进一步推动辽宁农民专业合作社提质升级

辽宁省人民政府发展研究中心课题组

〔内容提要〕辽宁农民专业合作社类型多样，合作内容丰富，带动能力不断增强，服务农民、帮助农民、提高农民、富裕农民作用明显，已成为辽宁现代农业发展的中坚力量。但在发展中仍然面临总体发展质量不高、政策支持力度较弱、内部运行不规范、市场竞争力不强、基层人员不足等问题。今后要不断强化扶持引导，加强生产要素保障，完善政策体系建设，构建合理的治理机制，着力提升管理部门指导和服务能力，进一步推动农民专业合作社提质升级。

〔关键词〕农民专业合作社 规范发展 提质升级

发展农民专业合作社是新形势下推动实施乡村振兴战略的重要举措。习近平总书记多次指出要鼓励发展农民合作社。辽宁农民专业合作社（以下简称合作社）自《农民专业合作社法》颁布实施以来，呈现快速发展之势。截至2020年8月末，全省依法注册的合作社6.92万家，辐射带动农户10.5万户，已成为现代农业发展的中坚力量。尽管如此，合作社发展仍然面临总体发展质量不高、政策支持力度较弱、内部运行不规范、市场竞争力不强、基层人员不足等问题，已不适应当前辽宁农业农村現代化发展的要求，亟需加强规范治理，进一步提质升级。

一、农民专业合作社在促进农村经济社会发展中作用明显

当前，辽宁合作社类型多样，合作内容不断丰富，带动能力不断增强，在服务农民、帮助农民、提高农民、富裕农民方面作用明显，已成为组织服务农民群众、激活乡村资源要素、引领乡村产业发展、助力脱贫攻坚、带领农民致富的一支不可忽视的力量。

（一）成为乡村振兴重要的组织载体

一是合作社业务不断从产中环节向产前农资供应和产后流通、加工等环节拓展，有效延伸产业链、提升价值链，实现一二三产融合发展，促进乡村产业兴旺。丹东市圣野浆果专业合作社采取“合作社+农户+家庭农场+示范基地+联合社+科研院校+协会+公司+超市+社区生鲜连锁直营店+生鲜电商”的创新模式，将当地特色草莓、蓝莓等特色水果做大做强，目前拥有果品包装厂、苗木提纯繁育中心、果品供应链管控中心、农药检测中心、果品分选冷藏包装厂、12316信息化中心、物联网与电商运营中心、物流配送中心，很好地促进了三次产业融合发展。二是合作社可以引导农户用有机肥替代化肥，促进生物农药、绿色饲料推广，引导农户减少畜禽养殖污染，促进乡村生态宜居。铁岭清河区奶牛专业合作社投资20多万元购置有机肥料生产线，有效解决了农村畜牧污染问题。三是合作社不断加强农民与政府之间的联系，通过反映农民的意见和诉求，化解干群矛盾，积极参与乡村建设，改善村容村貌。铁岭市西丰县永得利绿色蔬菜专业合作社累计出资65万元用于修建村路、帮助就医就学、支援灾区等，通过合作社的民主管理实践，培养了农民参与农村社区公共事务管理的意识和水平。

（二）成为助力脱贫攻坚的有力抓手

近年来，辽宁在脱贫攻坚过程中，积极动员各类合作社辐射带动周边贫困户，通过为有劳动能力的贫困户提供就业岗位、鼓励贫困户利用土地和扶贫资金入股到合作社，享受“土地股+现金股”双重分红等方式，助力贫困群众持续稳定增收。朝阳市1.5万户贫困户用土地经营权入股到土地股份合作社，实现统一经营，收益按股分配，解决了贫困户无劳动能力或劳动能力弱问题。铁岭市西丰县原昌药用菌开发专业合作社，将胜利村全部建档立卡贫困人口吸纳到合作社，对其进行定向帮扶，人均增收9000元。

（三）成为推进适度规模经营的有效载体

合作社通过土地流转将零散土地集中起来，实现适度规模化、集约化经营，有效弥补家庭经营规模过小的局限，降低生产成本，提高劳动生产率，获得更高、更稳定的规模经济效益。2019年，铁岭市耕地流转进入合作社的面积达135万亩，占流转总面积的40.3%，市内5县（市）通过土地经营权入股的合作社达529个，占全省比重达24.8%。

