改革开放以来政府推动扶贫减贫政策分析

侯军岐，杨艳丹(北京信息科技大学 经济管理学院,北京 100006)

引 言

人类的发展历史就是不断的与贫困作斗争的历史。新中国建立以来特别是改革开放后,综合国力不断加强，中国共产党领导全国人民不断向贫困宣战,举全国之力,构建多主体、全方位、多要素、全过程、立体化的扶贫工作大格局,形成政府有为、市场有效、社会有助和兜底有方的大扶贫体系,实施了人类历史上规模最大的减贫行动,消除了绝对贫困问题和区域性整体贫困问题。截止2020年年底,全国832个贫困县全部脱帽,农村贫困人口全部脱贫,中国为全世界的减贫事业做出了巨大贡献。总体来看,政府对其社会成员扶贫减贫负有无限责任,并起主导作用。我国贫困人口众多、贫困面宽广,取得如今的减贫成效与各级政府的努力是分不开的。扶贫减贫政策是政府扶贫的主要手段与方式。

学界对我国扶贫减贫政策分析有着很高的研究热度,他们针对不同扶贫政策进行了不同分析。孙科技运用政策工具理论对省级政策的实施方案进行了分析,结果发现教育扶贫政策在工具应用上容易发生偏差,工具应用也不够合理、协同性欠缺,因此应加强政策工具的合理化使用,提升其协同性[1]。吴易雄等运用有序Logit模型对教育扶贫政策进行了研究,发现我国的教育扶贫政策在实际中没有很好地去执行,提出要构建教育扶贫与乡村振兴有机衔接的扶贫机制[2]。王高玲等通过对历年健康扶贫政策文件类型和发文部门的梳理,运用二维分析对我国健康扶贫政策进行了研究,提出完善我国健康扶贫政策的新思路[3]。郑敏科等对我国自2016年以来发布的健康扶贫政策进行分析,发现我国健康扶贫政策工具未能合理地分配[4]。尹利民等研究发现我国产业扶贫政策效果不明、参与者、技术环境和政策结构都会影响其效果,因此应优化资源配置,优化政策结构,改善技术与环境[5]。李玉山等对湘鄂渝黔毗邻民族地区脱贫农户进行调查,利用综合评价指数法与构建函数模型法对产业扶贫政策进行了分析,研究结果表明,产业扶贫政策对降低贫困户生态脆弱性有重要作用[6]。张雅晴等对金融扶贫政策从公平性的角度进行了分析,指出了金融扶贫政策的局限性,最后提出公平与效率并重的金融扶贫模式[7]。傅巧灵等从政策主体、政策作用面和政策交互等方面对我国东、中、西部地区的金融扶贫政策进行了综合性分析,指出我国金融扶贫政策还存在诸多的问题,最后提出促进金融扶贫可持续发展建议[8]。胡春艳运用内容分析法和社会网络分析方法,对我国科技扶贫政策进行了量化研究,分析了我国科技扶贫政策的演变特征和存在的问题[9]。彭小兵等通过对我国消费扶贫政策的分析,发现我国现有的消费扶贫政策存在运用不合理、效果难以持续等问题,进而提出应增强政策间的协同性和均衡性[10]。

目前大多学者是对具体政策的分析和研究,而极少以国家重要扶贫减贫文献为基础,对扶贫政策做出整体性、动态性量化研究,宏观分析我国政府推动扶贫减贫政策的文献甚少。政府既是各项扶贫政策的制定者,又是扶贫减贫行为的发起者、领导者和协调者。注重供给型、需求型和环境型扶贫减贫政策的科学搭配,形成扶贫减贫合力,获取扶贫减贫协同效应是提高扶贫减贫质量,巩固减贫效果的重要方面,其研究具有重要的理论价值和现实意义。

一、扶贫减贫政策内容分析

我国的贫困人口主要集中在农村,“三农”问题经常与扶贫减贫问题错综复杂地嵌合在一起。解决“三农”问题实质上就是解决农村贫困问题。所以,在梳理和分析解决扶贫减贫问题的政策时,既包含重要扶贫减贫文件,也包含每年针对“三农”问题下发的中央一号文件。

