新时期民事诉讼检察监督制度的定位与完善

汤 维 建，王 德 良

2018年7月最高人民检察院在大检察官研讨班提出了将实现刑事、民事、行政、公益诉讼检察并行的“四大检察”四位一体工作格局。为推动“四大检察”全面协调发展，全国检察院对内设机构进行了系统性、整体性、重塑性的改革，除重塑刑事检察制度外，将原有的大一统式的民行检察部门一分为三，形成了民事检察、行政检察和公益诉讼检察齐头并进、鼎足而立的制度格局。对民事检察而言，2019年可以被称为“民事检察元年”，民事检察从学理上的独立转化为制度上的独立，这是本次检察改革的重大成果之一，是民事检察地位空前凸显和迅速提升的必然反映。当然，民事检察的制度独立既是契机也是挑战，特别是在本次检察机构改革基本尘埃落定之际，2019年10月31日中共中央通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出，“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”，其中之一就是“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势”，对国家法治治理体系和治理能力现代化提出了新的要求，对法治中国的建设提出了更高目标。

在这一时代背景下，独立的民事检察制度如何做实做强，使之在司法公正和司法权威的保障上发挥出应有作用，从而满足人民群众不断增长的民事检察需求，成为民事检察面临的重大课题。传统上的“重刑轻民”的观念如何进行修正？民事检察的职能和功能如何定位？民事检察理念如何更新？民事检察如何深化开展？如何做到精准监督、提升监督效应等等诸如此类的问题，均有待于认真回答。只有正确地回答了以上诸问题并付诸实践，才能真正改变“刑事检察院”的外观，才能将“四大检察”工作落实到位，司法公正和司法权威才有切实保障。

一、民事检察的功能定位

2020年适逢21世纪第三个十年的新起点，也是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》(简称“十四五”规划)的开局之年，我国正在开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。站在新时代的启航点上，民事检察要无负于时代期望，要忠实履行法律赋予的检察监督职责，达到国家治理体系和治理能力现代化的标准、满足人民群众不断增长的检察需求，这一切的出发点是要找准民事检察的时代定位。只有找准定位，认清民事检察作为一种中观的国家治理手段其工具价值所在，才能为今后的作为指明方向、确定道路。

民事检察应如何定位？按照制度位阶，民事检察制度不具有宏观独立性，它是检察制度与民事诉讼制度的交叉领域，因此，对民事检察定位的考察应当置于检察制度和民事诉讼制度的宏观维度上进行。除了从制度分析入手之外，就社会治理体系、维护社会安定、矛盾纠纷化解、完善制度结构等更为宏观的维度而言，民事检察也具有特殊的制度价值，而这种价值之前是常常被忽略的。只有科学全面地认识民事检察的制度价值，客观确定其时代方位，才能保证民事检察发展的蹄疾步稳。确定分析的维度后，还要考虑分析的工具方法，对民事检察的定位不仅要用逻辑的方法进行推演，还要用历史的方法来进行证成。逻辑与历史的统一是辩证逻辑的方法之一，二者是两个不可分割的方面和环节。逻辑的方法是用理论思维的形式，去把握对象发展的客观规律的方法；历史的方法就是遵循历史的顺序把握历史现象的基本线索，揭示其发展的内在必然性和发展阶段性。任何一门学科都需要把二者结合起来，否则都是片面的(1)参见彭漪涟、马钦荣主编：《逻辑学大辞典》，上海:上海辞书出版社,2010年，第636-638页。。

(一)检察制度维度：民事检察是三大(民事、行政、公益诉讼)检察的基础

在四大检察格局形成之前，我国的检察制度分为刑事和民行检察两大检察，民事、行政与公益诉讼三大检察是从民行检察分化而来。虽然在业务上民事、行政、公益诉讼三大检察鼎足而立，但在制度关系上，三者之间并不是等量齐观，民事检察是行政检察、公益诉讼检察的基础和基石。就公益诉讼而言，它的业务包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两类，它在程序上属于民事诉讼和行政诉讼程序，在制度上属于民事检察和行政检察范畴。由于此项工作的特殊重要性造成其在检察制度中独立，但是这种重要性是案件性质造成的，而不是源于其程序制度的特殊性，在程序制度上其仍然属于民事检察或行政检察范畴。所以，要谈论民事检察在三大检察中的意义，就制度分析比较而言，只需就民事检察和行政检察作一对比即可。

首先，从理论渊源上看，民事诉讼制度是行政诉讼制度之摇篮。民事检察和行政检察的区分是从检察制度角度作出的，如果从诉讼法角度，二者都从属于民事诉讼制度或行政诉讼，属于它们的分支制度。就两种诉讼制度的关系而言，民事诉讼“是诉讼法体系中最早产生的诉讼类型，而刑事诉讼、行政诉讼均从民事诉讼脱胎而来。行政诉讼制度是关于行政法上法律关系争议判断的裁判制度，因其审理的对象是行政争议而具有不同于民事诉讼的特殊性。尽管如此，各国行政诉讼法律规范中无不规定在行政诉讼法没有规定的情况下，可以准用和参照民事诉讼法的规定”(2)胡建淼主编：《行政诉讼法修改研究——〈中华人民共和国行政诉讼法〉法条建议及理由》，杭州：浙江大学出版社，2007年，第589页。。不仅在比较法上，两种诉讼制度关系如此紧密，我国行政诉讼的最早法律渊源也是民事诉讼法。在行政诉讼法出台前，我国的行政诉讼程序是适用民事诉讼程序的，1982年《民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法的规定”。所以，可以说“行政诉讼法从民事诉讼法脱胎而来。因此，二者之间关系密切”(3)江伟主编：《民事诉讼法》(第5版)，北京：高等教育出版社，2016年，第20页。，直接的体现就是《行政诉讼法》明确规定“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”(4)《中华人民共和国行政诉讼法》第101条。，比较典型的如证据制度、一审程序、二审程序、执行程序等都是可以适用民事诉讼程序的。鉴于二者这种关系，可以说民事诉讼是行政诉讼的基础和基石，某种意义上行政诉讼可以算作民事诉讼的特别程序。

