“十四五”时期资源型城市生态文明建设路径探析

陈鹏宇

摘  要：资源型城市从改革开放至今依靠资源优势得到了快速发展，随着我国生态文明建设的深入推进，转型升级是资源型城市的必然选择，在保持竞争力的同时高质量推进生态文明建设，是资源型城市“十四五”时期的重点任务。六盘水市是典型的资源型城市，也是国家产业转型升级示范区。文章在总结六盘水市生态文明建设现状的基础上，分析其存在的问题，提出了生态文明建设的路径建议，以期对其他资源型城市生态文明建设有所裨益。

一、六盘水市生态文明建设的现状

（一）深入推进体制机制改革，生态制度更加完善

1.国土空间管控体系进一步健全

作为贵州省空间规划“多规合一”唯一地级试点市，六盘水市整合了城镇体系、土地利用、生态环保等空间性规划核心内容，统筹衔接经济社会发展总体规划，产业、教育、文化等各类专项规划，确定了全市基础设施、生态保护和修复、城乡发展、产业发展、公共服务设施等空间布局，编制完成《六盘水市空间规划（2017—2030年）》，绘制了国土空间开发保护战略格局图、空间规划布局总图，划定了市域生态、农业、城镇三类空间（简称“三区”）和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条红线（简称“三线”），划定六盘水市生态保护红线1973.15平方公里，生态空间5817.96平方公里，划定六盘水市永久基本农田1234.73平方公里，农业空间3608.76平方公里，划定六盘水市城镇开发边界划定295.5平方公里，城镇空间488.28平方公里。

2.生态环境治理机制日益完善

六盘水市为完善生态文明制度的建设，先后推出生态文明改革事项任务48项，出台生态文明建设相关意见、办法、制度、方案等一系列制度措施文件98份，研究制定了《中共六盤水市委 六盘水市人民政府 关于加快推进生态文明建设实施意见》《中共六盘水市委 六盘水市人民政府 关于印发<六盘水市加快绿色发展助推生态文明试验区建设的实施意见>的通知》等一系列政策性、制度性文件，从绿色转型高质量发展、空间和自然资源有效管控、生态产业助力脱贫攻坚等方面为生态文明建设提供制度保障。2019年，六盘水市人民政府研究制定了《六盘水市推进绿色矿山建设工作方案》，全面推进绿色勘查、绿色矿山建设，推动盘州市、钟山区创建省级绿色矿业发展示范区;抓好环保督察反馈问题整改，制定整改方案，中央、省委环保督察交办信访案件办结率分别为100%和95%，中央环保督察反馈意见、省交办问题整改完成率达83%。

3.绿色法治体系加快构建

六盘水市目前已实现县（市、特区、区）环境资源审判机构全覆盖，深入推进环境资源案件集中管辖和归口管理，推动环境资源案件专门化审判;健全检察院环境资源司法职能配置，深入推进检察机关提起公益诉讼工作，严格依法有序推进环境公益诉讼;开展生态环境损害赔偿制度改革试点，出台了《六盘水市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，探索建立完善生态环境损害担责、追责体制机制。2017年，贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准了《六盘水市水城河保护条例》;2018年，贵州省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议批准了改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村的贵州省首部村寨规划条例《六盘水市村寨规划条例》。

（二）深入推进系统保护修复，生态屏障更加牢固

1.生态保护修复有序推进

2015年，六盘水市推进“绿色贵州建设三年行动计划”六盘水行动，至2020年全市森林面积达914万亩，森林蓄积量达1750万立方米，森林覆盖率提升至61.51%。森林覆盖率由2015年底的49.77%提高到2020年的61.51%。六盘水市建成“贵州省六盘水市高海拔地区珍稀种质资源收集圃（植物园）”，建成面积150亩，含本地特色植物展示区126.5亩，苗木繁育圃23.5亩。