（四）成为带动农民增收致富的稳定渠道

合作社通过联合生产、规模经营，可以有效地将分散的资金、劳动力和土地组织起来，以相对较低的生产成本和交易成本进入市场，提高农副产品的附加值，达到农民增收致富的目的。农民把土地流转给合作社或以土地入股的方式加入合作社，自己从农地中解放出来外出务工，可以得到“地租+工资+分红”三项收入，成为“双薪”农民。沈北锡伯龙地种植合作社种植稻米，通过订单方式与农户合作，每亩水稻至少增收350元；同时统一管理解放的1500余户劳动力外出务工收入4500万元，户均增收4000元。

二、辽宁农民专业合作社发展中存在的问题

多年来，辽宁合作社在促进农村经济社会发展中起到积极作用，但整体发展质量与深入实施乡村振兴战略、农业供给侧结构性改革、农村脱贫攻坚等要求相比，还有较大差距，存在着诸多不容忽视的困难与问题。

（一）总体发展显现出来的问题

1.量多质差，整体发展水平有待提高。截至2020年8月末，全省注册的合作社6.92万家，同比增长2.24%。虽然数量有所增长，但总体发展水平还不高，自身发展能力相对较弱，规模较小，组织管理水平较低，示范带动能力不够强。从“空壳社”清理情况看，纳入清理对象的达到1.1万余家，占注册数量的16.8%。调研了解到，目前各地真正运转的合作社不到总数的1/3，大部分是未开展实际业务或无力继续开展业务的“空壳社”“沉睡社”。从农业统计口径看，辽宁县级以上示范合作社2143家，仅占全部合作社的4%，且数量比上年有所下降；统一组织销售农产品和购买农业生产投入品比例达到80%以上的合作社占比不到1/4；拥有注册商标和通过农产品质量认证的合作社仅有3805家，占比不到8%；2019年获得各级财政扶持资金的合作社只有203家，占比仅为0.4%，资金总额也不过3291万元，无论支持的数量和金额都远低于东部省份。

2.示范带动能力不强，利益联结程度还较弱。辽宁合作社总体数量平均到每个行政村达到近5家，平均农户成员不到20个，这样的规模很难带动更多农民致富。同时，合作社成员绝大部分为本村农户，很少有跨区域将农户组织起来的，示范带动辐射能力也有限。而作为实现利益联结机制主要方式的收入分配情况，2019年全省合作社经营收入为63.73亿元，平均到每个入社成员仅为5956元，当年进行盈余分配的合作社只有4588家，占比不到9%。

（二）合作社自身发展面临的问题

1.治理机制运行不规范，规范化水平亟待提高。一是合作基础不牢固。实际运行中，大部分合作社内部凝聚力不足，合作基础不牢固。首先，社员主动参与合作的意识不强烈。这里既有在开办合作社时“随大溜”或“强制拉伙”入社的原因，也有农民本身对农业生产经营方式的变化缺乏足够认识的因素。其次，合作缺乏诚意。部分入社成员初衷是想从领办人那里得到些实惠，没有“利益共享、风险共担”的合作意识，只能同享福，不能共患难。再次，民主管理与民主决策流于形式。绝大部分合作社领办人或少数核心成员因入股较大，往往是合作社的控制主体，掌握合作社的生产经营、利益分配等决策控制权，大部分社员没有参与决策的机会和渠道，处于附属地位。合作社理事会、监事会、社员大会等机构，实际运行大都流于形式。二是财务管理机制不规范。从调研情况看，合作社财务运行不规范、不透明问题突出，只有示范社财务运行相对完善，其余合作社均缺乏专职财务岗位，财务人员也不专业。在会计核算上，未能规范設置账本，像存货类资产随买随用不入账本，多数合作社没有设置成员账户。会计报表随意编制，各报表间数据勾稽关系不合理，缺少账务数据支撑。这些均给合作社的未来发展和资金融通带来羁绊。三是盈余分配不规范。由于绝大部分合作社领办人出资入股金额占比过高，基于逐利心理，部分合作社很难做出有利于普通社员的盈余分配决策，大部分社员只能分享小部分利润。调研中发现，大部分合作社主要以价格返利代替盈余分配，即通过社员交易过程中支付比市场价格高一些的优惠价格的差额作为返利来代替盈余分配，以此规避按交易量（额）比例返还盈余的60%的相关规定。