(一)基于发展阶段的扶贫减贫政策分析

扶贫减贫政策实施的客体、主体和手段是政策制定的核心内容。以31份扶贫减贫文件(21份中央一号文件和10份其他重要的扶贫减贫文件)为研究样本,根据目标选定、扶贫主体和扶贫手段,我国扶贫减贫政策的演变可以划分为三个阶段:救济式扶贫减贫阶段；区域性开发式扶贫减贫阶段；全方位、主体化的大扶贫阶段(见表1)。

表1 基于扶贫减贫发展阶段的扶贫政策分析

续表

1.救济式扶贫减贫阶段(1982-1993年)。中共中央于1982年发布了第一个关于“三农”问题的一号文件,从1982-1986这五年内发布的中央一号文件均以“三农”为主题,对农村改革和农业的发展做出了具体的部署。这一阶段主要是提高贫困区的经济,并非针对具体的贫困村或贫困户;扶贫资金来源单一,采取“输血式”救济扶贫,依靠中央和省级政府的资金投入，没有从根本上解决贫困户想脱贫的实际心愿。1986-1993年,我国开始注重因地制宜的发展生产,扶贫减贫方式也在逐步地向开发式转型。

2.区域性开发式扶贫减贫阶段(1994-2013年)。随着区域发展战略的实施,贫富差距在逐步扩大,“三农”问题十分严峻。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》肯定了开发式扶贫理念,明确了扶贫目标、对象和措施。从扶持经济增长逐步转向扶持贫困人口,扶贫资金开始向贫困地区倾斜,将国家级贫困县增至592个。开发式扶贫主要是通过贫困地区的经济发展来带动贫困户的发展,强调以村为单位调动贫困农民的参与积极性,同时将行业扶贫和社会扶贫引入扶贫开发,是区域性的“面”到“块”的扶贫战略的转换。

3.全方位、主体化的大扶贫减贫阶段(2014年至今)。经过几十年的扶贫开发,中国贫困人口在逐年减少,贫困发生率持续下降,但面临的贫困问题还很艰巨。2014年的中央一号文件提出要“提高扶贫精准度”,之后专门出台了一系列扶贫减贫重要文件。在接下来的几年内,精准扶贫在我国扶贫减贫政策中占据着重要位置,扶贫对象精准到了个体。在精准扶贫战略思想的指导下,构建了多方力量联合并互为支撑的“三位一体”(专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫)大扶贫格局。

通过对31份扶贫减贫文件的分析,看得出我国在扶贫减贫上呈现着阶段性的变化,扶贫格局不断在转变：从政府单向主导到多元互动参与并举(政府推动、社会联动、市场拉动)的大扶贫格局；我国扶贫减贫政策的发展方向由“大水漫灌”转向“精准滴灌”;资源的使用方式由分散向集中转变;扶贫成果的考评由地区生产总值转向脱贫成效。

(二)扶贫减贫政策的演进方向

1.扶贫主体的转变。通过对31份扶贫文件的分析不难看出,扶贫主体由政府独自参与逐渐转变为政府推动、市场拉动、社会联动的多主体协同参与。在救济式扶贫减贫阶段,扶贫主体为政府,社会、市场并未参与;在区域性开发式的扶贫减贫阶段,扶贫主体不断扩大,社会各界开始参与到扶贫中;在全方位、主体化的大扶贫阶段更是强调市场拉动和社会联动的重要,呈现出扶贫主体多元化状态。

2.扶贫模式的转变。扶贫模式由政府专项扶贫逐渐转变为“三位一体”的扶贫模式。第一阶段,主要依靠单一的专项扶贫,政府直接帮助贫困地区,实行社会救济;第二阶段，在专项扶贫政策的基础上,建立最低生活保障制度,通过教育等各行业促进脱贫,强调社会力量的参与，同时引入了非政府组织,进一步凝聚扶贫合力。

3.扶贫手段的转变。扶贫手段由经济开发转向经济开发和社保兜底的“两轮驱动”。“输血式”扶贫方式转变为开发与保障协同的“造血式”扶贫方式。精准扶贫到户到人,对不同贫困对象分类施策,确保实现真正脱贫。