2.绿色矿山建设稳步推进

2019年，六盘水市人民政府出台了《六盘水市推进绿色矿山建设工作方案》，全面推进绿色勘查、绿色矿山建设，创建绿色矿业发展示范区;强化矿区生态保护和资源节约集约综合利用，持续开展矿山复绿行动，将全市106个省级绿色矿山建设任务细化落实到市、县两级矿产资源规划中，到2020年，全市完成106个绿色矿山建设，盘州市、钟山区建成省级绿色矿业发展示范区。

（三）深入推进污染防治攻坚，生态治理更加有效

六盘水市围绕污染物总量减排、生态环境质量提高、生态环境风险管控3类目标，打好污染防治攻坚战。在大气污染防治方面，实施市中心城区蓝天保卫战扬尘治理六大专项行动，中心城区大气环境质量得到明显改善;在水污染防治方面，开展重点河湖综合整治、城镇污水处理提质增效、长江入河排污口排查整治等专项行动，全市17个省控以上断面水质达标率保持在94.1%，县级以上集中式饮用水水源地水质监测达标率保持100%，4个国控出境断面水质优良率保持100%、达到Ⅱ类水考核标准，获批创建全国城市黑臭水体治理示范城市;土壤污染防治方面，完成土壤详查阶段性任务，开展重金属污染治理，146处矿山矿渣及尾矿库全部得到治理，并完成农用地土壤详查和地球化学背景调查、钟山区大湾镇开化片区（白泥巴梁子）等5个历史遗留铅锌废渣污染综合整治工程，治理废渣465亩。

（四）深入推进生态宣传教育，生态理念更加深入人心

1.生态文化氛围日益浓厚

六盘水市实施“十街百园千院”行动计划，开展形式多样的生态文明知识教育活动，推进大中小学生生态文明教育，将生态文明理论知识培训纳入领导干部培训计划;开展特色绿色创建活动，举办了“相约凉都·欢乐消夏”文化节、“中国凉都·红樱桃”布依文化旅游节等;推动群众在衣、食、住、行、游等方面向绿色低碳、文明健康的方式转变。

2.样板创建亮点纷呈

六盘水市以推进国家森林城市和国家园林城市创建为抓手，不断完善城市功能，改善人居环境，六枝特区、水城县获得省级森林城市认定，组织创建森林小镇10个、森林村寨30个、森林人家200个，娘娘山国家湿地公园顺利通过国家验收，玉舍森林公园入选森林体验国家重点建设基地。

3.生态惠民成效明显

2017年，六盘水市人民政府出台《六盘水市贯彻落实<关于健全生态保护补偿机制的实施意见>实施方案》，实现森林、草地、湿地、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，到2019年，全市生态护林员人数达5795名，年总投资5975万元，带动23900人直接脱贫。六盘水市推进林业“三变”改革和集体林权制度改革，全市参与“三变”改革涉林面积共156.83万亩，其中林权林地流转面积21.2万亩，参与林业“三变”改革农户21.38万户，涉及75.47万人，助推户均年增收达5444元。

二、存在的问题和短板

“十三五”期间，六盘水市生态文明建设取得了较快进展，但由于受自身资源禀赋、历史原因和其他客观因素的影响，还存在一些复合型、累积型、压缩型、结构型问题。

（一）生态环境脆弱，污染防治任务艰巨

六盘水市是典型的喀斯特地貌石山区，全市石漠化面积占国土面积在全省排名第一。工业废气及居民取暖燃煤产生的烟粉尘基数较大，是全省内唯一一家中心城区仍然存在重工业企业的城市，全市资源综合利用率较低。大量固废未能有效利用，水污染治理压力较大，河段沿线污水收集管网缺失。生物多样性保护压力较大，动植物种类总量不多，面临本土物种濒危和外来物种入侵双重压力。