2.权责不匹配，发展积极性容易受挫。合作社普遍认为《农民专业合作社法》中缺少对领办人利益的维护。主要体现在：虽然法律规定合作社成员大会是“一人一票”制的选举和表决方式，但领办人也担心真正实施起来，一些社员会因不理性的认识“票决”掉自己的生产经营决策而降低办社积极性；合作社盈余分配的相关规定，使交易量（额）较少的领办人无法得到与之付出的人、财、物、资源等相匹配的盈余；“入社自愿、退社自由”的规定难以规避入社小农户在得到了生产技术、资金、信息等帮助后选择退出合作社，使得合作社大股东利益受损。

3.参与市场竞争要素不足，质量提升乏力。一是融资困难。合作社作为独立法人尚未得到金融机构普遍认可，独立申请贷款非常困难，多以领办人个人名义申请贷款。另外，合作社自身资产较少，拥有的农机设备、农机库房、流转土地、生物性资产等均不符合金融机构的抵押要求，加上合作社财务制度不健全、财务工作不规范，金融机构出于风险控制考虑，对融资对象设定了较为严格的要求，导致合作社很难获得贷款。二是人才缺乏。合作社领办人多是农业大户、经纪人，虽对农业经营有一定经验，但整体文化水平不高、经营理念落后，真正懂技术、会管理的高素质复合型人才很少，亟需懂得现代经营的管理、营销及财务人员。

（三）政府管理层面面临的问题

1.政策支持力度较弱，政策精准性有待提升。一是对合作社的专门政策扶持呈现弱化倾向。2014—2016年间，辽宁对合作社开展“三级联创”示范社给予了财政资金支持，对评上省级重点社给予50万元、示范社给予30万元奖励。2017年以后，“三级联创”不再给予专门财政资金支持，而是将资格称号与申请农业项目进行捆绑，即获得“三级联创”不同层级称号的合作社才有资格申请相关的农业项目，并获得不同的项目资金。而2020年，省里则取消了原定支持合作社发展的财政资金。二是政策支持方式不精准，合作社很难获得政策红利。为促进粮食生产稳定发展，辽宁于2020年对粮食类新型农业经营主体实施财政贴息政策，但要求财政贴息贷款结算期是2019年10月—2020年9月末期间发生的贷款，且对贴息期限内到期的贷款，按实际付息时间计算，尚未到期的按贴息截止时间计算。基层合作社普遍反映，按此规定能拿到贴息的额度并不多。比如2019年1月申请一年期贷款，实际仅能得到当年10—12月份共计3个月的贷款贴息。三是政策资金下沉不到位，削弱合作社参与农业项目的积极性。很多农业项目资金拨付到县一级后就会以各种原因滞留，不能及时拨付到位。

2.易进难出，“空壳社”清理障碍重重。辽宁列入清理的“空壳社”数量较大，达到1.1万家。其形成原因复杂，主要是为享受政策扶持、“随大溜”心里、经营不善、不了解相关权责等。同时，合作社成立门槛很低，注册登记时不验资、不收费，只需5名具有民事行为能力的农民到市场监管部门登记注册即可。但注销合作社需要提供成员大会确认的清算报告、作出的解散决议、债务清偿或者债务担保情况的说明、清税证明等9项材料。这些材料准备齐全困难很大，耗费时间较长。比如很难找到全部入股社员签字同意；对因未按规定报税而被纳入税务部门“异常名单”的合作社无法得到清税证明等等。虽然国家在开展“空壳社”清理工作中明确要求可采用简易注销方式办理注销，但辽宁在程序要件上未得到相关授权，实际操作过程中无法走简易注销程序。朝阳市被纳入到异常经营名录的1214家合作社中，实际注销的仅有123家。

3.管理体制不顺，基层人员匮乏。当前辽宁合作社无论是管理人员还是基层服务人员都明显不足。一是机构管理人员不足。2018年机构改革将原有农经站（处）合一的管理体制打破，原来由农经站事业单位承担的合作社指导和服务工作一并归于农业行政部门。但目前县级从事农经工作的行政科室少则1人，多则3人，需要从事政策法规、土地托管、土地承包、农村产权制度改革、农村宅基地改革、乡村治理、打黑除恶、农经统计等10余项工作，再把合作社指导和服务内容列入，必然导致针对该项工作的力度下降。二是辅导员队伍缺失。改革后，乡镇经管站或被乡镇财政所兼并，或成为乡镇公益人员，致使原来专门为服务和指导合作社而设立的辅导员队伍几乎都被拆散。加之经费缺乏，造成“想指导，没人没钱”的局面，合作社发展过程中出现的问题和困难无法及时有效解决。

