用好农业保险保障国家粮食安全

张卫

支农惠农 保障农业生产我国农业保险已有70年历史

自然灾害对农业生产的影响较大，如何规避自然灾害对农业生产的影响，提高农业生产的抗灾能力，降低自然灾害对农业生产造成的损失，提高农民的整体收益，成为了农业生产保障研究的重要内容。基于这一现实需要，农业保险应运而生。所谓农业保险，就是农民按照农业生产的预计产值，投保一定数额的保险，一旦发生较大的自然灾害以及其他意外因素，由保险公司对损失金额进行理赔，最大程度保证农民的生产效益。目前來看，农业保险的存在对农业生产风险的规避起到了积极的促进作用。

中华人民共和国成立之初，为促进农业生产恢复和发展，中国人民保险公司于1950年开展第一轮农业保险试验，但1958年末中央政府在武汉召开的财政工作会议的决定出台后，国内保险业务正式取消，直至1982年国务院在国内保险业务发展意见中指出要逐步试办农村财产保险等业务，国内农业保险自此拉开新帷幕。简言之，改革开放前，国内农业保险仅经历8年短暂试办阶段，1958-1982年经历长达24年停办阶段，在改革开放大背景下，我国农业保险发展开启破冰之旅，逐步经历恢复再发展、停滞甚至萎缩、稳步发展再至全面推行与创新发展的曲折历程。

1978年12月，十一届三中全会召开标志着我国迈入改革开放阶段，农村主要经营方式变为家庭联产承包责任制，农户要独立面对包括自然风险与市场风险在内的农业风险。1982年2月，国务院批转中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》中指出，要逐渐开办农村财产保险、畜牧保险等农业保险业务，以更好地运用保险功能服务全国农民。至此，在改革开放大背景下的中国农业保险翻开新篇章。

中国人保公司虽重新经营农业保险相关业务，但却遵循商业保险经营模式，保险公司直面分散农户参与农业生产经营中的农业风险，风险大、成本高、收益低，出现大干大赔、亏损突出现象。为推动农业保险发展，中央政府1985-1986连续两年出台农业保险相关政策文件，并且多次强调着力发展农村相关保险事业。

1985年，新疆生产建设兵团农牧业保险公司（中华联合财产保险股份有限公司）成立，这是我国第一家以农业保险为主营业务的保险公司。1986年，试办农业保险包括玉米、水稻等主要粮食作物，甘蔗、甜菜等经济作物以及水产牲畜等养殖生物在内的超百种标的。但在市场法则和公司体制作用下，农业保险业务仍因亏损而在中国人民保险公司中无地位，缺乏发展活力和后劲，加之农村、农民收入水平低下，风险意识有待提高，以及伴随家庭联产承包责任制出现的农村合作组织弱化等因素，农业保险发展速度较慢。

1987年，中央5号文件提出有条件的地方可试办合作保险，为中国人民保险公司农业保险改革奠定了基础。1989年后，我国借鉴日本农业共济经验，将农业保险从公司商业化经营向“政府组织推动、农民互助共济、保险公司经办”方向转变，以扭转我国农业保险商业化经营发展困境。自此，河南、河北、湖南、云南、 吉林、新疆、河北、山东、上海等地相继开展政府政策引导与农民互助合作协作的农业保险试点，促成农业保险经营主体多元化发展。随着国家不断推出新的政策支持发展农业保险，各级保险机构也积极跟进国家政策，开始经营农业保险，农业保险经营主体不断扩大，促进了农业保险良性循环。

1991年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》中提出戮力发展农村保险事业，国内农业保险也在各级政府推动下再度兴起。1982年，我国农业保险保费收入仅23万元，但保险赔付支出22万元。1984年，保费收入超过1000万元，三年后突破1亿元。1991年，农业保险保费收入高达4.55亿元，1992年达到8.17亿元。虽然此阶段有5年的赔付率高于100%，但农业保险标的从1982年的仅生猪、大牲畜等少数险种，增至1992年的棉花、水稻、烤烟、鸡、羊、虾、扇贝养殖等近百个险种，涉及领域涵盖农、林、畜牧、渔业等。