（二）资源型城市绿色转型的“惯性”困难

六盘水市是典型的资源型城市，产业发展具有较强的路径依赖，产业结构偏重、能源结构偏煤，资源环境约束趋紧，环境容量较低，抗扰弹性较小，经济总量增长与污染物排放总量增加尚未脱钩，绿色化和智能化改造基础薄弱，优化调整和加速转型绿色化发展仍需进一步努力。煤炭等优势产业和实体经济受转型升级、环保政策趋紧等因素的影响，转型的“阵痛”明显，经济增长速度较慢。特色经济、比较优势和协作效益不明显，生产要素在区域间合理流动和配置的体制和机制没有形成，企业之间不能形成有效的产业链条，规模效应还未显现，对经济发展的支撑作用不明显。生态系统与经济系统的耦合度不高，对生态资源的公共产品属性和经营产品属性认识不到位，未能打破狭隘的资源观，生态旅游业、大健康产业等价值还未充分体现，森林蓄积量低，树种单一，结构不合理，低质低效林占比高。

（三）治理能力建设和治理水平仍是薄弱环节

六盘水市的制度建设的系统性、协同性有待进一步增强，生活垃圾分类、生态环保市场化改革等仍需加快步伐，生态文明的政策法律体系有待健全;环境治理资金地方财政投入压力较大，欠账较多;环境治理领域市场化程度较低，社会资本投入环境治理、生态产业发展积极性不高，企业环境治理信息披露还未完全规范;环保社会组织较少，社会监督作用未充分体现，各类社会团体作用没有得到充分发挥，社会参与程度还需提高;生态文明建设和大数据融合程度还不足，数据资源横向整合力度不够，生态文明监管监测能力有待提升;部分园区产业生态循环链结构不够稳定，容易产生循环生产过程的波动，企业间的循环结构关系较为固化;政务诚信建设和企业信用建设还需加强。

三、六盘水市“十四五”时期生态文明建设的对策建议

（一）强化改革落地，完善生态文明制度体系

1.深入推进生态文明制度改革

六盘水市建立健全公共财政生态治理投入政策，提高绿色公共财政支出的数量和比重，尤其是要把解决突出生态环境问题作为公共财政支出优先领域，加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，强化环境监管方面的简政放权，聚焦到生态环境保护的事前事中事后监管上来，进一步深化环评审批制度改革，支持和促进环境监测行业有序放开;按照环境要素设置和功能设置，强化协同作用，建立有效的行政管理协同机制，适当分离监测权与决策权，理顺市级与县（市、特区）的生态环境监测事权、人事与财政关系。建立环境信用监管体系，对不同环境信用状况的企业进行分类监管;探索开展城市GEP（生态系统生产总值）核算标准试验，核算和评估城市生态系统价值，将GEP纳入环保规划、项目引进决策和政府领导绩效考核中，以“GEP+GDP”双标准、双目标促进生态文明建设。

2.创新推进“三变”改革

生态文明建设牵涉到各方切身利益，政府、企业、金融机构、群众等主体在生态经济系统中都扮演着重要角色，只有将各方力量汇集在一起，形成意识同向、利益共同，才能更好地消除生态文明建设中的各种阻碍。建议六盘水市探索出台关于“三变”改革推进绿水青山变金山银山的有关文件，优化生态资源、企业、政府和群众等要素组合，推动资源变资产，围绕盘活生态环境资源要素，给予绿水青山合理的“金山银山”价值，对城乡自然资源进行核查清理、登记备案、评估量化，变“绿资源”为“金资源”;推进资金变股金，用财政资金作杠杆、融资平台作支点，撬动各类社会资金，形成强大的资金投入力度，提高资金使用效益;推进群众变股东，把群众组织起来，通过参股入股成为经营主体股东，稳定增加资产性收入，让群众由“旁观者”变为“参与者”;通过在环境治理、旅游发展等方面创新实施“三变”改革，促进生态和经济的双向流动、融合发展，联股联业、联股联责、联股联心。

