新冠疫情影响下我国公共安全管理战略体系构建

周斌 陈雪梅

摘 要：公共安全管理是一项关系到国家安全与社会大局稳定、人民切身利益的工作。我国公共安全管理战略体系在抗击新冠疫情期间，发挥着无可替代的作用。但在紧张的疫情期间，我国公共安全管理战略体系中还存有一些问题，为了找到促进我国公共安全管理水平不断提升的可靠途径，文章主要围绕“新冠疫情影响下我国公共安全管理战略体系建设”这一主题展开探索，提出了加强公共安全管理教育培训;做好顶层设计;重塑公共安全防控体系;完善公共安全法律制度;强化公共安全资金保障;准确定位公共安全职能等策略性建议。

关键词：新冠疫情;公共安全管理;战略体系;公共卫生;机制

中图分类号：C 913   文献标识码：A   文章编号：1672-7312（2021）04-0363-05

The Construction of Chinas Public Safety Management Strategic

System under the Influence of the COVID-19

ZHOU Bin1，CHEN Xuemei1，2

（1.School of Marxism，Xian University of Science and Technology，Xian 710054，China;

2.School of Gaoxin，Xian University of Science and Technology，Xian 710109，China）Abstract：Public safety management is closely related to national security and overall social stability，as well as the vital interests of the people.Chinas public safety management strategic system plays an irreplaceable role in the fight against the COVID-19 outbreak.However，during the tense epidemic，there are still some problems existing in Chinas public safety management strategic system.In order to find a reliable way to promote the continuous improvement of Chinas public safety management level，the paper mainly focuses on the theme of “The construction of Chinas public safety management strategic system under the influence of theCOVID-19”，puts forward such strategic suggestions as strengthening public safety management education and training;doing a good job in top-level design;reshaping the public safety prevention and control system;improving the public safety legal system;strengthening public safety funding guarantees;and accurately defining public safety functions.

Key words：COVID-19;public safety management;strategic system

0 引言

2020年初爆發的新冠疫情（COVID-19），

具有感染范围广、传播速度快、防控难度大等特点，

它是对我国治理体系和治理能力的一次巨大的考验[1]。

随着社会经济的发展，近年来，国内公共危机管理研究已取得很大进展，西方发达国家对公共安全管理的研究也从自然灾害向公共安全领域发展。随着流行病非典、禽流感、埃博拉等社会公共安全问题增多，西方国家公共安全管理研究领域已不仅限于对自然灾害的应急管理，而越来越多地开展社会公共安全危机管理研究[2]。这些研究主要集中在应急管理体制的共性和特点的研究。例如，统一领导与协调联动并举、全过程管理与关口前移并行、政府管理和社会化服务并存制度建设与程序化运作并重等研究。

研究成果对国内外公共危机管理研究领域中的研究力量、主题及演变等方面的分析，为本文的进一步研究提供了有益参考[3]。在抗击新冠疫情期间，我国公共安全管理战略体系中的卫生防控机制和应急管理机制的作用最为突出。但由于这两项机制仍有待完善，基于此，文中试图采取措施构建公共安全管理战略体系，使健全的卫生防控机制以及公共卫生应急管理机制，为各部门有效抗击疫情助力。

第4期周 斌等：

新冠疫情影响下我国公共安全管理战略体系构建

1 新冠疫情影响下我国公共安全管理战略体系有待完善的方面

回顾历史，在维护社会公共秩序方面，公共安全管理战略体系都发挥过重大作用，但同时也面临着一些重大挑战。新中国成立至今，我国公共安全管理战略体系，尤其是公共卫生防控和应急体系，一直处于不断发展与完善的过程。面对此次突如其来的新冠疫情，我国公共安全管理战略体系中的有待完善的方面也显现了出来[4]。

1.1 公共安全管理缺乏顶层设计

目前，我国公共安全管理工作还没有较完善的自上而下的顶层设计，国家战略风险管控体系还有待健全和完善。目前，我国开展的风险评估的领域，主要集中在重大项目的社会安全稳定的风险评估。在其他领域，尽管也陆续出台了一些与公共安全管理有关的政策文件及开展了一些公共安全风险评估活动，但这些政策文件要求和实践活动大体上多带有“专事专议”性质，还没有完全形成制度化设计并运用于实践[5]。

1.2 公共安全管理资源不足

现阶段，我国部分地区呈现出公共安全管理人员不足以及人力资源分配不均、利用率偏低的问题。以公共卫生防控领域为例：在全国政协会议上，我国疾控中心主任曾给出了一组令人深思的数据：2018年我国专科医院、中医医院及综合医院内床位数总计650多万张，每千人口卫生医疗机构床位数6张。我国三级医院床位数已使用超过97%，当发生重大突发公共卫生事件时，就会出现床位严重不足的现象[6]。自2010—2018年，我国各级疾控中心的总人数减少3.9%，专业技术主力的执业医师或助理人数下降10.8%，下降比例非常明显。同时期，综合医院人员总数却增加64.3%。从公共卫生防控以及应急管理经费层面而言，在疾控机构医疗支出中，疾控机构支出占比下降，从2.9%下降到2.4%，基层疾控中心面临着较为严重的经费不足的问题（图1）。

