农业保险助力扶贫防贫的实践与成效对比研究

杨 倩，胡艳丽，2

（1.新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐840047；2.新疆大学 国家安全研究省部共建协同创新中心，新疆 乌鲁木齐840047）

一、前言

保险扶贫是一项极具福利性的惠民保险政策，属于金融扶贫的重要组成部分。近几年，保险业在助力国家脱贫事业方面功不可没，取得明显的阶段性成效，让贫困户真正感受到了保险扶贫政策的实惠与利民，生活有了十足的底气，方方面面也获得充分的安全保障。2019年保险业扶贫效果显著，农业保险承保农作物已有270多种，日常农作物基本覆盖；备案扶贫专属农业保险产品425 个，全年提供3.81 万亿元农业风险保障切实维护农户利益，共支付农户赔款560.20 亿元，农业保险扶贫效果日渐凸显［1］。已推出的农业保险扶贫项目切实保障了务农养家式贫困农户的利益，减少了因自然灾害、市场不景气等可能带来的收入速降、赔本甚至负债的风险，同时也建起了防止脱贫农户再次返贫的保护墙。2020年第一季度保险扶贫工作开端呈佳、后程可期，截至2020年一季度末，备案扶贫专属农业保险产品较年初增加14 个，农业保险为建档立卡贫困户提供了136.77 亿元风险保障，为其支付赔款2.4亿元，参保贫困户有所受益［2］。

2020年1月2日中共中央、国务院所发布的《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中提到全面完成脱贫攻坚任务后，最重要的便是巩固脱贫成果防止返贫，要加快构建“银保担”风险共担的普惠金融服务体系［3］。防止返贫已逐渐变得更加重要，保险业应发挥天然优势助力防贫事业。

中国银保监会于2020年3月10日印发的《关于进一步加大“三区三州”深度贫困地区银行业保险业扶贫工作力度的通知》中提出要聚焦持续性稳定脱贫，构建脱贫长效机制，切实巩固脱贫成果，充分发挥保险的风险保障作用，努力防止因病、灾、学等致贫返贫现象，不断完善以“农业+大病”保险为核心的保险扶贫体系，努力提高保险扶贫的深度和密度［4］。通过保险机制可充分利用好扶贫专项资金，精准扶持困难户，实现财政资金投入放大效应，提高困难贫困户抵抗风险的能力，与“造血”式扶贫相结合为贫困地区增信、融资，凸显保险防贫的独特功能，降低贫困地区再次陷入贫困的可能性。

二、相关文献回顾

保险正渐渐走进千家万户，其在扶贫方面的积极作用日渐显著。国外学者Yarumba et al.（2014）［5］研究发现小额保险是保护穷人及其资产免遭受风险冲击性影响的有力工具；Baidya（2014）［6］提出小额保险已经成为穷人抵御风险的良性选择。国外很早就开展了关于小额保险的研究和实践，对我国在“三农”领域发展小额保险具有重要的借鉴意义。

（一）保险与扶贫关系密切

国内学者也对保险扶贫展开了一系列研究，深入剖析保险在扶贫事业中可起到的积极作用。在保险与精准扶贫的关系研究方面，学者们认为保险扶贫是金融精准扶贫的重要部分（吴传清等，2018）［7］。保险与扶贫有着紧密的关系，李玉华（2017）［8］认为保险所具有的互助共济理念与扶贫紧密契合，可有效防止因为灾害、疾病而致贫和返贫；卢柯帆（2017）［9］也认为保险具备天然的精准扶贫属性，可有效提高扶贫的精准度；江洁等（2018）［10］提出保险天然所具备的精准识别机制与助力精准扶贫十分契合，具有明显的独特优势。保险是一剂扶贫良方，保险业必须全面参与脱贫攻坚战（李新光等，2019）［11］；保险资金在扶贫事业中可以带来充足的发展资金，弥补、解决农村地区缺乏大量资金用于发展的现象（吴洪等，2019）［12］；必须注意到保险在扶贫事业中日益突出的重要性（江洁，2018）［13］。