3.加强生态文明法治建设

六盘水市应根据发展需要，动态修订和起草相关生态文明地方性法规草案和市政府规章，围绕森林城市建设、园林城市、产业升级、污染防治等方面，出台相关法规制度，形成强力支撑体系。制定科学、合理的环境损害赔偿制度，切实做好对高耗能、高污染企业的监督和管理，大力支持节能、环保企业发展，坚决抑制产能过剩项目和低水平重复建设，严格把住环境质量关;加大生态环境保护司法力量建设，强化生态环境保护综合执法隊伍建设。进一步完善排查、交办、核查、约谈、专项督察“五步法”工作模式，强化监督帮扶，压实生态环境保护责任;完善以改善环境质量为核心的干部考核评价机制和责任追究机制，把资源利用率、环境损害、生态效益等生态指标纳入干部政绩评价考核体系，强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理，严格落实企业主体责任和政府监管责任。

（二）加强污染防治，不断筑牢绿色屏障

1.加强重点领域污染防治

六盘水市要持续推进蓝天、碧水、净土、固体废物、乡村环境整治“五大战役”，全力推进建筑施工和道路扬尘整治、柴油货车污染治理、工业窑炉整治等六大专项行动，加强城市空气质量管控;深化“蓝天保卫战扬尘治理六大专项行动”，重点加强建筑施工和道路扬尘污染治理，推进重点行业企业大气污染治理和机动车尾气污染治理，强化城市空气质量、空气应急管控措施。加快完成土壤污染状况详查，强化土壤污染管控和修复，加强农用地分类管理，严格管控重污染耕地用途;推进乡村环境综合整治，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，减少化肥農药使用量，完善废旧地膜回收处理制度，基本解决农村的垃圾、污水、厕所问题;有效防范生态环境风险，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系，严密防控垃圾焚烧等重点领域生态环境风险。

2.提升污染防治能力

六盘水市要强化基层环保设备、执法人员等配备，加强生态环境执法队伍建设，强化行政执法与刑事司法衔接，严惩重罚环境违法犯罪行为。加强环境事故应急处理能力，探索建立重大项目生态环境保护风险评估体系，有效防范生态环境风险，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系。促进生态环境保护和大数据融合发展，建立环境数据与工商、税务、质检、认证等信息联动机制，研究利用大数据、云计算等技术优化逆向物流网店布局，探索建立废弃物在线回收、交易等平台，推广“互联网+”回收新模式，全面提升环境监管监测能力。强化科技支撑，系统开展灾害防治、生态修复、地下水系保护、石漠化治理、资源利用方面的科技攻关和成果转化，将生态治理的科技支撑体系建设制度化。

（三）加强生态修复，提高生态环境承载力

1.加大生态系统修复力度

除自然保护地和国有林场等重点林区外，六盘水市要探索实施林长制管理，逐步实行先造后补、以奖代补、赎买租赁、以地换绿等多种方式，引导社会力量投身生态环境保护;进一步推进退耕还林还草、天然林保护与修复、长江珠江防护林、国家水土保持重点工程、坡耕地水土流失综合治理、石漠化综合治理等重点生态工程建设;加快推进国家储备林建设，积极推进乌蒙山片区山水林田湖草生态保护修复试点工程。严格执行矿山环境治理恢复基金有关规定，督促企业落实矿山主体责任。

2.加大对生物多样性的保护

六盘水市要开展生物多样性调查、评估与监测，开展对生物多样性的保护优先区域的生物多样性本底综合调查，建立地方物种本底资源编目数据库;严厉打击乱捕滥猎野生动物行为，严肃查处破坏野生动植物资源案件。加强生物多样性保护宣传教育，积极引导社会团体和基层群众的广泛参与，强化信息公开和舆论监督，建立全社会共同参与生物多样性保护的有效机制;加强外来入侵物种入侵机理、扩散途径、应对措施和开发利用途径研究，建立外来入侵物种监测预警及风险管理机制，积极防治外来物种入侵。