其次，从实证渊源上看，民事检察为行政检察提供指引。在2019 年之前，检察院的民行检察部门统一履行民事检察和行政检察职能。这一期间，在制度建设上，民事与行政两大诉讼的关系同样折射到检察制度中，民事检察也是行政检察的基础，行政检察的监督制度仍然以民事检察的检察制度为基础，《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》明确规定“人民检察院办理行政诉讼监督案件，本规则没有规定的，适用《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的有关规定”(5)《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第36条。。同时，在业务数量上，民行部门的业务基本以民事检察业务为主，就数量而言两者差距悬殊，例如2018年全国抗诉和再审检察建议的民事检察案件共8020件，同期全国抗诉和再审检察建议行政检察案件207件(6)以上数据均出自《2019年最高人民检察院工作报告》。，后者相当于前者的2.58%。当然，这并不是说检察院的行政检察薄弱，而是这种比例关系实际与民事案件、行政案件整体基数规模相协调。2013-2019年全国法院审结一审行政案件144.8万件，审结一审民事商事案件7420万件(7)2013年至2017年全国法院共审结一审商事案件1643.8万件、一审民事案件3139.7万件、一审行政案件91.3万件。该组数据源自《2018年最高人民法院工作报告》。2018年全国法院共审结一审商事案件341.8万件、一审民事案件901.7万件、一审行政案件25.1万件；2019年全国法院共审结一审商事案件453.7万件、一审民事案件939.3万件、一审行政案件28.4万件。以上数据源于2018年至2020年《最高人民法院工作报告》。，前者为后者的1.95%。在办案思维上，正是民事检察制度建设与业务开展，履行了民行检察监督的主要职责，体现了民行检察制度的存在，培养了民行检察人员工作思维与业务方式，民事检察的思维方式成了民行检察的主导思维方式。虽然从2019年开始，民事检察与行政检察正式分立，但是之前三十余年的民行检察合一的阶段所造成的历史惯性不会随着分立而烟消云散，在制度基础和人员的组成及思维方式仍然会继续延续。

最后，从发展规律上看，行政检察和公益诉讼检察都是在民事检察的基础上发展而来。正是由于民事检察在三大检察中的基础性作用，如果民事检察疲弱不振、职能虚化，则行政检察和公益诉讼检察也无法做好做强，因为行政检察和公益诉讼检察都是民事检察的特殊形态，民事检察的制度形态和实践形态，制约着和规定着行政检察及公益诉讼检察的制度效能和实践效果。检察院只有首先做好民事检察，才能继而做好行政检察，也才能最终做好公益诉讼检察，民事检察、行政检察以及公益诉讼检察是层层递进的关系，每向后一步的发展和演变都标志着检察监督的更新和系统升级，检察监督正是从民事检察起步，逐步越过诉讼监督迈向一般监督的。检察院是法治的护航者，社会公平正义的捍卫者。不仅如此，民事检察中所蕴含的新型检察理念和行为方式，对民事检察、公益诉讼检察乃至对包括刑事检察在内的整个检察，都有先导性的启迪和引领作用，因此，在三大检察中，做好民事检察具有基础意义。

(二)诉讼制度维度：民事检察是矫正民事诉讼固有缺陷的有效手段

由于民事法律关系是现实生活中的基础性法律关系，因此而产生的民事纠纷也在社会纠纷中居于基础地位。与之相应的，作为解决民事纠纷最终手段的民事诉讼，在诉讼法律关系中也是具有基础性地位的，刑事法律关系和行政诉讼法律关系往往都或是因民事纠纷所引起，或是与之有千丝万缕的联系。特别是《决定》将“社会主义市场经济体制上升为基本经济制度”(8)刘鹤：《坚持和完善社会主义基本经济制度》，本书编写组编：《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，北京：党建读物出版社、学习出版社，2019年，第79-80页。，在社会主义市场经济体制就是法治经济，其中起主导作用的是民事法律，所以在新时代民事诉讼在国家治理体系中的重要性也会有增无减。2020年5月28日通过并于2021年1月1日实施的《民法典》，也充分印证了民事法律的重要地位。从全国每年法院审理的案件数量分析，就充分证明了民事诉讼之重要：2013—2019全国法院审结一审刑事案件798.5万件，一审行政案件144.8万件，一审民商事案件7420 万件，执结案件3834.7万件(9)2013年至2017年全国法院共审结一审刑事案件548.9万、2018年119.88万件、2019年129.7万件；2013年全国法院执结271.8万件、2014年290.7万件、2015年381.4万件、2016至2018年执结1936.1万件、2019年954.7万件。以上数据源于2013至2020年《最高人民法院工作报告》。,年均审结一审刑事案件114.1万件、一审行政案件20.7万件，一审民商事案件1060万件、执结547.8万件。后两组庞大的数字都属于民事诉讼调整的范畴，是民事诉讼基础性地位的最为直观的反映。

由于民事诉讼中的基本结构是法院的审判权和当事人的诉权相互制约，较之刑事诉讼法律关系和行政诉讼法律关系，民事诉讼中权力对比最为悬殊，法院的权力过于强大，当事人的诉权根本不足以抗衡审判权。要解决民事诉讼权力结构的这种先天缺陷，只有通过在审判权和诉权外加入新的权力，才能保护诉权，制约审判权的滥用。特别是“当前执法司法领域仍然存在着一些亟待解决的突出问题。比如，有法不依、执法不严、违法不究现象还比较严重，群众对有些执法司法不公和司法腐败问题反映强烈”(10)本书编写组编：《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，北京：党建读物出版社、学习出版社，2019年，第62页。,民事诉讼中的问题，特别是民事执行程序中的问题又是其中重中之重。

正是由于民事诉讼程序在我国法治体系中的意义作用，以及其权利结构的天然缺陷，要保证民事诉讼司法的公正，外界监督是非常必要的。“加强对法律实施的监督，就是规范和约束执法权司法权的行使，是解决法治领域突出问题的治本之策。”民事检察被导入民事诉讼领域，其最初动向便在于控权，希望通过与审判权同属于公权力的检察监督权来制衡和监督审判权，以达到公正司法、高效司法、廉洁司法的制度性目标。然而，检察监督权被导入民事诉讼领域后，其功能迅速扩张，并因此形成多元化的功能格局：一方面可以卓有成效地对审判权实施监督和制衡，另一方面还有助于保障和支持审判权的独立行使，同时还可以保障和监督诉权的依法公平行使。目前，我国的治理体系中，民事检察监督是专门针对民事诉讼建立的监督制度，其发挥效能已经30余年了，取得了诸多成就，主要表现为：抗诉制度渐趋成熟，由点到面立体推进；监督功能日趋多元，监督理念有所更新；监督范围得到拓展，监督方式不断创新；监督环境全面优化，和谐司法纵横协同。可见，检察监督权介入民事诉讼后所产生的多重功能，使得原本一直处于失衡状态的民事诉讼体制和模式，转而变得更加合理和平稳，审判权被滥用的现象得到了明显遏制，诉讼程序无序化状态有了显著改观，司法成本大大降低，司法效率迅速提升，司法的权威性和公信力也因此不断增强，民事检察与中国的民事诉讼具有天然的契合性，由此成为解决目前民事诉讼中固有缺陷的最为直接有效的手段。