二、扶贫减贫政策工具量化分析

在对31份扶贫减贫文件的扶贫政策进行内容定性分析后,接下来从政策工具角度进行定量分析。

(一)政策工具维度分析

1.政府推动扶贫框架构建。政策工具是实现政策目标的手段和方式,是政府为达成一定的政策目标而采用的一些方式和方法。在运用政策工具分析扶贫政策时,政策工具分类研究是基础,但是政策工具的分类没有统一的标准。目前,许多学者根据政策的最终目标以及对目标的影响进行了不同的分类。Elmore将政策工具分为授权型、诱因型、能力建设型和制度变革型4类[11]；Howlett等根据政府在供给中介入的不同程度，将政策工具分为强制型、混合型和自愿型[12]；Rothwell等基于政策的影响将政策工具分为供给型、需求型和环境型三种，这种划分方法在农业发展、农村扶贫政策中得到了应用[13]，本文也采用这种分类方式进行分析，根据政策文本将扶贫政策分为3大类、12小类。供给型和需求型是政府通过供给和需求双方面来制定政策以达到最终目标,而环境型政策工具是政府为支持扶贫工作通过对环境的优化来间接促进扶贫。供给型主要是政府投入直接促进扶贫，需求型政策工具直接作用于市场维度,为扶贫事业提供稳定的市场,从而拉动其发展(见图1)。

图1 三种政策工具对政府推动扶贫减贫的作用机理

2.扶贫减贫政策工具分析。对31份扶贫减贫文件的扶贫政策进行整理和分析,政策文本共出现264次,并对具体的条款进行编码(一个条款可能会涉及不同的政策工具)、整理并汇总数据(见表2)。由表2可知,我国比较偏重供给型政策工具的运用,环境型政策工具的运用相对较多,具体分析如下:(1)供给型政策工具注重项目供给和公共服务。由表2可以看出,项目供给最多,占比18.56%,其次是公共服务,占比15.53%。说明主要以专项扶贫为主,通过项目供给、医疗教育等公共服务补助来改善贫困户的生活水平。人才培养占比最低(7.95%)。在扶贫这个重大工程中,人力资本是必不可少的,要注重加强基层干部培育和贫困人口的技能培训,注重人才的培养。(2)需求型政策工具相对运用较少。由表2可以看出,除完善市场得到使用外,其他很少使用,甚至没有使用。在扶贫政策的前两个阶段,几乎都是靠政府单一扶贫,后来逐渐意识到应全员参与,使政府、市场、社会联合互动,通过提高市场活力来扩大增收渠道。服务外包和政府购买欠缺,政府可以将一些基础性的公共产品外包给其他专业服务商,增加政府与其他部门的合作。(3)环境型政策工具注重策略性措施。通过分析发现,在环境型政策工具的使用上,策略型措施占比最大(20.83%)。从救济式扶贫开始,不管是瞄准扶贫对象还是执行各项扶贫任务必然都需要制定有效的策略,都需要有制度的保障。对于目标规划,有三个阶段:一是解决基本的温饱问题,二是努力增强贫困户的脱贫意识,三是注重基础设施、公共设施的建设。

表2 扶贫减贫文件扶贫政策频数统计(1)数据来源:通过对31份扶贫减贫文件整理所得。X基于表1中对扶贫减贫文件的编码(X)；X-Y表示表1中第2列第(X)份扶贫减贫文件中的第3列第Y条内容所涉及的工具。

(二)时间序列维度分析

通过对扶贫减贫发展阶段的31份扶贫减贫文件进行政策工具时间序列分析,进一步分析我国在扶贫减贫事业中的政策工具使用情况。其中横坐标表示按时间顺序排列的扶贫减贫文件,纵坐标表示政策工具的文本量(见图2)。图2表明,随着时间的推移,相比于环境支持和需求拉动政策工具,供给投入政策工具的使用一直是处于高频状态。1982-1993年,在我国市场经济刚起步的这一阶段,对于政策工具的使用不多,其种类也比较单一,大多都是以供给型工具为主。在《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》颁布以来的第二阶段,我国不断加强了对各种扶贫政策工具的使用,但供给型政策工具的使用仍然处于高频状态,环境型政策工具出现不断上升的趋势,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的颁布使得这一时期的工具使用达到最大值。2014年精准扶贫思想提出后,环境型政策工具的使用不断加大,呈现出政府推动、社会联动、市场拉动的扶贫局面。