（四）突出价值转化，推动绿水青山变金山银山

1.建立绿色发展引导机制

六盘水市应研究出台有利于绿色发展的结构性减税政策，建立优惠目录定期更新机制，开展各类涉及环境治理的绿色认证，提高企业社会责任意识和品牌意识;实施好能效、水效和环保领跑者制度，推行绿色采购，鼓励企业建立绿色供应链系统，对从事污染防治的第三方企业比照高新技术企业实行所得税优惠政策，对环境治理、资源再生、环保领跑企业给予税收优惠支持;推进绿色包装、绿色物流，出台规范标准，鼓励共享包装、循环包装。大力推广电动汽车等清洁能源汽车，健康有序发展风力发电，积极发展光伏发电，探索推进氢能产业发展。

2.促进生态资源高效利用，大力发展生态旅游业

六盘水市应以北盘江流域为全域旅游开发主轴线，形成多点支撑和全域联动的发展格局。通过文化外溢、主题外延、交通整合、要素配套，实现六盘水市全域旅游。深入挖掘红色文化、历史文化、民族文化、“三线”文化、“三变”等特色文化资源，丰富品牌内涵，推广宣传六盘水生态优势，与省内其他市州和省外其他地方差异化、特色化发展;大力发展林业产业，充分用好森林资源，优化林相结构，适度控制生态林的发展，巩固猕猴桃、刺梨等特色经济果林的规模，适量引进培育新型特色树种，构建生态与经济效益和谐发展的林业产业发展格局，在有条件的乡村发展构树种植，推广林草、林菌等模式发展林下经济;建立林下经济示范点，建立林下经济产品的育种—育苗—栽培—加工等技术体系，加快林权制度改革和流转交易平台搭建，鼓励林地资产评估机构发展，推进森林保险、林权抵押贷款等;大力发展生态农业，坚持质量兴农、绿色兴农，重点加大特色经济作物和生态畜牧业发展，提升优质安全的水果产品、肉类、禽蛋、食用菌、中药材等农产品产能。

3.提升绿色科技创新发展能力

六盘水市要以龙头企业为依托，以煤炭、钢铁等大容量、高市场占有率、高效益的优势产品为龙头，构建产业共性技术平台，集中实施应用基础研究、科技攻关、技术改造等一系列科技经济计划，培育高科技产品群;在大数据、物联网、节能环保、新能源、新材料、生物健康、山地旅游等产业细分领域，组建一批产业技术创新联盟。加强人才培养制度建设，围绕理论研究、技术创新、管理等各个方面，培育一批基础理论扎实、业务能力突出的“本土人才”;加大紧缺人才引进力度，引进一批有助于提高核心竞争力，能贡献显著技术、技能，具备管理素养的“产业工人”;强化人才发展平台建设，扶持科技企业孵化器、留学人员创业园等平台的建设，建立完备的创业孵化服务体系。

（五）加快转型升级，释放传统产业新动能

1.促进优势产业转型升级

六盘水市要推进煤炭优质产能释放，有序退出产能30万吨/年以下煤矿，培育释放优质先进产能，提升有效供给，促进煤炭产业增量、提质。推进煤炭资源综合利用，发展高精度煤炭洗选加工，加大煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用，开展煤矸石综合利用，推进矿井水治理达标排放;在电力产业方面，加快现役燃煤发电机组节能减排改造步伐，提高煤电高效清洁利用水平和发电利用小时数，有序发展水电，积极推动光伏发电、生物质能发电、垃圾焚烧发电等非化石能源发电;推动售电侧改革，全市大工业用电逐步实行电力直接交易，在建材产业方面，严格控制新增水泥熟料产能，推动全行业节能降耗和资源综合利用;打造协同处理城市废弃物、消纳一般工业固体废弃物的静脉产业链，支持优势企业延伸产业链，大力推进煤矸石、粉煤灰、钢渣、脱硫石膏等综合利用，加快发展高标号水泥、特种水泥、木塑复合材料和“3D”建筑构件等新型建材产品;在钢铁产业方面，加快首钢水钢“智能工厂”“绿色工厂”建设，聚焦装备升级与改造，打造西南精品钢材基地，逐步实现从材料生产商向城市建设综合服务商转变，支持首钢水钢推进配套产业的整合;支持首钢水钢转型发展，推进装配式建筑、立体停车库、钢材精深加工及配送等多元产业发展，实现企业与城市融合发展。