三、推进辽宁农民专业合作社提质升级的建议

当前，辽宁合作社的发展要从注重数量增长向注重质量提升转变。要抓住规范提升、促进良性发展这条主线，积极破解合作社在发展过程中面临的问题，进一步推动辽宁合作社提质升级。

（一）强化扶持引导，进一步提升示范带动能力

一是提高认识。加强行业管理人员对合作社的正确认识，客观分析合作社的发展难题，进一步提高指导合作社质量提升的工作能力，通过创新工作思路和方法，打破困局，消解畏难情绪。加大教育宣传力度，强化广大农民对合作社的认识，让农民清楚入社后的权利与义务，避免农民盲目“办社”“入社”。二是强化农户与合作社的利益联结。鼓励合作社采取订单农业、保底分红、利润返还等多种形式与农户开展稳定合作，让农户分享生产、加工、销售各环节的利益。增强合作社产业化程度，发展精准农业和高值农业，注重内化产业链构建，大力发展农产品精深加工；建立农产品安全追溯机制，申请相关质量认证，提高产品品质；创立自有品牌，增加产品附加值，开拓多种直销渠道，进一步提高整体盈利水平。三是通过项目激发合作社的引领带动作用。通过建立合作社质量提升培育项目库，进一步将农业综合开发、农田水利基础设施建设等农业项目向发展能力强、潜力大、管理运作规范的合作社倾斜，增强合作社发展能力，激发引领带动作用。四是鼓励合作社联合与合作。积极引导和支持各类型合作社通过兼并、合并等方式依法自愿组建联合社。尤其鼓励同产业链的上下游、不同业态的如农资、农机、种植、农产品销售等合作社联合，实现组织重构和资源整合。引导农业龙头企业组建农业产业化联合体，通过“龙头企业+农民合作社+农户”等多元合作模式，发挥各自优势，将分散的农民组织起来，将分散的农业生产整合起来，提高农民和企业进入市场的组织化水平。

（二）构建合理的治理机制，推进合作社规范发展

一是引导合作社合理安排股权结构。积极鼓励广大小农社员参股合作社，提高合作社中普通小农社员的入股率，注重对单个成员股金总额的比例控制，调动普通小农户对合作社事务参与的积极性，保障成员享有应有的权利，确保合作社遵照“民管、民办、惠民、利民”的理念进行运营和发展。二是推动合作社规范财务管理。加大检查督导力度，指导合作社建立规范的工作制度和内控制度，为财务管理规范化奠定基础。将财务管理规范化建设作为项目资金申报的依据，发挥扶持资金的导向作用。探索推广代理记账业务，通过专业代理记账机构对合作社财务工作的规范管理，提高合作社财务信息的真实性和完整性。三是规范合作社的盈余分配。指导合作社将盈余分配具体方式写入合作社章程，并严格执行。尝试将盈余分配贯穿到整个生产和销售过程，可采取“交易量（额）+股金分红比例+年终奖励”的盈余分配模式，实现“回报”和“生产率”相联系，以此吸引更多有实力的社员加入，提高社员参与合作社事务的黏性。四是注重兼顾领办人的利益诉求。积极探索实行按股投票和按人投票相结合制度。借鉴江浙地区合作社的实践经验，将合作社“核心社员”控制作为一种专家治理的形式，在决策上突出专家决策的作用。在利益分配上，实行按交易额分红和按股分红相结合，并更多地向股权倾斜，赋予领办人一定的盈余索取权。以不违反法律规定的分配原则为前提，探索建立与领办人贡献、绩效挂钩的分配制度，允许和鼓励技术、信息、管理等生产要素参与收益分配，通过固定薪金、年终奖金等方式体现其对合作社的价值和贡献。另外，政府部门可对带动示范作用显著的合作社领办人给予公开褒奖，增强其责任感与使命感。对作为特殊社员的领办人在投票权、管理权以及盈余分配等方面的合理利益诉求予以保障，制定鼓励性政策激励引导领办人为合作社提供服务和做出贡献。