（二）保险扶贫的实践经验

还有一些国内学者基于地区性保险扶贫实践，在探索保险扶贫模式的过程中展开相关研究。李琴英（2018）［14］重点研究了“脱贫路上零风险”的兰考模式，并以此分析得出商业保险机构可以在扶贫事业中取得良好成效的结论；廖朴等（2019）［15］基于多重均衡模型分析得出“保险+信贷”的金融扶贫模式扶贫效果要远远好于单独的保险或者信贷扶贫模式；戴鸿丽（2018）［16］不仅以宽甸县保险扶贫实践为例，而且借鉴国际经验开展了关于保险扶贫内涵、作用机理的研究；马振涛（2018）［17］亦在总结国内外保险扶贫实践的基础上，深入探究保险扶贫的内在原理、构成以及属性。保险扶贫试点实践的成功经验均有助于保险参与扶贫防贫事业，基于实践的保险扶贫研究很有意义。

（三）保险扶贫现状及效应评估

一些学者针对保险扶贫效应进行了分析与研究。张伟等（2020）［18］对农业信贷与保险的扶贫效应进行分析，比较得出农业保险的减贫效应更好的结论，提出要构建保险为主、信贷为辅的金融扶贫体系。有些学者以保险扶贫发展现状为主要内容展开研究，李傲等（2019）［19］分析得出贫困户对政策性保险认识不足且商业性保险参与度较低的结论。每个地区的保险扶贫模式各不相同，对各地保险扶贫项目的扶贫效果进行评估意义重大（郑伟等，2018）［20］。

总的来看，关于保险和扶贫两者关系、保险扶贫重要性等方面的研究比较多。近几年结合实践效果研究保险扶贫模式的文献量逐渐增加，保险扶贫效果方面的研究亦呈增多趋势。长期以来，国家十分重视发展扶贫性农业保险，不断完善以农业保险为主的保险扶贫体系，众多学者亦围绕农业保险扶贫展开研究。基于上述，本文决定研究不同地区的农业保险扶贫项目及其实施效果，以宁夏、重庆、甘肃、广西、山西等地区典型的农业保险扶贫项目为例，对比分析不同的农业保险扶贫模式，总结农业保险扶贫的有益经验，思考农业保险应如何在巩固脱贫、防止返贫阶段发挥最大潜能，提出可选择性复制、推广的农业保险扶贫防贫发展建议。

三、保险扶贫政策走向

党的十八大提出精准扶贫、脱贫战略性目标以来，保险机制与扶贫工作紧密相连，金融保险统筹社会性资源倾向贫困地区，实现了精准化、点对点帮扶，扶贫、脱贫事业取得了决定性进展，保险业在国家金融扶贫事业中的重要性日益突出。

2001年中国加入世贸以来，保险业迅速发展，呈百花齐放状态，各路资金汇集于此，资金的保障、投资、增信融通功能不断显现，保险业因经济实力日渐壮大亦尝试启动地区性保险扶贫试点项目。2011年5月由国务院扶贫办、中国人寿以及四川省旺苍县政府三方合作的保险扶贫项目开始运作，首单“扶贫小额保险”于四川旺苍签成，开创了商业保险与扶贫机制相结合的新模式［21］。2015年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布后，山西、广东、安徽等省份相继推出关于发展本地区特色保险扶贫的通知、意见，保险业参与扶贫事业的规模亦由此逐步扩大。

2016年6月，原中国保监会、国务院扶贫办发布《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，在总体目标中提出，到2020年要基本建立与脱贫攻坚事业相对应的保险服务体制机制，精准吻合脱贫攻坚过程中衍生的多元化保险需求，构建各类机构协同参与的保险服务格局［22］。此意见较为系统地指明保险业应如何在脱贫攻坚中充分发挥自身先天独特优势展开保险扶贫工作，大力推动了保险行业积极参与打赢脱贫攻坚战的进程。在此之后，各地纷纷响应保险业参与精准扶贫、决战贫困的集结号，在银保监、扶贫开发领导小组的指导下与当地具备经济实力、企业体制成熟的商业保险公司合作运行一系列保险扶贫项目，结合本地实情探索具有地方特色的保险扶贫模式。