2.进一步优化生产空间

六盘水市要打造“1+2+N”产业转型升级园区体系，推动形成相互配套和循环利用的关系，形成对产业要素资源的高效利用能力和综合成本消化能力;推进六盘水高新技术产业开发区建设国家产业转型升级示范园区，着力打造装备制造产业园、纺织产业园、绿色智能装配式建筑产业园、循环经济产业园、特色农产品加工产业园、电子信息产业园、六盘水无水港产业园、大连科技产业园8个“园中园”，聚焦装备制造业、特色轻工产业、现代服务业三大板块，打造支撑产业转型升级的核心平台和载体;推进红果经济开发区打造产业转型升级基地，重点培育能源矿山装备制造、电子信息、大健康产业;推进贵州水城经济开发区聚焦铝及铝加工产业、玄武岩纤维新材料产业、锰锂电新能源产业。

3.加大绿色金融供给力度

六盘水市要加强绿色信贷创新，将绿色环保理念引入信贷政策制定、业务流程管理、产品设计中，积极研发新产品，探索碳权质押融资贷款，允许绿色企业提供知识产权质押、出口退税质押、碳排放权质押等;大力推广绿色证券、绿色保险、绿色基金等业务，创建与环境相关的产业投资基金，以支持绿色发展项目和生态环境保护;鼓励符合条件的银行业金融机构发行绿色金融债券，引导具有资质的大型企业发行绿色企业债券和绿色公司债券，探索绿色信贷资产证券化模式;加强绿色金融衍生工具创新，建立完善的绿色金融衍生产品市场和绿色金融中介服务市场;逐步发展碳交易市场，创新各种碳金融衍生品，支持开展森林碳汇、排污权、水权交易等。

（六）推进共治共享，加快形成绿色生活方式

1.创建靓化绿色家园

六盘水市要深化国家森林城市和国家园林城市创建，打造多层次、多维度的森林生态系统，深入实施《六盘水市国家森林城市建设总体规划》《六盘水市创建国家森林城市总体方案》《六盘水市创建国家园林城市实施方案》，全力推进森林城市、森林小镇、森林村寨创建工作，加强园林建设，不断完善城市功能。探索“韧性”城市建设，增强城市灵活性、综合性;深入实施乡村振兴战略，推进农村人居环境综合整治，打造美丽宜居乡村，在環卫、物流配送、出租车等领域，加快更换新能源汽车步伐。

2.加强生态文化宣传

六盘水市要大力提倡节俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，充分利用世界地球日、植树节、“世界环境日”、“贵州生态日”等重要时节加大宣传力度，普及生态文明知识，倡导生态文明行为，唱响“绿色发展、知行合一”主旋律;建设一批绿色文化示范教育基地，全面推进生态文明和环保宣传进机关、进学校、进社区、进家庭、进农村、进企业、进媒体，引导全社会牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态价值观;加强和完善“中国—东盟国际产能合作妥乐论坛”，积极融入生态文明贵阳国际论坛、贵阳大数据博览会等。

3.提高社会主体的环境治理能力

进一步提高社会组织和公众个人的环境保护意识，在社会各个层面和不同领域进行有针对性的环保专业知识和技能培训，提供必要的人力、物力和财力的支持;加强舆论监督，鼓励新闻媒体对各类破坏生态环境问题、突发环境事件、环境违法行为进行曝光和引导;为各类环保民间组织成长创造良好的外部环境，引导具备资质的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动，为社会组织更直接、更有效地参与环境社会治理提供制度保障和推进平台;建立公众参与环境治理的全开放平台和大数据分析系统;发挥各类社会团体作用，引导工会、共青团、妇联等群团组织参与环境治理;鼓励支持行业协会、商会发挥桥梁纽带作用，促进行业自律;加强对社会组织的管理和指导，充分发挥环保志愿者作用。