1993年起，国有企业实施市场化改革，中国人保全面向商业化保险公司体制转变，期间将非营利性农业保险归类为一般财产保险，按普通财产保险模式经营，该业务受公司“不能大干又不能不干”的内控制约，导致1996年后农业保险发展空间缩减，业务规模下降，人员队伍和机构建制逐步撤并、缩小。在此阶段，我国农业保险保费收入由1992年的8亿多元，降至1993年的5.61亿元，之后农业保险保费收入水平基本维持在5亿元左右，2001年保费收入甚至降至3亿元，我国农业保险发展出现停滞甚至萎缩的局面。

2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入，探索建立政策性农业保险制度。此时，政府决策层逐渐意识到农业保险在农业发展中的支农惠农作用，且党中央、国务院高度重视农业保险发展。2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中首次提出，要加快建立政策性农业保险制度，并对符合条件的农户给予相关保费补贴。为积极落实一号文件新要求，保监会积极推动农业保险发展：一方面，保监会各派出机构在全国范围内展开专业农业保险调研；另一方面，在行政审批上优先考虑农业保险，并先后批准成立江泰保险经纪公司、上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司以及阳光农业保险公司，依托上述机构在全国9个省区市启动农业保险试点，农业保险逐步复苏。2005年，我国农业保险保费收入达8.46亿元，同比增长94.8%，增长率几近翻倍。

2006年，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（“国十条”）明确指出农业保险的重要支农地位，并要探索建立“农户保费补贴+农险公司经营管理补贴”双效补贴结合的农业保险长效发展机制。2007-2013年，连续7年中央一号文件都强调加大政策性农业保险试点范围、构建农业风险防范体系、完善保费补贴机制等要求。此阶段，我国对如何构建农业灾害补偿制度的农业保险制度体系虽未形成规划，但多种形式的农业保险试点已展开，尤其是2007年在四川、湖南、江苏、新疆、内蒙古、山东6省区试点财政投入10亿元，能繁母猪保险投入11.5亿元，2008年财政投入增至60.5亿元，2009年中央财政再次加大投入90亿元，极大推动了农业保险的进一步发展。

2010-2013年，中央一号文件逐步加大政策补贴扶持力度，力求推动农业保险健康稳定发展，这使得我国农业保险走出停滞萎缩局面，开始进入快速恢复发展阶段。数据显示，2004年我国农险不足4亿元，2007年时已达50亿元，2008年保费收入则突破100亿元，之后保费收入稳步上升，分别在2012年、2013年突破200亿元、300亿元。

2013年3月1日，《农业保险条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着我国农业保险试验阶段彻底结束，政策性农业保险开始在全国全面实施，明确了我国农业保险发展的“政策性”定性和“国家支持的保险制度”定位。《条例》实施后，全国政策性农业保险业务快速增长，我国农业保险呈全面稳定发展趋势：2013年保费收入迅速升至306.6亿元，同比增长27.4%，为农户提供1万亿元以上的农业风险保障。2014年保费收入较2013年略有提升，达325.78亿元，同比增长6.2%，增速虽减缓，但整体趋于稳定增长态势；为农业提供风险保障1.66万亿元，同比增长19.42%；支付赔款214.6亿元，同比增长2.86%。2015年农业保险风险保障超过2万亿元，在大部分省区降低保险费率的情况下，总保费收入374.9亿元，增长15.08%；为受灾损失农户支付赔款237.05亿元，赔付率63.23%。2016年农业保险总保费收入417.7亿元，同比增长11.42%；支付总赔款299.2億元，赔付率高达71.63%。2017年保费收入进一步上升，高达479.06亿元，同比增长14.69%；支付农业保险赔款334.49亿元，同比增长11.79%，赔付率近70%。