四、“各有千秋”的农业保险扶贫项目

（一）宁夏“脱贫保”提供农业风险保障

宁夏从2016年推出“脱贫保”扶贫保险项目，在针对农业的扶贫保险项目方面，根据保险指导目录细化农业保险品种，与承办项目运作的商业保险公司具体确定农业保险的各项内容，涵盖种植业、养殖业、林果业，共计16项保险项目，创新推进种植业“自然灾害+保价”、养殖业“疾病+意外”双保责任，为贫困农户提供更全面的农业风险保障。

（二）重庆“产业扶贫保”有力保障农业生产

重庆锚定特殊贫困群体，已形成了以精准脱贫保、产业扶贫保和防贫防返贫保为主要核心内容的特色保险扶贫体系。该地区在农业保险扶贫方面，着重突出“产业扶贫保”来保障贫困农户进行农业生产经营运作，为遭受自然灾害、疫病和鼠害等风险的贫困户提供专项损失赔偿，已形成一次投保即可得到多重保障以及统一办理保险、实行理赔分线的独特模式。

（三）甘肃以“大宗+特色”织牢保障网

甘肃农业保险扶贫以“大宗+特色”织牢农业生产保障网，保自然灾害风险与市场价格风险，实现了制度、人群全覆盖，积极探索“玉米目标价格保险+期货”模式。“一县一品”的特色农业扶贫保险发展态势较好，为贫困农户设计、推出了种养产业综合保险，把扶贫特色产业均纳入到了农业保险保费的财政补贴。如今，甘肃扎实推进农业扶贫保险达成“一户一保、一户一单、一户一赔”，并为农业龙头企业、农民专业合作社等提供保险服务。

（四）广西农业保险扶贫方式呈多样化

广西统筹实行五位一体化扶贫保险发展，农业保险保障范围逐步扩大，已覆盖农、林、牧、副、渔各个方面，为贫困农户精准提供农业风险保障。以“财政+保险”的模式开发建档立卡贫困户“扶贫保”农业综合保险项目，以“保险+期货”的方式为化解农业市场风险提供新路径，与本地实情相结合始创糖料甘蔗价格指数保险，基本形成品种完善、风险覆盖面广、保障程度高的农业保险格局。

（五）山西“以险育险”助力农业扶贫

山西以建档立卡贫困户为基本保障对象，重点关注不稳定的脱贫户与贫困边缘户，并综合考虑多种致贫返贫因素，整合山西保险全行业的力量精准对接农业需求及发展领域，专门定制政策性为主、商业性为辅的“以险育险”式农业扶贫保险，探索两者互相补充的1+N 综合保险。据本地实情研发、推行保障农业市场风险的农业保险产品，如农作物目标价格指数、气象指数保险等纷纷出台，由中央政策性、地方政策性、商业性农业保险三者构成的保险体系正在逐步完善。

五、项目实施效果对比分析

宁夏、重庆、甘肃、广西和山西等地区都开展了具有地方特色的农业保险扶贫项目，逐渐形成截然不同的农业保险扶贫模式。这些地区的农业保险扶贫项目经过时间与实践的积淀后，运作效果较好，切实为当地的农户撑起了风险保障庇护伞，积累了农业保险参与扶贫防贫的有益经验。

（一）项目基本情况

表1 不同地区农业保险扶贫项目基本情况

据上表分析，承办当地农业保险扶贫项目的商业保险公司数量差异不大，但每个保险公司的资质差别较大，所开发的保险产品、覆盖险种、保费以及保障额度等方面完全不同。重庆农业保险已实现了全区覆盖，农业产品险种较多；宁夏、山西亦实现农业保险覆盖所有贫困地区，农产品保险品种数量适中；广西农业保险未覆盖所有贫困户，但涉及险种数量很可观；甘肃地区未实现农业保险覆盖全区，农业保险险种不多。

（二）农业保险保费补贴情况对比

图1 宁夏、重庆、甘肃、广西、山西等地区农业保险保费补贴情况对比图

从上图可进一步看到，各地区农业保险保费补贴情况略有差异。宁夏农业保险自筹比重保持在20%以下；重庆以财政资金为贫困户提供全额农业保险保费补贴；甘肃则通过区分贫困与非贫困农业保险投保主体，设置不同保费补贴比例；广西根据不同的险种类目分级设置保费补贴比例；山西尽力保持农业保险保费补贴比例在80%以上。