民事检察30余年之发展是我国民事诉讼制度发展的必然结果，也是民事检察在社会治理体系中价值提升的必然体现。这30余年民事检察的发展，造就了检察制度对民事诉讼的全面嵌入，成就了中国特色民事诉讼的特征与优势。检察院早已顺理成章地成为民事诉讼法律关系的主体，建立了以检察院为中心的民事诉讼监督法律关系，已经深刻影响到民事诉讼的基本结构，将原有以法院为中心的等腰三角形的诉讼结构修正为菱形的诉讼结构。这种菱形结构是由以审判权为主轴的审判等腰三角形和以检察监督权为主轴的监督等腰三角形组成，这两个三角形的顶角一方分别是法院和检察院，而底角则是当事人。这种菱形结构维持和贯彻了等腰三角形的基本原理，没有破坏经典的以法院审判权为主轴的等腰三角形诉讼结构。这种菱形结构充分体现了检察院对民事诉讼活动的监督，体现出民事诉讼中的两对主要矛盾，当事人的诉权对抗，法院审判权与检察院监督权的对峙。这种菱形结构可以灵活地转换诉讼中程序的聚焦点，审判三角形较之监督三角形在逻辑和时间上先行处于矛盾的主导方面，并且审判三角形在诉讼中是必然存在的，而监督三角形则是或然存在的，在一定条件下发挥作用，如果监督权发挥作用，则监督三角形就成为程序的焦点，这两种三角形的结构在诉讼过程中随着矛盾的变化而分别居于主导地位。

(三)社会治理维度：民事检察是处理人民内部矛盾的最终法治手段

长期以来，囿于诉讼法的视野，在民事检察中过分强调了纠正违法的价值，强调了对民事诉讼活动否定评价的意义，而没有从双赢多赢共赢理念出发认识民事检察对于民事诉讼活动肯定性评价的意义。这种思维惯性目前没有发生根本性改变，直观的反映就是最高检察院历年的工作报告中都只强调抗诉、再审检察建议以及其他检察建议数，对于民事检察的其他工作不做统计与强调。而事实上，民事检察的多数工作是以维持法院决定为结局的，是对民事诉讼活动的肯定性评价，这种评价的意义在于维护司法权威、消解社会矛盾，直接体现了双赢多赢共赢理念。以抗诉为代表的裁判结果案件监督为例，2018年全国的抗诉率为6.6%(11)以上数据源自张军：《在全国检察长会议开幕时的讲话》(2019年1月17日)，再审检察建议率8.07%(12)该数据为笔者根据2019年《最高人民检察院报告》推算而来。，也就是说只有14.67%的裁判结果监督案件检察院启动了再审程序，剩余85.33%的案件检察院作出的是不支持监督申请决定，也就是对民事诉讼活动作出肯定性评价。这部分工作在检察院工作统计中从未作为重点得到体现，而现实中它们是民事检察的工作主体，对这部分工作业务的忽视，直观上就造成了民事检察业务量过少的虚假印象。因为就工作量而言，案件结果(是否抗诉)与其工作难度、工作量没有逻辑联系，作出不支持当事人监督申请决定的案件，其难度、工作量并不因不抗诉而降低，相反此类案件后续的服判息诉活动不仅工作量巨大，而且意义也十分重大，只是目前对此还缺乏充分的认识。

特别需要指出，这种忽视反映了一种深层次的认识误区，它漠视了服判息诉工作的价值意义，是机械办案观点的体现，没有从双赢多赢共赢的理念出发，缺乏从宏观的社会治理视野来认识民事检察息诉工作的意义。这是因为，正确处理人民内部矛盾是社会治理的重中之重，而“法治是社会治理的最优模式，是社会治理现代化的重要标志”(13)郭声琨：《坚持和完善共治共享的社会治理制度》，本书编写组编：《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，北京：党建读物出版社、学习出版社，2019年，第128页。，在解决人民内部矛盾纠纷也就是民事纠纷过程中，鉴于其程序的权威性，在多元化解决纠纷的机制中，民事诉讼是最终法治保障。在这一程序中，民事诉讼又将检察监督置于最后，在民事检察监督之后，当事人法定的救济渠道即告终结。它是当事人寻求民事纠纷解决的最后救济渠道，属于“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”(14)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》：“九、坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。(一)完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”。法治保障的最后一环。在民事检察的现实中，大多数当事人的申请并没有得到支持，在这最后的法治环节中如何化解此类纠纷,使得当事人接受检察院决定服判息诉，对社会治理制度而言显得至关重要。特别是，虽然进入民事检察程序的纠纷在民事纠纷比例中属于极少数，但是此类纠纷多数属于长期积累无法化解的矛盾，属于社会治理中的难点、顽点问题。如果民事检察未实现化解相关案件纠纷的作用，相关矛盾就会从法律规制中脱轨失控，极易恶性发展，后果无法预料。所以，对于民事检察服判息诉工作，已经不能仅仅从司法的角度来观察认识，应该从更为宏观的社会治理角度来评估认定：化解此类矛盾，虽然数量不彰，但是社会意义巨大。不仅如此，检察机关通过民事检察对所发现的问题提出完善社会治理的检察建议，以及在多元化纠纷解决机制的社会工程中所占据的重要地位，对社会治理体系和治理能力现代化建设也具有重要意义，充分证明它是处理人民内部矛盾的最终法治解决手段。

二、民事检察的现状与问题剖析

从2013年开始，民事检察进入了多元化监督阶段。从2013年到2018年9月，也就是民事检察部门独立前，民事检察部门共办结各类民事申请监督案件57.9万件，其中通过抗诉、检察建议等方式提出监督意见27.1万件。其中，检察院对民事行政生效裁判、调解书提出抗诉21795余件，法院审结15922件,其中改判、调解、发回重审、和解撤诉12113件,再审改变率76.1%；提出再审检察建议25958件，人民法院已采纳16742件，采纳率为64.5%;对审判程序违法情形提出检察建议86104件，法院采纳77662件，采纳率90.2%；对民事执行活动提出检察建议135145件，法院采纳123914件，采纳率91.7%；2015年部署开展民事虚假诉讼专项监督，共针对5178件虚假诉讼向人民法院提出抗诉或检察建议，及时督促公安机关立案侦查，起诉799人(15)《张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上的报告(2018年10月24日)》，最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察工作30周年纪念文集》，北京：中国检察出版社，2019年，第957-960页。。数字是具有说服力的，它足以说明，民事检察监督各类业务综合推进、监督方式综合运用，多元化的民事检察监督格局业已经形成。但是，从抗诉一枝独秀到多元化监督的全面开花，这种监督格局转变得过于剧烈，旧有的桎梏并未完全破除，新的障碍问题又接踵而至，民事检察还无法完全满足新格局下人民的司法需求，无论就监督数量、还是监督效果都还存在诸多不足。具体数据分布情况见下图。