不断加大农业保险财政支持我国成全球保费规模最大的国家

纵观我国农业保险的发展历程可知，在一开始农业保险并不受保险公司及农户的欢迎，究其原因，还是在于保险公司嫌赚不到钱，而农户嫌保费太高，不合算。

农业保险和一般的商业保险不一样，一般商业保险有个大数定律，即投保的人很多，但是出险的概率很小，远远小于投保的基数，一旦出险了，保险公司在对出险的这小部分人进行理赔的同时仍能赚到钱，这也是商业保险能够可持续的基本原理。但是农业保险就不一样，因为农业是靠天吃饭，一方面，出险的概率不是那么小，而且一旦出险，面也不一定很小。比如洪涝灾害，影响的是一个地区甚至几个省份，受灾面积非常大。另一方面，广大农户作为投保人，会因为保费太高而导致投保意愿没有那么强烈。因此，在没有财政支持之前，农业保险就处在一个保险公司不爱做、农户不愿投的尴尬境地。

为了解决这一问题，中央财政不断加大对农业保险的支持力度。从2007年开始，财政部按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，实施了农业保险保费补贴政策。在农户和地方自愿参加的基础上，中央财政为投保农户提供一定的保费补贴，拉开了发展政策性农业保险的序幕。

2007年，财政部在6省（区）实施了水稻等5个种植业品种的直接物化成本保险（所谓直接物化成本，是指农户投入的化肥、农药等，不包括土地的成本、劳动力的成本）。此后5年，农业保险的补贴品种和区域逐步扩大，到2011年，补贴的品种扩大到种、养、林3大类14个大宗农产品，包括天然橡胶、能繁母猪、公益林等，补贴区域也扩大到全国大部分地区和一些中央直属垦区。从2012年开始，财政部进一步加大支持力度，把直接物化成本保险保费补贴政策扩大到全国，同时也扩大了作物范围，把水稻、小麦、玉米的制种保险纳入补贴范围，补贴品种扩大到种、养、林3大类16个大宗农产品，同时开展了新的保险品种，包括农业大灾保险试点、完全成本保险和种植收入保险试点等一系列改革试点工作，其中，完全成本保险和种植收入保险是在 2018年开始试点的。2019年，财政部等部门出台《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，标志着我国农业保险工作进入高质量发展阶段。从这年开始，财政部在10个省（区）实施了地方优势特色农产品保险奖补试点政策，并于2020年扩大范围到20个省（区）。到2020年，我国农业保险保费收入规模达到815亿元，成为全球农业保险保费规模最大的国家，而这个成就的取得离不开财政的支持。

现如今，农业保险不仅使农民可以在受灾后及时获得足额的经济补偿，帮助其快速恢复生产生活，增强农户的风险抵御能力，还创新了农村融资模式，已经成为农村金融发展的重要推力。农业保险与农村信贷结合，改善了农村信用环境，有效激活了农村金融服务链，促进信贷对农业的支持，缓解农民贷款难题。农业保险在服务农业发展中作用明显，已经成为各级政府“三农”工作的重要抓手；农业保险的服务能力逐步提升，已经成为服务“三农”的重要渠道。

农业保险仍存短板未来需继续扩面、提标

据财政部副部长邹加怡介绍，虽然我国农业保险已经取得了不俗的成绩，但与发达国家相比还有不少短板。第一，“扩面、增品、提标”仍然存在比较大的空间。从保费规模来看，我国是全球最大的，但如果从农业保险政策的覆盖面来看，相对而言还是比较低的。以稻谷、小麦和玉米这三大粮食作物为例，目前农业保险覆盖面大约是70%，像美国这样发达国家的覆盖面已经达到85%左右。因此，我国农业保险在覆盖面、品种和保险标准方面还有比较大的提升空间。第二，我们的保险服务支撑系统特别是数据信息支撑，仍然存在一定的短板。农业保险对基础数据的要求很高，农民投保以后，保险公司要知道这块农田的基本状况、有可能产生风险的一些潜在因素，以及产生自然灾害之后，这块农田有没有损失、损失到什么程度，这些数据信息对保险公司来说都是非常重要的基础数据。但是目前，我国仍然缺乏统一的农业数据信息服务平台，涉农数据需要进一步整合。第三，承保机构服务基层的能力还需要进一步提高。农业保险服务的是广大农户，点多面广，对承保机构的基层服务能力提出了更高的要求，这就需要保险公司在基层网点和基层人员的服务能力方面进一步提升。