事实上，受“重医轻防”观念的影响，公共卫生防控部门的人力资源和物力资源分配量相对有限，这些因素对公共卫生防控效果产生了一定的影响。在此次新冠疫情爆发期间，公共卫生防控系统反映出了基础设施和人手不足、人力资源分配不均、应急预警机制不完善等问题[7-8]，影响了防疫效果。

1.3 公共安全管理制度有待完善

健全的制度是各項工作顺利进行的基本保障，在此次抗击新冠疫情期间，我国公共安全管理制度还有待完善。具体表现在以下3方面：

一是公共卫生防控机制和应急管理机制不完善，使管理主体处于缺失状态。我国目前并未针对公共卫生应急问题，建立统一的应急中心。各部门负责本领域内的各种突发事件，如此次新冠疫情，最初主要由卫生防控部门应对。各职能部门相互独立，自成体系，缺乏深度合作，一定程度上影响了防疫效果。

二是管理体系不完善。我国尚未针对公共安全管理问题，制定并出台综合风险管理制度，使公共安全风险管理存在条块分割问题。

三是职能部门和监管部门之间尚未建立起协调机制。政府部门尚未建立统一的信息交流平台，各部门之间未形成信息共享局面，使部分公共安全风险无法被及时预测和防范。

1.4 综合危机应对能力薄弱

从目前状况看，我国应对公共安全危机事件的能力比较薄弱，除了上述提到的制度不完善之外，危机防范技术薄弱、宣传教育不到位是比较重要的两项因素。原因主要在于：相关部门没有引进先进技术和技术创新;专业人员的技能培训力度不足，导致应急队伍的整体实力不强。从公共安全知识宣传教育层面而言，各部门尚未采取系统性的措施培养公众的危机意识，同时也忽视了对内部工作人员的全面教育培训。公众或公共安全管理工作人员缺乏必要的危机意识，社会公共安全整体管理效果不理想。以新冠疫情初期防疫阶段为例，不少民众对于新冠病毒的传染力和危害性知之甚少，加之防控意识缺乏，没有及时居家隔离，致使疫情进一步扩散并导致防控工作受到影响。

2 新冠疫情影响下我国公共安全管理战略体系建设新路径

针对现阶段我国公共安全管理战略体系中存在的不足，初步构建出“一训+三制+一保障”公共安全战略体系。即教育培训、（顶层设计）领导机构体制、科学运行机制，以及为其提供的法制、资金等相关保障（图2）。

2.1 加强公共安全管理教育培训

公共安全管理教育培训是公共安全管理工作的重要环节。我国要构建相对完备的公共安全管理教育培训体系，即从学校的公共安全管理专业培养体系，到各级公共安全管理人员和公众的培训演练等[9]。依托相关科研单位、高校来加强我国公共安全理论研究，通过案例教学、模拟演练情景体验等方法，开展公共安全管理人才的教育培训工作。

2.2 做好顶层设计，建构领导机构体制

针对公共安全管理问题，借鉴国外经验的同时，结合我国现阶段国情和新时期特点，在制度设计方面，需要做好顶层设计，建构领导机构体制来进行审慎安排，应制定阶段性的发展任务和推进方案，以稳步推进应急管理体系的改革和重构[10]。在国家和地方层面建立统一应急中心，制定并出台综合风险管理制度，统一管理和协调各有关部门并负责调配各部门资源。同时还要建立统一的信息交流平台，使各有关部门之间形成信息共享局面，以及时预测和防范部分公共安全风险（图3）。

2.3 健全公共安全防控体系

新冠疫情属于重大公共卫生事件，各部门建立起更加完善的防控体系，是抗击疫情取得最终胜利的前提和保障。在强化建设公共安全战略体系、奋力抗击疫情期间，我国还需要注重对自然灾害的防范[11]。自然灾害与公共卫生事件有着密切的联系，健全公共安全防控体系过程，要强化建设自然灾害防御机制。近几年来，全国各地的政府部门都在加强对自然灾害防御工作的重视程度，但由于公共安全防控体系不完善，导致自然灾害防御效果也不够明显。鉴于此，我国在强化建设公共安全管理战略体系的过程中，需要全面整合各项资源，完善各项机制，提升各部门的专业能力，构建全民覆盖的公共安全管理战略体系，实施公共安全统一管理、专业应对、联防布控、全民参与的局面。抗击疫情期间，重塑公共安全防控体系的关键在于：重塑公共卫生防控体系。