图1

(一)对生效裁判、调解书的监督整体数量下降严重，但下降趋势已经得到遏制

首先，生效裁判、调解书监督案件受理的数量明显下降。从受理案件总量看，2008年1月至2012年8月，全国受理民事行政申诉案件(16)2019年检察机关机构改革前，民事检察和行政检察均属民事行政检察部门一家之职权，所以在统计上长期将二者放在一起统计不作区分，直到《2019年最高人民检察院工作报告》才将二者在统计上作出了区分。就二者案件受理比例而言，民事与行政的比例至少是10:1，例如2018检察机关受理行政申请监督案件9350件(该数据出自张军：《在全国检察长会议开幕时的讲话(2019年1月17日)》)，而民事检察2018年受理11.48万件(该数据根据《2020最高人民检察院工作报告》中2019年受理数推算而来)。438970件(17)《最高人民检察院关于民事行政检察工作的报告》，《民事行政检察指导与研究(总第12集)》，北京：中国检察出版社，2013年，第2页。，年均94078件。而2012年《民事诉讼法》修订后，此类案件的受理量明显下降，例如2017年全国受理的对生效裁判、调解书监督的案件数量为55221件(18)《2017年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2018]10号，第15页。,相当于民事诉讼法修改前的58.70%。其次，民事抗诉及提出再审建议的案件数量总体下降明显。由于受理案件减少，与之相应的就是提出抗诉或再审检察建议的案件减少。从数量上看，2008年1月至2012年8月(2012年《民事诉讼法》修订前)，全国抗诉(19)就抗诉和再审检察建议的数量而言，民事与行政之比例较之二者受理的比例更为悬殊，比如2018年全国民事抗诉3933、再审检察建议4087，行政抗诉117件，再审检察建议90件，行政抗诉只占民事行政抗诉数的2.89%，行政再审检察建议只占2.15%。51201件，再审检察建议38071件，合计案件89272件(20)《最高人民检察院关于民事行政检察工作的报告》，《民事行政检察指导与研究(总第12集)》，北京：中国检察出版社，2013年，第2页。，年均19132件。而2012年《民事诉讼法》修订后，检察院抗诉和再审检察建议的数量，较之受理数的下降更为明显，2013年到2018年9月共抗诉21795件，再审检察建议25958件，合计47753件，年均8134.85件，为《民事诉讼法》修改前的42.52%。特别是2016年、2017年数量下降的更大，2016年抗诉3239件、再审检察建议2851件，共6090件(21)《2016年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2017]3号，第6页。；2017年全国抗诉3289件，再审检察建议3145件，共6434件，两年平均为6262件，相当于民事诉讼法修改前的32.73%。较之案件的受理数，抗诉及再审检察建议的数量下降幅度更为明显。同时，检察院抗诉的再审改变率基本稳定，而再审检察建议的改变率则起伏较大：2008年至2012年8月抗诉再审改变率为74.6%、再审检察建议采纳率为75.2%；《民事诉讼法》修改后的2013年至2018年9月抗诉案件再审改变率为76.1%，检察建议采纳率为64.5%，例如2016年抗诉再审改变率为76.5%，2017年为75.4%(22)《2017年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2018]10号，第16页。；2016年再审检察建议采纳率为72.4%，2017年为59.8%。但是，这些数字也说明检察院抗诉及再审检察建议数量的降低并未带来案件质量的提升，甚至是略有下降。

值得注意的是，目前这种下降趋势已经得到了遏制。就指标性的抗诉数和再审检察建议，2017年就停止了下降趋势，较之2016年就有所上升， 2018年提出民事抗诉3933件，提出再审检察建议4087件，法院已经启动再审2132件(23)以上数据来源于《2019年最高人民检察院工作报告》。,抗诉案件法院审结1982件，改变原判1499件，改变率为75.6%，与2017年75.4%基本持平。再审检察建议采纳率52.3%(24)以上数据源自张军：《在全国检察长会议开幕时的讲话(2019年1月17日)》。。2019年民事抗诉和再审检察建议数依然保持增长势头，抗诉5103件，同比上升29.8%，法院已经改判、发回重审、调解、和解撤诉3172件，改变率同比增加1.9%；再审检察建议7972余件，同比上升95.1%，法院已经裁定再审4583件，采纳率同比上升5.3%(25)以上数据来源于《2020年最高人民检察院工作报告》。。2019年抗诉数和再审检察建议数依然保持增长势头，抗诉4900余件，再审检察建议7800余件(26)祁彪：《〈聚焦“四大检察”〉系列报道之三 做强民事检察，强什么？》，《民主与法制周刊》2020年第6期。，共计12700余件，较之2018年均升幅较大，四年来整体趋势呈上升状态。具体可参阅下图。

图2

(二)审判活动违法行为的监督全面开展，但刚性不足

《民事诉讼法》修订后，在第208条第3款规定了对审判活动行为违法进行监督的规定，这是《民事诉讼法》修订就民事检察多元监督中增加的一元，检察院在《监督规则》中专门设立了一章(第七章)来规范对审判活动违法的监督。目前，全国各地检察院均积极履行了此项职能，2016年全国对审判活动违法行为提出检察建议13254件，采纳12390件，采纳率93.5%(27)《2016年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2017]3号，第6页。；2017年提出13913件，采纳13086件，采纳率94.1%(28)《2017年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2018]10号，第16页，2019年提出17000余件，法院同期采纳17000件，采纳率为100%(29)祁彪：《〈聚焦“四大检察”〉系列报道之三 做强民事检察，强什么？》，《民主与法制周刊》2020年第6期。。从形式上，此类监督效果明显，按照法律规定法院也对检察院的建议积极作出了回应，主要问题集中在应立案而不立案、合议庭组成人员违法、超审限、送达违法、保全措施违法等方面。但是此类监督存在短板，首先是监督的层次较低，主要集中在基层法院，2016年检察院对审判活动违法制发检察建议13027件，基层检察院占全国总数的98.3%(30)《2016年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2017]3号，第7页。；其次是监督效果流于形式，大多数监督实际后果都是落实为法院回函，对此类问题法院还会屡改屡犯，此类检察建议缺乏后续的措施，没有触及违法背后的制度与人员等根本性问题。

