国企改革进入“管资本”阶段的一点思考

摘 要：我国自改革开放以来，国企改革主要经历了企业内部管理机制改革、产权制度改革、监管体制改革和全面深化改革四个阶段。当前我国提出“以管资本为主加强国有资产监管”标志着国企改革进入到了“管资本”的新阶段。“管资本”对于国企改革的意义主要体现在优化了监管机制，有利于实现国家战略以及提升社会资本的运行效率，而将“管资本”落到实处并成功实施还需要建立合理的监管机制和激励机制，开展有效的组织变革和文化建设，打造有效的资本市场和公平的法制环境。

关键词：管资本 国企改革 淡马锡模式

在我国40余年的改革开放进程中，经济体制改革承担了牵引的作用，而国企改革一直是经济体制改革的主旋律。经过前几轮的改革，我国国有企业的存在形式已经从计划经济体制下的国有企业改革成了社会主义市场经济体制下的现代企业。党的十八届三中全会指出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。”这意味着国企改革在顶层设计上进入到“管资本”的新阶段。本文从国企改革的历史沿革、“管资本”的必要性，以及“管资本”落到实处需要重视的一些问题等方面阐述了作者的一点思考。

一、国企改革的历史沿革

我国经济体制改革的主线是市场化改革，核心是理清政府与企业的关系，目的是提升国有经济运营效率，同时社会主义基本制度决定了公有制经济的主体地位。1978年改革开放以来，国家层面的国企改革有四个阶段。第一阶段是1978年至1992年，是改革的起步阶段，侧重点是改善企业的内部管理机制。这一时期的特点是计划经济体制下市场经济开始萌芽，因国企大面积亏损，国家开始放权让利。经过这一阶段的改革，初步探明了从计划经济到市场经济的转变道路，明确了国企改革的方向。第二阶段是1992年至2002年，是改革的探索阶段，侧重点是企业产权制度改革。1992年邓小平同志南方讲话，开启了国企股份制改革的大潮。1998年在国企经营极为困难的情况下，国企“抓大放小”重新整合，最终实现国有企业扭亏为盈。第三阶段是2003年至2013年，是改革的推进阶段，侧重点是监管体制改革。2003年国资委成立后央企利润实现快速增长，但这一时期负债大幅增长以及监管“行政化”被市场诟病。第四阶段开始于2013年，至今仍在进行中，是改革的全面深化阶段。随着“以管资本为主加强国有资产监管”的提出，标志着我国国企改革从“管资产”进入到了“管资本”阶段。

二、“管资本”的必要性

（一）“管资本”是优化监管机制的需要

国资委的成立对于国有企业保值增值起到了巨大的促进作用。但是在过去“管人、管事、管资产”的监管思路下，国资委既是裁判员又是领队，这一方面超出国资委的能力范围，另一方面也存在自己批准自己决策事项的监管漏洞，具体到国有企业的管理上表现为政企不分、政资不分，行政化色彩过于浓重，难于有效发挥市场的作用。“管资本”监管体制改革明确把国资委定位从管企业为主转到管资本为主，制定权力清单和责任清单，依法将企业自主经营决策权归位于企业，将延伸到子企业的管理事项归位于一级企业，将承担的公共管理职能归位于相关政府部门。即在“管资本”的监管体制下，国资委作为企业股东依法行使股东权利，国有企业的生产经营自主权不会受到过多行政干预。在这种模式下，国有资本只是作为不同属性的资本中的一种在市场上流动，市场在资源配置中起决定性作用，这将从根本上理顺政府、市场和企业之间的关系，政府更多运用法治化、市场化的监管方式而不是行政力量来实现做大做强国有资本的目标。

（二）“管资本”是实现国家战略的需要

建设社会主义现代化国家需要有国际竞争力的现代化国有企业。当前国有企业总体上仍然存在资源错配、活力不足、竞争力低下等问题，这些问题必须站在更高角度通过资本管理来解决。通过有效的资本管理，可以：1.推动产能过剩领域实行供给侧改革，提升国有资本运营效率和资本回报;2.通过兼并重组增强企业主业，提升产业竞争力，助力“一带一路”推进;3.在高科技领域加强布局，解决卡脖子问题;4.在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域发挥投资引导和结构调整作用，培育核心竞争力和创新能力。因此“管资本”是优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国家战略的需要。

（三）“管资本”是提升全社会资本运行效率的需要

我国国有企业在资金、资源、行业准入等领域具有天然优势，但长期以来存在一定程度的所有者虚置、产权不明晰、制度结构落后等体制性问题。民营企业等其他所有制企业则展现出了巨大的经济活力，也诞生了一大批具有现代化企业管理经验的企业家，但是在一些领域的市场准入、资金资源等方面具有天然劣势。而“管资本”监管体制改革有利于将各种要素进行融合，如：1.国有企业通过资本管理引入非国有股东或董事，一方面能够进一步明晰产权、强化不同产权主体的监督制衡，减少国有企業实际上无人负责的现象，未来甚至可以通过市场化运作选聘声誉良好的民营企业家来管理国有企业;另一方面允许民营资本或其他类型的资本进入到国资垄断领域，也为这些资本开拓了投资途径和业务范围;2.通过国有资本对民营经济投资，能够有效补充民营经济在资源、资金、行业准入等领域的不足，提升企业的社会责任感和使命感，从而为企业发展赋能和保驾护航。通过将各种资本的有效融合，能够实现企业各要素之间优势互补，从而提升全社会资本运行效率。