（三）进一步强化生产要素保障，有效提高市场竞争力

一是创新金融服务。鼓励金融机构通过政策和业务创新，在保证资金安全条件下，对市场发展前景好、经营和信用优良的合作社适度提高贷款额度、拓宽贷款用途，简化和放宽审贷条件，并合理确定合作社的贷款期限。鼓励金融机构增加抵押担保物种类，允许不同种类合作社利用农机设备、生物资产、政府项目财政补贴款等进行抵押贷款。建立合作社信用评价机制与指标体系，在考核其财务状况的同时，将合作社流转土地、成员数量、自有品牌等情况纳入信用评价指标体系中，提高信用等级。发挥政策性融资担保公司为合作社提供贷款担保服务的作用，拓宽合作社的增信渠道，提高融资水平。完善农业保险制度，增加针对合作社的保险品种，提高合作社抵抗风险能力。鼓励和规范合作社在内部形成资金互助机制，通过社员内部资金互助，提高合作社资金供给量。二是加强人才培养和引入。制定合作社人才培养计划，充分利用高校、科研院所、技术推广单位、农广校等社会资源，针对合作社所需人才进行针对性培训。以实际需求为导向，开展合作社财务规范化培训，提高财务人员的专业素养与能力。积极引入具有较强经营管理能力、市场把握能力和风险预测能力的职业经理人，提高合作社在市场竞争中科学管理与决策的水平。

（四）完善政策体系建设，进一步提升合作社发展质量

一是加强制度建设。鉴于辽宁2010年制定的《辽宁省实施<中华人民共和国农民专业合作社>办法》已经不适应新的《农民专业合作社法》要求，因此应尽快修订，以更好指导合作社依法办社、依法经营。二是加大政策资金扶持。建议每年安排一定数量的财政专项资金，推动合作社整体质量的提升。同时，进一步统筹整合各领域涉及合作社的项目资金，着力解决各部门对合作社投入分散、资金规模小、支持力度不大等问题。三是加强扶持政策的针对性和精准性。各项扶持政策要实现“以强带弱”“以大带小”的目的，将扶持政策用在真正运转规范、带动性强的合作社上。充分结合农业生产项目周期确定政策执行时间，切实通过提高政策精准性，将政策红利惠及到合作社中的每名成员。尽快落实允许将合作社晾晒存贮、农机库房、管理看护房等辅助设施用地纳入农用地管理范围。

（五）破解“空壳社”清理工作难题，提升合作社规范水平

一是加强“空壳社”的认定甄别。利用即便不用纳税，也须按期“零”纳税申报的规定，通过税务部门了解纳入经营异常的合作社是否真正经营，提高甄别“空壳社”的精准度。二是积极申请“简易注销程序”试点。破解注销过程中按程序提供的相关材料难以获取或获取时间较长的难题，降低注销门槛。三是适时启用依法吊销程序。支持辽宁市场监管部门对“空壳社”列入经营异常名录名单达到一定期限的，启用依法吊销程序。四是通过宣传教育提升成員权责意识。相关主管部门要加强合作社开办与注销的责任和风险宣传教育，市场监管部门要履行告知义务，要让合作社发起人、理事长和成员知晓开办合作社可能面临的经营风险和需履行的义务，提升成员知法守法意识，确保理性办社。

（六）提升管理部门指导和服务能力，推动合作社高质量发展

一是恢复合作社发展联席会议制度。鉴于全国农民合作社发展部际联席会议制度仍然运行并发挥积极的作用，建议辽宁恢复省级合作社发展联席会议制度，通过加强部门间协调配合，形成合力，促进全省合作社持续健康发展。二是壮大农经管理队伍。建议县乡一级已经撤并的经管管理队伍应重新设立，或安排专人负责此业务，使其形成上下统一的合作社服务指导体系。同时针对农经队伍人员不足的现状，适当增加人员。三是健全辅导员队伍。重点加强县乡合作社辅导员队伍建设，有条件的地方可通过政府购买服务等方式，为乡镇聘请农民专业合作社辅导员。大力开展合作社辅导员培训，对合作社登记注册、民主管理、市场营销等给予指导。四是加大工作经费投入力度。有效避免业务主管部门因经费缺乏而导致相关服务和指导工作难以开展的尴尬局面。五是创新示范社联创模式。调整现有示范合作社“三级联创”需县、市、省逐级评定的规定，对符合条件的合作社可以越级评定，即符合哪一层级就直接参评哪一层级，减少逐级评定给合作社带来的各种负担。

（课题组成员：朱军 郭锡禹 牛丽丽 罗金 潘成俊）