（三）农业保险赔付保障情况对比

表2 不同农业保险项目的保障情况

从提供项目风险保障金与赔付保障度方面对比五个地区农业保险扶贫项目的实施效果。宁夏“扶贫保”项目运作时间最久并且累计提供风险保障资金最多，赔付款额较多，总体来看其项目实施效果最好。重庆“产业扶贫保”所提供的风险保障资金适中，保险公司通过采取一些方式提高赔付力度，其赔付率最高，项目实施效果相对较好。山西1+N综合保险项目提供的风险保障金在几个地区中最少，但赔付保障度较好，项目实施效果尚可。广西地区“扶贫保”农业综合保险提供的风险保障金较少，赔付保障度不是很乐观，项目实施效果相对一般。甘肃种养产业综合保险项目提供的风险保障金较多，但赔付率较低，项目实施效果较其他地区而言较差。

（四）农业保险扶贫宣传与政策支持情况对比

图2 五省区农业保险扶贫项目宣传推广与政策支持情况图

当地政府对开展农业保险扶贫项目的支持力度也存在差异。宁夏以政策形式将项目运作具体化，并采取更为细致、人性化的保险案例讲解方式进行宣传；重庆地区虽然出台的相关支持类政策文件较少，却第一个将保险扶贫大数据平台与APP投入运行；甘肃地区政府比较重视、支持农业保险扶贫发展，及时发布具体实施办法等一系列政策文件，由县级单位推动项目建立与合作，同时主要借合作社之力进行宣传；广西十分重视农业保险的高质量发展，并有相关文件作为保障，以多样方式加大农业保险扶贫宣传力度；山西1+N 综合保险是比较新的农业保险扶贫项目，以中央、省级政策性农业保险为主，综合运用多种手段进行宣传。

总体来看，各地的农业保险扶贫项目实施均在一定程度上保障了贫困农户的利益，在脱贫工程中做出了不可小觑的贡献，守得住来之不易的脱贫成果。农业保险扶贫项目将成为完成脱贫攻坚后构建长期稳定脱贫、防止贫困现象重返的重要保险防贫策略，在已摘帽的贫困地区建立健全稳定脱贫的长效机制离不开农业保险。在解决相对贫困、重视防贫的新阶段，农业保险扶贫防贫的作用会越来越明显、越来越重要。

六、建议与展望

农业保险在扶贫防贫事业中大有可为，既可在脱贫攻坚的关键时期起到强有力的助推脱贫作用，也可以及时防范返贫风险。各地推行的农业保险扶贫项目整体实施效果突出，既为保险扶贫积累了丰富的经验，也为贫困农户提供了农业生产经营的安全保障，农户可安心生产、生活，亦可发挥保险的融资增信功能也可以助力产业扶贫。另外，各地的农业保险扶贫实践各有各的特色和优点，也为其他地区开展农业保险扶贫项目提供了丰富的借鉴经验，可以更好地结合本地实情探索符合当地农户需要的农业保险扶贫项目。

首先，应充分调动政府引导保险行业参与扶贫防贫的积极性。当地政府要积极贯彻落实关于农业保险助力脱贫的各种指导意见，结合实际情况尽快为本地量身定制一系列农业保险扶贫防贫政策，不断鼓励保险行业自行开发扶贫防贫类农业防贫保险产品与积极承保特色农业保险。

其次，应让商业保险机构充分意识到参与扶贫防贫的重大与潜在意义。商业保险机构要积极参与农业保险扶贫项目，主动寻求与政府的合作，既要推出保费较低、保障度较高的保险产品，也要分等级打造农业保险新品，为助力产业扶贫防贫打基础。

再次，监管机构应加强对农业保险扶贫项目的定期与不定期监督。监管机构要知悉项目运作资金的来源、去向，确保每一项资金真正用到关键之处，增强农户的投保安全感，定时检查资金运作情况，督促商业保险机构及时赔付投保农户。

最后，农业保险助力扶贫防贫事业应充分利用现代信息数据技术。以重庆构建精准扶贫大数据平台的成功经验为基础，在农业保险产品中综合运用大数据、区块链、云计算等新技术，并在农业保险扶贫项目中融入无人机、遥感、GIS等先进技术手段，以其为核心构建农业保险信息共享与服务平台。