三、国企改革进入“管资本”阶段的一点思考

国际上新加坡淡马锡模式是国有资产管理成功的典范，其权责明晰、多元决策、相互制衡、注重长期的制度设计有效解决了国企管理的诸多问题，对我国国企改革具有重要的借鉴意义，国资委定位为“管资本”也被部分学者解读为借鉴淡马锡模式。淡马锡模式给我们的启发是：从“管资产”向“管资本”转变，必须从底层理清各种关系，设置合理的监管机制和激励机制，并有相应的组织变革和文化建设作为保障，另外针对我国的现状，也需要资本市场和法制体系配套完善，才能使“管资本”达到应有目标。

（一）“管资本”的核心是建立合理的监管机制和激励机制

淡马锡的成功在于建立了一套权责利明晰、权利分立且相互制衡的市场化监管机制，以及符合长期发展目标的激励机制。如：1.淡马锡公司治理的关键是做实董事会。淡马锡董事会通过一系列制度设计达到权利分立、相互制衡。一方面，董事会下设执行委员会、审计委员会、领袖与薪酬委员会，三个机构能够相互制衡。另一方面，淡马锡对董事的选择极为严格，其中股东董事由政府高官担任，由政府发薪，以政府部门职位升迁作为激励;独立董事由跨国或私营企业家担任，董事长和副董事长来自独立董事且二者不在审计委员会任职，董事长担任领袖与薪酬委员会主席;执行董事来自淡马锡或“淡联企业”管理层，需兼任淡马锡总裁，但不能加入审计委员会。这样，董事之间也能够相互制衡;2.淡马锡对董事和高管的激励包含基本工资、中期激励和长期激励，董事和高管的利益与企业长期利益一致，有利于企业长期利益最大化。从我国国企改革的现状看，距离权责利明晰还有很大差距，更没有有效分权和制衡的机制以及长效激励机制。具体表现在：1.国资委明确以“管资本”为主，制定权力清单和责任清单，但目前组织变革没有到位的情况下，形式大于实质;2.作为“管资本”最重要的组织设计，从国有资本投资、运营公司试点来看，目前相应的组织或资产普遍没有到位，存在“翻牌”和“架空”的问题;3.从国有企业内部管理看，目前绝大多数企业董事会形同虚设，“一把手”现象普遍。因此，为使“管资本”发挥应有的作用，国企改革应当建立权责利明晰、权利分立且相互制衡的市场化监管机制和符合长期发展目标的激励机制。

（二）“管资本”落到实处需要有效的组织变革和文化建设

“管资本”落实到位需要有效的组织变革和配套的文化建设。其中设立国有资本投资运营公司、建立董事会是组织变革的核心，分权和市场化是文化建设的灵魂。2018年7月，国务院发布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，到2019年年底，中央层面有国投、中粮等19家国有资本投资公司先后投入试点，并成立了诚通集团和中国国新两家国有资本运营公司。国有资本投资、运营公司是“管资本”的重要组织保障，但两类公司目前还未做实，未来应把该划入的资产划入，该变革的组织变革，积极做实这两类公司。董事会制度是权责利能够落实到位的关键，目前大多数企业董事会形同虚设，未来要積极做实董事会。在董事会的组织结构中应充分体现出分权、制衡的特点，除了来自政府机构的股东董事和下属企业的执行董事，也应从市场上引入独立董事。在文化建设上，国有企业普遍存在“一把手”文化，行政化现象严重，未来应配合组织变革加强分权和权利制衡的文化建设，建立市场化的选人用人机制和激励机制。组织变革和文化建设同时进行，有利于权责利的落实，从而使国资委、国有资本投资运营公司和国有企业形成一个有机整体，使“管资本”真正落到实处。

（三）“管资本”的成功需要有效的资本市场和公平的法制环境

有效的资本市场和公平的法制环境是“管资本”改革能够有效推进的外部保障。1.试点企业开展资本运作、兼并重组、股权投资需要一个成熟有效的资本市场。金融改革的进程将影响“管资本”的成效，应积极处理好金融市场化与防止系统性风险的关系;2.公平的法律环境要做到有法可依，有法必依。资产处置时涉及税收、土地、债权债务处置、社会职能剥离等事务需要多方面的政策和法律法规支持。党的十八大以来，中央层面相继出台了以《关于深化国有企业改革的指导意见》为核心的“1+N”政策体系，可以预期随着改革的深入，更多的细化政策和文件也将陆续出台。未来应积极推进金融市场化改革，建立有效的资本市场，营造公平的法制环境，为“管资本”营造良好的外部环境。

在国有企业普遍存在“一把手”文化的国情下，“管资本”对于国企改革意义重大，不仅体现在“管资本”有利于优化监管机制，还有利于实现国家战略以及提升社会资本的运行效率。为确保“管资本”落到实处并成功实施，需要建立合理的监管机制和激励机制，开展有效的组织变革和文化建设以及打造有效的资本市场和公平的法制环境。

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（蒋根华，中国石油技术开发有限公司）