(三)建立了对民事执行活动监督制度，但效果不彰

对于民事执行的监督，在《民事诉讼法》修订前的2011年3月10日最高人民法院和最高人民检察院会签了《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，决定在12个省级单位开展执行监督试点，同时初步规定了执行监督的程序。2012年《民事诉讼法》修改，只对执行监督作出了原则性规定，解决了能不能监督的问题，而对如何监督，《民事诉讼法》则没有只言片语。此后2013年9月23日开始实施的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》)对执行监督也只作了三条规定，缺乏操作程序。直到2016年11月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合制定了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》，对于民事执行监督而言才初步有了具有法律效力的程序规定。尽管现实程序供给严重不足，但各地检察院还是积极开展民事执行监督，2013年至2017年全国共提出执行检察建议1.24万件(31)2018年《最高人民检察院工作报告》。，2018年提出23814件，同比上升12.7%(32)2019年《最高人民检察院工作报告》。，2019年提出23000余件，法院采纳22000余件。虽然发展迅猛，但相对于需要监督的执行行为而言，执行监督的案件量整体偏少，甚至少于检察院受理的对生效裁判、调解书监督的案件数量。例如，2017年全国执行受理28452件，而生效裁判、调解的受理是55221件(33)《2017年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2018]10号，第15-16页。，这样执行案件数量如果平均到全国每个检察院，院均受理数都是个位的。这种案件受理数与人民群众对于执行监督的需要，以及法院每年执行案件四五百万件(34)根据2018年《最高人民法院工作报告》，2013至2017年5年中，全国法院受理执行案件2224.6万件，年均444.92万件，执结2100万件，年均420万件。数量级而言，都是不相匹配的。执行案件的案件数量亟待增加，相当数量的案件对检察院队伍建设至关重要，没有一定数量案件的历练积累就无法形成有效的检察执行监督经验，就无法锻造出与执行监督相匹配的队伍。

(四)为适应社会发展对检察监督的需求，积极拓展探索民事检察职能

以上三类监督是多元化监督格局中的三元，它们都是具有明确的司法属性，是《监督规则》明确有程序配套的，具有刚性的程序拘束。除了以上三元外，相对于法院，检察院在履行司法职能上应更具有主动性，为了保障社会的公平正义检察院可以主动拓展监督职能，积极推进各专项活动开展。为了维护司法秩序和保护人民群众合法利益，检察院积极开展对于虚假诉讼查处的专项活动，自2015年起专门开展民事虚假诉讼专项监督活动(35)《张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上的报告(2018年10月24日)》，最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察工作30周年纪念文集》，北京：中国检察出版社，2019年，第958页。，2016-2018年共对5361件虚假诉讼向法院提出抗诉或检察建议，对涉嫌犯罪起诉952人(36)以上数据源自《2018年最高人民检察院工作报告》《2019年最高人民检察院工作报告》。，2019年纠正虚假诉讼3300件，对涉嫌犯罪的起诉1270人，同比分别上升122.4%和154%(37)以上数据源自《2020年最高人民检察院工作报告》。。2019年5月最高人民检察院发布了首批虚假诉讼的指导性案例。民事检察院还突破了民事诉讼法对民事起诉权的消极限制，开展督促履职、支持起诉，以此来保护国家社会以及弱势群体的利益，专门开展了农民工讨薪专项活动，以及对非诉执行的专项监督活动。2016年全国检察院支持起诉8163件，督促相关部门履职21599件(38)《2016年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2017]3号，第6页。，2018年春节前开展了协助农民工讨薪问题专项监督，支持5566名农民工提起民事诉讼，帮助追回劳动报酬4605万元(39)《张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上的报告(2018年10月24日)》，最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察工作30周年纪念文集》，北京：中国检察出版社，2019年，第957页。，2019年支持起诉15000件，其中支持农民工起诉10000余件(40)祁彪：《〈聚焦“四大检察”〉系列报道之三 做强民事检察，强什么？》，《民主与法制周刊》2020年第6期。；为了化解社会矛盾，检察院积极开展息诉罢访，仅2016年全年息诉案件6612件，其中合同纠纷3214件、劳动纠纷636件、侵权纠纷614件，家庭纠纷375件，物权纠纷288件(41)《2016年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2017]3号，第5页。；对于法院的监督也从个案拓展到类案监督，例如北京市检察院、广东省中山市检察院等每年都对当年的民事监督情况进行分析并通报同级法院，督促法院从制度上、根源上纠正问题。检察院积极履职与探索，回应了人民对于公平正义的诉求和美好生活的向往，更好地发挥了民事检察监督在服务与保障国家整体工作中的作用。

综合以上分析，民事检察多元化监督格局的框架已经搭建形成，但是在监督覆盖面上只是完成了整体覆盖，还未做到全覆盖与深覆盖，覆盖面下充斥着孔洞；在监督力度上，既缺乏解决问题制度刚性，也缺乏解决问题的综合深度。

三、民事检察的制度缺陷

(一)民事检察的职权主义色彩过于浓厚，对当事人诉权保障不足

目前民事检察程序基本是一种职权主义模式，除了当事人拥有部分程序启动权外，其余程序的主导权完全由检察院依职权进行，是一种线性的程序。这种程序的最大优势是效率高，它为检察院在案多人少的情况下开展多元化监督提供了基础的程序保障。但是，这种程序的问题也在于职权性过强，既缺乏当事人作为独立主体的参与，也缺乏对当事人诉讼权利的保障，这体现的是更强的行政属性，而司法属性则明显不足。

检察院对民事诉讼进行法律监督，监督的客体主要是法院的审判、执行活动，这种监督似乎就是检察权只要仅仅追踪审判权运行就能实现。而事实远非如此，检察权在追踪审判权时必然涉及当事人诉讼活动、涉及当事人诉权与法院审判权的互动，当事人作为主体是民事检察监督的重要参与者。这是因为，虽然检察监督的客体是法院已经发生法律效力的审判、执行活动，但是这些活动并不是法院的独角戏，而是当事人诉权和法院审判权相互作用的结果，当事人是其中不可或缺的一极。民事检察要监督审查法院的审判、执行活动，将法院的行为完全从当事人诉讼行为中抽离出来进行单独的审查是无法实现的，要监督法院的审判权、执行权，就要涉及对当事人诉权活动合法性的评价。特别是，现实中大量审判违法往往就是审判权损害了诉权，比较常见的是没有平等保护当事人双方的诉讼权利。基于法院与当事人这种共生性，民事检察要监督法院审判权、执行权，就要考虑到当事人的主体性问题。