为了补齐以上几个短板，财政部、农业农村部、银保监会三部门于近期联合下发了《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》（以下简称《通知》）。《通知》的核心内容是三大粮食作物农业保险政策进一步扩面、提标，在13个粮食主产省份的产粮大县，针对稻谷、小麦、玉米三大粮食作物，开展完全成本保险和种植收入保险，中央和地方财政对投保农户实施保费补贴。具体内容包括：一是基本原则。以坚持自主自愿、体现金融普惠、增强预算约束、鼓励探索创新、确保风险可控为基本原则，支持政策范围内有关农户和农业生产经营组织自主自愿投保，要求各地结合财力状况和农业保险业务发展趋势，循序渐进、因地制宜扩大政策实施范围。二是保险标的、保险品种和保障对象。保险标的为关系国计民生和粮食安全的稻谷、小麦、玉米三大粮食作物。保险品种有两种：一是完全成本保险，即保险金额覆盖直接物化成本、土地成本和人工成本等农业生产总成本的农业保险；二是种植收入保险，即保险金额体现农产品价格和产量，覆盖农业种植收入的农业保险。保障对象为全体农户，包括适度规模经营农户和小农户。三是保险责任和保障水平。完全成本保险的保险责任应涵盖当地主要的自然灾害、重大病虫害和意外事故等；种植收入保险的保险责任应涵盖农产品价格、产量波动导致的收入损失。原则上，两种保险的保障水平最高均可达相应品种种植收入的80%。四是实施地区。实施地区为河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个粮食主产省份的产粮大县。2021年覆盖实施地区约60%的产粮大县（500个），2022年实现13个粮食主产省份产粮大县全覆盖。五是补贴比例。中央和地方财政對投保农户保费实施补贴，在省级财政补贴不低于25%的基础上，中央财政对中西部及东北地区补贴45%，对东部地区补贴35%。农户自缴比例和市县财政承担比例由实施地区省级财政自主决策。六是承保机构管理。承保机构应满足政策性农业保险承保机构遴选管理要求，要有稳健的农业再保险安排，落实政策性农业保险再保险标准协议，要公平合理地拟订保险条款和保险费率，并充分征求当地财政、农业农村部门和农户代表意见。其中，保险费率要按照保本微利的原则厘定，反映经营成本的综合费用率不得高于20%。承保机构在承保理赔时，要做到承保到户、定损到户、理赔到户，在农户同意的基础上，原则上可以以乡镇或村为单位抽样确定损失率。七是其他事项。鼓励各地结合实际探索开展农业保险创新试点，完善风险区划和费率调整机制，提高真实性和准确性。

邹加怡表示，现代农业越发展，规模化程度越高，金融保险越重要。下一步，财政部除了要落实好《通知》的各项要求之外，还要从完善农业支持保护制度和农村金融服务体系的角度出发，坚持问题导向、重点突破，围绕切实加大金融资源向乡村振兴重点领域的倾斜力度，精准把握我国农业保险发展方向，服务保障国家粮食安全。一是建立健全制度体系。聚焦对标《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出的各项要求，紧扣农业保险发展目标，修订《农业保险条例》，完善配套政策措施，建立健全我国农业保险高质量发展的“四梁八柱”制度体系。二是用足用好“绿箱”支持政策。农业保险保费补贴是国际通行的支农政策工具，我国目前实施的农业保险保费补贴总体上属于WTO规定的“绿箱”农业支持政策，我们将用好保费补贴存量，扩大保费补贴增量，充分利用国际规则，发挥好农业保险作用。三是加强农业保险信息基础设施建设。加快建设农业数据信息服务平台，使其近期成为政府管理农业保险的重要工具，远期成为承接支农惠农政策和指导农业生产的重要抓手，提高农业保险政策的精准性、实效性，切实支撑我国农业保险高质量发展，推进我国农业现代化进程。四是鼓励开展创新试点。在符合农业保险工作指导思想和基本原则的前提下，鼓励各地结合实际探索开展农业保险创新试点，开发标准化农业保险产品，完善风险区划和费率调整机制。五是完善农业保险大灾风险分散机制。形成多方参与、风险共担的“全链条”农业保险大灾风险分散机制，推动农业保险高质量发展，助力乡村振兴，更好地服务保障国家粮食安全。