图2 基于扶贫减贫文件的农村扶贫政策工具时间趋势

(三)大扶贫阶段的政策工具应用分析

通过对31份扶贫减贫文件所划定的大扶贫阶段与前两个阶段进行比较,来分析大扶贫格局下的政策工具特点(见图3)。由图3可以看出,我国政府在推动大扶贫的政策工具使用上不断向金融支持、人才培养等方面倾斜,且力度不断加大。(1)供给型。大扶贫阶段人才培养明显增强,说明政府逐步注重贫困地区人才的培养和农村扶贫干部的激励,注重人才队伍的建设。(2)环境型。大扶贫阶段目标规划与前两个阶段相比有所减少,可以得出我国扶贫减贫的前期和中期注重目标规划,在后期更加注重实施;扶贫政策不断加大了对贫困地区的金融投入力度,以金融扶贫、健康扶贫等方式,推动贫困地区的发展。

图3 前两个阶段与大扶贫阶段的环境型、供给型政策工具比较

贫困发生率是考核扶贫减贫成效的重要指标之一。由图4可知,大扶贫阶段以来贫困发生率由2014年的7.2%下降到2019年的0.6%,相比之下,大扶贫阶段的递减速度更快,说明2014年之后的大扶贫阶段的减贫成效更为显著，我国扶贫减贫政策体系基本形成,进入大扶贫发展阶段。

图4 1978-2019年的我国贫困发生率

三、结论与建议

(一)主要结论

1.大扶贫政策体系已形成,且大扶贫阶段减贫成效好。由原来的“大水漫灌”逐步发展为“精准滴灌”;政府专项扶贫到“三位一体”扶贫;经济开发到开发和保障的“两轮驱动”;“输血式”扶贫到 “造血式”扶贫;单点扶贫到连片开发;帮靠扶到思变求富,呈现出全方位、宽领域的大扶贫格局。多力联合参与的大扶贫阶段,政策工具结构得到优化,贫困发生率下降较快,减贫成效较好。

2.政策工具结构失衡,缺乏科学配置。我国在政策工具的使用上结构失衡,供给投入与需求拉动形成了鲜明的对比。对31份扶贫减贫文件的分析得出,我国在投入上更加注重项目供给;支持上更加注重策略性措施;拉动上可以说很少。总之,我国在扶贫政策中对供给型的使用偏多,环境型金融支持在不断加大,但缺乏灵活性。未来应注重三种工具的科学组合搭配,从数量、结构、功能等方面进行科学组合。

3.缺乏专门的扶贫开发法。我国目前尚未出台专门的扶贫法规,涉及的扶贫内容只能在相关法律中零星表述,仅仅依靠政策支撑,不利于政府扶贫行为的规制。虽然一直强调社会各界参与扶贫工作的重要性,但并没有从法律上明确各自在扶贫中的职责和相关权利,不利于社会力量的广泛参与。

(二)主要建议

1.充分利用需求型政策工具,注重政策工具均衡发展。我国扶贫政策工具的使用上需要加强需求型政策工具的应用,合理优化政策工具结构。首先，政府要不断加大基础性公共服务外包政策的实施力度,增进与其他组织的合作;其次,应注重市场拉动的重要性,通过完善市场拉动扶贫;此外,还要注重税收优惠政策的实施,避免政策工具一边倒,促进政策工具向综合发展、均衡发展迈进,推动扶贫事业稳步发展。

2.科学配置,重视政策工具协同发展。不同的政策工具必然存在不同的作用,科学有效的扶贫政策必然是建立在不同政策工具的合理配置之上。充分发挥供给型工具,推动贫困区建设,为贫困区注入新鲜活力。注重激发环境型工具,为扶贫工作提供规范的行动框架,同时,积极运用需求型政策工具,加大公共服务外包。我国扶贫政策要注重硬性能力建设与软性服务调节能力的双向结合,对政策工具进行科学配置,使得政策工具协同并进。

3.强抓政策落实、落细,注重扶贫减贫的可持续发展。针对具体的扶贫政策建立考核机制和激励约束机制,厘清责任,增强执行力,确保政策落实。注重扶贫量的增长和质的强化,加强扶贫工作宣传,建立贫困预警监测机制,从扶贫减贫的供需双方入手防止贫困户脱贫后返贫。开展后续政策研究,建立解决帮扶的长效机制,促进脱贫减贫的可持续发展。