除了以上审查客体的原因外，同样，正如法院的审判、执行活动是法院的审判权、执行权和当事人诉权共同作用的结果，在民事检察监督中，民事检察活动也与当事人有着密不可分的关系。当事人在民事检察中同样具有独立的主体地位，行使独立的诉权，民事检察活动也是检察权和诉权共同作用的结果。基于诉权，在民事检察程序中当事人享有诸多诉讼权利，检察院应当予以保护：其一，程序启动权。现实中多数民事检察程序的启动源于当事人的申请，除了程序违法监督、审判人员违法行为监督外，在不损害国家、社会公共利益的前提下，检察院无权依职权自行启动监督程序，当事人的申请是民事检察监督程序得以启动的主要原因。其二，提出申请检察监督主张的权利。当事人在检察监督中可以提出实体性、程序性以及法官违法行为三种类型的监督主张，对于程序性及法官违法行为监督的主张，检察院只以其作为审查线索，检察院的审查不受其主张限制，而实体方面当事人的主张对于检察院审查则具有拘束力，在不损害国家、社会公共利益的前提下，检察院的审查范围一般应受其拘束不作突破。其三，提供新证据的权利。当事人可以提供原审之外的新证据，对此检察院应当进行审查判断，以决定对于法院审判执行活动是否实行法律监督。其四，和解权。在民事检察过程中，当事人基于其利益的考虑，既可以在检察院的主导下和解，也可以自行和解，在不损害国家、社会公共利益的前提下，检察院应当准许当事人和解。正是由于当事人在民事检察中具有以上权利，检察院的法律监督不仅要保护当事人的诉权，而且其审查行为也要受到当事人诉权的制约。但是，目前的民事检察程序主要是以检察权和审判权为考虑基点，虽然也涉及保护当事人的诉权，但是并没有将当事人作为独立的主体来考虑，更多的是从客体、调查对象的角度来考虑，职权性过于强烈。比如，对于审查范围虽然强调“应当围绕申请人的申请监督请求”(42)《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第47条。，但这种表述仅仅强调将当事人的请求作为审查中心，没有用当事人的请求为审查范围划出边界，缺乏对检察权的拘束力，相比而言，诉权对审判权的拘束力则是有法律明文规定的，例如上诉请求对于法院的二审审判范围的拘束力(43)《中华人民共和国民事诉讼法》第168条。；调查核实权的启动过于强调职权性，其条件为“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”(44)《中华人民共和国民事诉讼法》第210条。，仅以检察院主观判断作为条件，缺乏客观的判断标准，缺乏对权力的限制，极易导致滥用;没有设置当事人申请检察院监督的时限，这种规定过分强调了监督属性，没有考虑权利的时效性，不仅仅是袒护了权利的沉睡者，而且因此造成的迟延监督对司法造成了不必要的损害。正如诉权制约的不足是造成法院在审判、执行活动中滥用权力的重要原因，同样的原因也会导致民事检察监督权力的滥用，导致监督违法。

(二)民事检察的公开性尚有完善的空间

民事检察中不仅参与性匮乏，而且公开性也不足。尽管现行的民事检察程序对于公开性确实做出了大量的规定，比如检察院审查的重要阶段都要对当事人进行通知。但是，除了最终的结果告知外，其他通知仅仅是一种程序意义的通知，当事人从中并不能得到检察院审查的实质信息。由于公开性不足，就使得当事人无法合理掌握检察院的审查动态，只能被动地作为客体出现，无法配合检察院的审查行为来进行主张权利与提交证据。这不仅损害了当事人的诉权，而且也影响了检察院全面客观地掌握证据材料，不利于审查结果的公正与效率。

公开性和参与性是相辅相成的，基于公开，当事人才能了解知悉检察院的审查行为，才能有参与的动力和方向，才能切实地参与程序，形成积极有效的主张与对抗，保证检察院审查证据材料的全面与客观。而目前的审查程序主要是单向的调查程序，当事人在其中更多是发挥证人作用，能够保障当事人作为主体参与的程序只有听证程序，但是该程序在实践中整体适用偏低，2017年全国听证的比例为0.78%，2018年为0.81%。2019年1-4月全国检察机关共听证160件(45)李大杨、滕艳军：《民事检察听证制度实证分析》，《中国检察官》2019年第7期(上)。。

(三)抗诉和再审检察建议适用范围界限不清、功能重合

《民事诉讼法》第二百零八条规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”根据该条规定，就适用范围而言，再审检察建议与抗诉的适用范围重合；就再审检察建议与抗诉的关系而言，两者属可选择关系，由检察院选择决定。从理论上说，可以根据法院司法审判的错误程度对抗诉和再审检察建议的适用范围加以区分，但如何理解和正确把握错误程度需要检察人员的自由裁量，而这种裁量难免出现任意性，使检察监督的有序化程度以及可预测性、可监督性程度相应有所降低。再审检察建议制度的立法初衷，是将它作为抗诉监督手段的替代和补充方式，但由于法律对抗诉和再审检察建议适用范围和对象上高度重合，检察院更倾向于适用抗诉方式实施法律监督，再审检察建议趋于虚化和空置。

(四)民事再审检察建议规范刚性不足

《民事诉讼法》第208条确定了民事再审检察建议的法律地位，但对具体的适用程序和法律效力却只字未提，虽然《监督规则》对民事再审检察建议的适用程序和效力进行了初步规范，但民事检察实践中依然存在大量困惑，主要存在两个方面问题：第一，《监督规则》仅仅是对检察院制发再审检察建议的流程、程序等问题进行了规制，并未对民事审判机关的反馈方式、制约机制等程序进行规范，程序不完整，影响再审检察建议的实施效果。第二，再审检察建议是一种柔性的监督方式，缺乏对于法院的约束力，程序不具有刚性。在民事检察工作实践中，审判机关对再审检察建议不予采纳，立案后消极处理的现象时常发生，对此，虽然检察院可通过跟进监督流程提请上级检察院抗诉。但是，客观上讲，这种方式极大地增加了司法成本，与再审检察建议制度的设计初衷背道而驰。

(五)对于调解书的监督形同虚设

《民事诉讼法》将检察院监督调解书的条件设定为损害国家、社会利益，远远严格于调解书申请再审的条件。由于在实践中，涉及国家、社会公共利益的调解书少之又少，实际就造成将调解书排除出民事检察监督的范畴，使得检察院对于调解书的监督形同虚设。而《民事诉讼法》修改的趋势是将当事人向法院申请再审的条件，与检察院监督的条件并轨等同，这从2007年、2012年两次民事诉讼法修改过程中得到了体现(46)《民事诉讼法》在2007年修订前，检察院抗诉条件与当事人申请再审条件规定的法条不一、条件不一，而2007年《民事诉讼法》修订取消了检察院抗诉条件的特别规定，将其与当事人申请再审的法定事由合二为一。。而目前这种规定，将当事人申请法院再审与申请检察院监督的条件差异化，这是与审判监督的法律理论相悖的，造成的最突出问题就是使得大量的虚假诉讼因损害的是非公共的第三人利益，而无法通过日常的申请监督程序而纳入检察院审查范围，在一定程度上纵容了虚假诉讼。

