分析：为更好体现风险评估的结论，其中主要风险因素风险权重计算根据风险调查中访谈、群众问卷调查的结果、单位组织问卷调查结果、同类型项目情况，在各单类风险相对比的基础上构建相应的判断矩阵，然后基于此进行量化分析，并采用1-9标度法，具体标度含义。

表1 风险权重1-9 标度法标度含义表

根据风险调查中群众的意见、问卷调查的结果和单位组织意见，对不同层次的单类风险进行比较，采用1-9 标度法，建立判断矩阵，如表2。

表2 A-B 判断矩阵

在确定判断矩阵的基础上，结合特征根相应的计算，并最终确定风险权重值。

根据以上方法对本项目主要风险因素进行权重计算，计算结果根据既有标准，此次项目风险等级标准可参照以下标准：

4.1 此次项目综合风险指数经过计算得到的结果是0.3642，已经超过了0.36。

4.2 通过单风险因素的分析可知，其中三个因素的风险程度较高，分别是土地房屋征收征用补偿标准、土地房屋征收征用补偿资金、噪声和振动影响[8]。9 个一般风险因素，即项目规划选址、被征地农民就业及生活影响、基本农田的征收征用、拆迁实施、施工及运营安全、取弃土场，水土流失、流动人口管理与社会治安、流动人口管理与社会治安。3 个较小风险因素，即不文明施工、群众收入影响和交通出行。

综上分析，本项目在落实措施前，属于中风险等级。

5 风险化解措施

风险发生准备阶段：项目规划选址应当充分考虑当地社会和自然条件；同时，深入群众，征求可能经过地区居民群众的意见和建议。在勘测设计过程中，做到合理优化线路方案，减少对土地的占用。此次项目的参与主体应精准确认拆迁数量，并根据国家相关法律的规定开展补偿工作，并加强宣传，坚持公平公正的基本原则，在合理赔偿的基础上避免出现群众不满的问题。

风险准备实施阶段：加大对失地农民的权益保障力度。首先，确保其基本的社会保障；其次，组织开展相关培训，提升其就业能力以及综合素质。在项目开展过程中必须强化风险预警机制，特别是突出现场维稳的重要性，切实保障人民群众的根本利益；另外，在拆迁过程中必须维护良好的秩序，避免出现意外，对人民群众的财产安全造成损害；再次，要最大限度地降低对耕地的影响，尽可能选择荒地、荒坡等作为项目选址；最后，加强排水工程建设以及防护建设，避免出现水土流失等严重问题；此外，还要加强场地平整，做好环境恢复工作，避免对环境造成负面影响[9]。

风险实施运营阶段：施工单位应严格遵守安全质量操作手册，切实保护施工人员人身安全。施工过程中加强管理，把生产规范和施工人员利益落到实处。对于施工中出现意外的施工人员，施工单位要第一时间采取合理措施，合理补偿。在合理的施工方案及工期安排前提下，应兼顾沿线个居民的出行，做好交通导行的工作，特别是要确保居民的日常出行。在项目完工之后，项目所在地的交通运输能力会大幅提升，正向作用于社会环境。

6 项目风险等级

6.1 预期风险等级判断

在标准对照的基础上，明确此次项目预期风险等级判断如下：

6.1.1 公众参与调查显示：绝大多数居民对本项目建设表示理解和支持。

6.1.2 本项目开展设计研究工作已经开展较长时间，到目前为止，没有出现上访、拉条幅、静坐等常见的群体性事件。

6.1.3 在完成相应测算之后，确定有效的风险防控手段，此次项目的综合风险指数为0.1347，在0.36 以下。

综上所述，本项目在采取风险防范和化解措施后，属于低风险等级，风险可控，可以正常实施运营。

表3 项目风险综合风险指数表（措施后）

7 风险等级评估

拟建项目风险等级：拟建项目是新建铁路梅州至龙川铁路，各层级单位以及党员干部必须在项目开展过程中发挥积极作用，关心人民群众的利益，确保政策的落地，降低风险发生的可能性，并将风险影响维持在较低水平，且预期风险在采取有效措施之后降为低风险。

8 结语

综上所述，本文建议强化地方政府以及相关单位的主导地位，并在社会性风险事件中发挥积极作用，通过建立完善的联动机制，制定全面且科学的管理计划，并在调查分析的基础上，加大宣传力度，切实解决相关矛盾，以最大限度地避免风险。