2.4 完善公共安全法律制度

根据非典、禽流感、埃博拉、新冠病毒等疫情案例分析，发现病毒由野生动物传播给人类，是因为人类肆意捕捉和食用野生动物所致。野生动物买卖之所以有着庞大的市场，主要是因为缺乏健全的法律制度。为了有效抗击每一次的疫情，维护国家的长治久安和人民的切身利益，政府部门需要对公共安全法律保障进行强化建设，将生物安全问题纳入公共安全管理战略范畴，围绕全球生物安全环境展开全面研究，及时发现风险，并采取措施应对风险，改善生物安全基础条件，对生物公共安全风险防控工作进行系统规划，强化公共安全管理能力。

在此次抗击新冠疫情期间，我国政府多次强调：需要强化建设公共安全管理法律制度，明确各部门的职责，规范公共安全管理程序，落实疫情防控法律制度，加大公共卫生安全管理法律体系和疫情防控法律制度的宣传力度，提高全民的法律意识，全面建设法治社会[12]。在强化建设公共安全管理战略体系的过程中，需要将保护人民的生命和财产安全作为根本出发点，将维护国家长治久安、保障国家安全作为最终目标。各地区需要积极落实公共安全法律制度，构建完善的法律保障体系，提升公共危机应对能力，完善野生动物保护法等等，从法律层面为公共安全管理工作提供保障。相关部门则需要积极发挥自身的监管职能，取缔非法买卖野生动物的组织或机构，严厉打击非法买卖野生动物的行为，从源头上控制疫情，切实保障人民的利益。

2.5 强化公共安全资金保障

一定数额的资金投入，是公共安全管理机制构建、顺利运转的最有力的保障，其中，政府的资金

划拨是最重要的资金来源，是公共安全突发事件应急处理的重要保障。因此，必须强化公共安全资金保障。一是成立公共安全专项建设基金，其来源主要是政府财政拨款、企事业捐赠、社会募捐等;二是建立严格规范的资金审核、监督和使用流程，以确保资金能够科学有效、合法合规地使用。

2.6 准确定位公共安全职能

对各部门职能进行准确定位，是整合疫情防控力量、强化建设公共安全管理战略体系的重要措施。首先，基于预防为主的原则，增强各部门人员的危机意识，加强对公共卫生安全事件的防范意识，将公共卫生安全管理问题作为国家整体工作战略部署的重中之重，按照统一调配、规范管理、全面整合、高效节约的原则，将防疫防灾等工作进行有效结合，做到全面预控，及时应对，将疫情防控工作常态化;从制度层面，梳理各部门关系，明确各部门、各崗位人员的职责，构建协同办理机制，做到各项工作的无缝式衔接[13];强化建设公共安全管理和公共危机管理队伍，提升各部门人员的专业素质;积极引进或创新公共安全管理技术，做好各部门人员技术培训工作;构建疫情全面监测和应急机制，完善疫情救治体系，使疫情抗击重点从救助转向防控。其次，构建公共卫生安全事件社会动员机制，一般而言，公众对承担广泛的社会活动和社会责任持开放态度[14]。使全社会成员积极参与到抗疫工作中，提升抗疫工作成效。为了强化公众的危机意识，政府相关部门需要完善信息公开机制，使公众了解到最新的国家政策和政府信息。同时，政府相关部门还需要做好疫情防控知识宣传工作，全面开展公共卫生危机知识普及活动，使公众加强对公共卫生危机事件的了解程度，引导公众掌握防疫知识与技能，提升公众自救和互救的能力[15];社区等基层防疫组织，则需要积极履行自身的职责，做好公共安全资源整合与分配工作，维护社会稳定;积极发挥非政府组织和第三方机构的防疫功能，鼓励社区居民加入志愿组织，壮大疫情防控队伍，实现政府部门与非政府部门功能的优势互补，布好第一道防线，减少公共卫生安全事件的发生概率，降低新冠疫情带来的社会影响。

3 结论

目前，公共安全管理已成为社会管理的一项重点工作，它关系到国家安全与社会大局稳定、人民切身利益。我国公共安全管理战略体系中的卫生防控机制和应急管理机制仍存有短板，基于此，本研究通过对新冠疫情影响下我国公共安全管理战略体系中存在的不足进行梳理，试图构建我国公共安全管理战略体系。①加强公共安全管理教育培训;②做好顶层设计，构建领导机构体制;③健全公共安全防控体系;④完善公共安全法律制度;⑤强化公共安全资金保障;⑥准确定位公共安全职能。

参考文献：

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[14]THALER T，SEEBAUER S.Bottom-up citizen initiatives in natural hazard management：Why they appearand what they can do？[J].Environmental Science & Policy，2019，94：101-111.

[15]侯书和，张子礼.风险社会中政府的安全责任及其制度保障[J].行政论坛，2011，18（03）：23-27.

（责任编辑：韩 莉）

收稿日期：

2020-05-12

基金项目：

陕西省教育厅2020年度突发公共卫生安全专项科学研究计划《完善公共卫生重大事件风险防范协同机制研究》（20JG036）

作者简介：

周 斌（1964—），男，陕西绥德人，教授，主要从事科学社会主义的研究工作。