(六)对审判人员违法行为监督缺乏后续跟进程序

目前监督的方式主要是检察建议，而法院对检察院监督的回应是回函，双方都是文来文往。这种方式对于一般轻微的审判行为违法是有效的，但是对于一些严重的违法以及隐藏在审判行为违法后面的法官违纪、甚至犯罪行为而言，这种书面监督方式是乏力的。鉴于此种监督存在天然缺陷，目前各地检察院进行了有益的探索，例如浙江省检察院将审判人员违法行为监督与对审判人员违法违纪的监督结合起来，2016年办理的审判人员违法行为监督案件共涉及法官30余名，其中一人被判处有期徒刑，1人被免职，9人被调离审执岗位，14人被通报批评，3人被诫勉谈话，2人被党内警告(47)《2016年全国检察院民事行政检察工作总结》，高检民[2017]3号，第7页。。所以，对审判人员违法行为监督应当设置相应的跟进程序，将其与法院内部的纪检监督、检察院对于审判人员渎职犯罪的监督等串联起来，多管齐下。

(七)执行监督的法律规程尚待完善

《民事诉讼法》第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，将民事执行活动纳入检察院的监督范围，对“执行难、执行乱”问题作出了积极法律回应，为检察院对民事执行活动实施法律监督提供了明确的法律依据。但是，现有规定仅仅是作了原则性、授权性的规定，缺乏对执行监督的范围、方式以及程序的细化，过于原则也缺乏刚性。虽然，2016年12月29日最高人民法院、最高人民检察院公布《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》，该规定：“一是完善了检察监督的规定，二是规范了法院接受监督工作，三是对当事人申请监督给予指引，四是建立了检法两机关相关工作机制(48)郑新俭：《最高人民法院、最高人民检察院〈关于民事执行活动法律监督若干问题的规定〉的理解与适用》，《人民检察》2017年第2期。”。但是，该规定还是过于原则，仅仅是解决了基础问题，过于强调检法两家的沟通协调，缺乏程序的细化与刚性，可操作性不足，亟需进一步明确与细化。比如，在检察院提出检察建议后，法院应当及时启动何种程序来接受监督，对此未作规定。再比如，与对生效裁判调解书监督原则相类似，对于执行的监督也以穷尽其他救济方式为前提，这种将审判监督与执行监督简单等同的程序设置，没有考虑及时性不仅是执行程序的特征也是执行监督的特征，其结果往往是等检察院进行监督时执行行为已经终结，木已成舟，损失无法挽回。此外，民事执行活动具有完全不同与审判监督活动的特性，具有极强的独立性与专业性，而目前民事检察人员的司法经验主要来源于审判监督程序，就专业性而言目前的民事检察部门还是无法胜任执行监督的需要。

四、新时期民事检察的理念与原则

(一)创新是民事检察发展的第一动力

党的十九大明确指出“发展是解决我国一切问题的基础和关键”(49)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，中共中央党史和文献研究院、中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室联合编辑：《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》，北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2019年，第17页。，创新是我国新时代发展的理念核心，“是引领发展的第一动力”(50)中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，北京：学习出版社，2018年，第107页。。40余年的改革开放历史证明：正是由于不断地创新，才造就了社会主义的伟大奇迹。就民事检察而言，其在我国法制发展历史上属于后起之秀，在世界法制发展历史上也鲜有经验可资借鉴，它是我国在民事诉讼制度上摸着石头过河逐步探索而来的。30余年的民事检察发展史证明创新造就了民事检察制度，民事检察是通过创新而生成的本土制度的典型范例，创新是民事检察得以发展并始终保持勃勃生机的原动力，创新是引领民事检察自我完善和自我发展的第一动力。

根据创新原则，民事检察应当从外部和内部两个维度上寻求制度创建和制度实践的空间和路径，从而突破制约民事检察发展的短板、弱项和瓶颈式诸问题。就外部创新而言，民事检察应置于国家法治建设的大局中进行部署，要谋划如何通过民事检察提升国家治理体系现代化和治理能力现代化水平，要投身于多元化纠纷解决机制构建和运作之中。要打通民事检察与社会介入之间的制度性壁垒，要将适应于时代发展需要的法治观念、法治诉求有序导入民事检察的办案活动之中。要善于借助其他国家力量、监督力量、社会力量、专业力量助力民事检察的实践运作，完善与国家各职能部门之间的衔接机制，完善人大监督检察、支持检察的制度性通道，将民事检察纳入国家监督制度体系中进行恰当定位，充分发挥民事检察应当发挥的推进法治建设的功能和价值。建立健全广泛收集社情民意的体制和机制，使民事检察真正实现来自人民、为了人民、依靠人民、为人民所共享的制度初衷和使命。

从内部创新的维度来看，创新原则首先表现在民事检察应当逐步填满民事诉讼程序的每一个空缺，不使民事检察留下制度盲点和空白点，从而使民事检察的职能真正做到程序的全覆盖。要巩固老牌的抗诉监督，使抗诉监督在精准监督的指引下，深挖每一监督案件所蕴含的价值内涵，做到法律效果、社会效果和政治效果的有机融合，浑然一体。创设出一大批具有示范意义的典型案例，强化案例指导制度的作用，通过典型案例的深度解读和广泛宣传，使民事检察深入民心，从而使民事检察成为人民群众维权的自觉武器。要将民事检察监督的触角向以程序违法监督为主要内容的诉中监督、以维护国家利益、社会公共利益和第三人利益以及程序合法性保障为基本内容的调解监督、以排除执行障碍、严格执行程序从而助推“执行难”和“执行乱”为基本内容的执行监督等诸方面伸展、渗透。要加强对民事非诉讼程序的法律监督，要通过不予执行仲裁裁决和公证文书的监督将民事检察的触角向仲裁领域和公证领域延伸，使《民事诉讼法》第14条规定的全面监督原则真正落实落地，从而满足人民群众对民事检察的不断增长的新期待和新要求。不仅如此，民事检察还担负着重塑中国特色民事诉讼制度的重要使命，民事检察要善于找到切口千方百计介入民事诉讼的过程之中，不仅要善于进行点状的程序违法监督，而且要善于进行全程的线状的民事诉讼监督，在涉及国家利益、社会公共利益、第三人合法权益、人事诉讼、有重大影响的民事案件、涉及人数众多的规模诉讼、集团诉讼、代表人诉讼、对社会经济生活影响较大的破产案件、弱者保护诉讼、涉及未成年人利益保护的诉讼等等案件中，民事检察应当探索开展全程监督的模式、机制、程序和方式。在民事诉讼监督中，要善于营造既有利于审判又有利于监督的程序结构模式，使司法审判的等腰三角形和民事检察的监督三角形有机焊接，从而形成菱形结构的程序样态，为人类的民事司法程序模式贡献中国方案。

(二)双赢多赢共赢的监督理念

双赢多赢共赢理念是对从工具理性维度机械理解检察监督的摒弃，它认为就监督地位而言，检察院不应是自居为高高在上的决定者而是参与者；就监督而言，它只是手段不是目的，要考虑其综合法治效果。这是因为，伴随着社会主义法治的完善，检察监督如果还停留在旧有本位监督阶段，一方面容易造成对立，不利于调动被监督者解决问题的积极性，另一方面难以对实际问题进行深入认识，不利于全面客观的审视问题，以上两方面问题必然损害检察监督的监督效果和功能实现。所以，双赢多赢共赢理念是从全面建设法治中国来考虑检察监督的目的与价值，认为监督不应仅仅是纠错，纠错只是手段，通过纠错的方式帮助被监督者发现问题、解决问题才是检察监督的最终目的。检察院和被监督机关责任是共同的，目标是一致的，检察院要推动被监督者共同维护法律尊严、社会公平正义，推进我国治理体系和治理能力的现代化，从而实现监督机关和被监督机关的双赢多赢共赢。

对民事检察而言，双赢多赢共赢理念不是凭空产生的，它是民事检察理念发展的必然，有着清晰的历史发展脉络。在民事检察制度建立之初，民事检察的理念是“坚持以执法办案为中心，忠实履行宪法和法律赋予的职责”(51)《曹建明检察长在全国检察院第二次民事行政检察工作会议上的讲话(2010年7月21日)》，最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察工作30周年纪念文集》，北京：中国检察出版社，2019年，第927页。，在这一理念指导下民事检察以抗诉为中心任务，相关工作制度也是围绕此中心来展开与构建。这一理念现在看来确有一定片面性，但是考察当时的背景，这一理念的提出有其合理性。当时民事检察制度正处于草创阶段，其能否发展巩固是需要司法实践证明的。基于此阶段之任务目标，民事检察只有发挥其外部职能，实现监督作用，通过实实在在的司法实践才能为人民所认可。而抗诉是当时法律赋予民事检察的唯一监督职能，正是在这一理念指导下，民事检察充分发挥了抗诉职能，实现了民事检察监督的司法价值与社会价值，使得民事检察制度得以巩固，为今后的发展打下了基础。随后民事检察就将理念升华为“维护司法公正、维护司法权威”，它是在坚持检察监督的前提下，认识到检察监督与民事审判具有维护司法公正与权威之共同目的，这实际就从仅仅强调以抗诉为目的之单赢，完善发展为强调检察院民事检察和法院民事审判的双赢共赢。监督与支持并重的双赢共赢理念，使得检察院的民事检察与法院的民事审判得以合作配合并进展顺利，既解决了一系列固有的制度难点，也为民事检察新探索开拓了良好的合作基础和外部环境。在该理念指导下，检察院不仅与法院，进而也与其他司法机关会签了多项司法文件，为民事检察多元化监督试点工作的开展营造了良好的外部环境。在以上内外因素积极作用下，以2012年《民事诉讼法》修订为标志，民事检察形成了多元化监督的格局。在这一格局下，随着监督客体及监督内容的多元化，双赢多赢共赢的监督理念得以扩展和传播开来。

民事检察要践行双赢多赢共赢理念，首先要认清检察院的角色定位，摒弃监督者高人一等的思维陋习，认识到检察院与被监督者的地位是平等的，二者只是分工不同，只有持有平等的思想与态度才能真正做到与被监督者合作。其次，要认识到监督者与被监督者追求价值目标的一致性，二者都是为了维护法治、维护社会公平，“监督是为了提醒、促进被监督对象重新审视并自我纠错”(52)本报评论员：《积极践行双赢多赢共赢理念》，《检察日报》2018年11月16日，第1版。，只有充分认识这一点才能与被监督者建立积极、良好的互动关系。最后，要用规范办案来推进双赢多赢共赢理念的实现，只有依法规范办案才能赢得被监督者的信任和理解，为双赢多赢共赢创造良好的沟通交流环境。在此基础上，才谈得上帮助被监督者想办法解决问题。反之，如果检察院监督行为不规范，就丧失了要求被监督者守法守规的前提，打铁必须自身硬。

(三)全面监督原则

在检察院所担负的民事监督职能上，过去曾长期有全面监督和有限监督两种不同的原则主张。有限监督的原则主张认为，检察院所实施的法律监督，应当坚持有限主义，而不是全面开花。诚然，有限主义的监督原则在民事检察监督制度的起步阶段是妥当的，是一种务实观点。但衡之以发展的目光，有限主义的监督原则是一种保守观念，这种主张是坚持严格的法定主义，是跟在法律后面的亦步亦趋，只是一种对现行法律的阐释，缺乏对民事检察制度基本发展规律的基本认识。民事检察监督制度的基本规律是：从抗诉这种点状的监督出发，逐渐地扩散到诉讼的全过程，最终演化为全面监督的原则。所谓全面监督的原则，就是检察院对民事诉讼应当从立案到执行实施全程监督，其基本内涵在于，哪里有审判权和执行权的运行，哪里就应有检察院的监督，检察监督的触角应当分布于民事诉讼的全过程。具体包括四大领域的监督：诉前监督包括对诉前保全的监督，提起公益诉讼的监督等；诉中监督，对诉讼全过程所实施的监督；诉后监督，对生效裁判实施的抗诉监督；执行监督，对法院执行活动所实施的监督等等。提出全面监督的原则是有充分的法律依据的，首先，宪法对检察院的职能定位和权力分工为民事检察监督的全面推行提供了根本依据。其次，《民事诉讼法》第14条规定了检察院对民事诉讼活动实施法律监督的基本原则，这是民事检察全面监督原则的法律之基，其属于部门法的基本原则，法律位阶较高、权威性强。

在落实全面监督原则的过程中，应当特别强调监督对象或监督客体的全面性。对诉讼案件的法律监督固然是检察院行使监督权的主要领域，但除诉讼案件外，人民法院还对非诉讼案件行使审判权，比如目前民事诉讼法所规定的特别程序的案件，除选民名单案件属于特殊的诉讼案件外，其他的案件类型均属于非诉讼案件的范围。非诉讼案件尽管不存在当事人之间的对抗性争议，因而不属于诉讼案件，但它也同诉讼案件一样，需要法院行使审判权对某种具有法律意义的事实加以确认，并最终作出裁判，而只要法院行使审判权，都会出现错判问题，因而都需要检察院行使法律监督权加以监督。从性质上说，检察院对人民法院的诉讼案件的审判活动和非诉讼案件的审判活动实施法律监督，其意义并无二致，都是为了确保司法的公正性和权威性。因此，全面监督原则理应包含人民检察院对人民法院的非诉讼案件审判的法律监督。当然，由于诉讼案件和非诉讼案件的性质和程序制度有别，因而检察院实施法律监督的程序和方式也有差异。

全面监督的理念有两层基本含义：一是在检察院对民事案件的监督权能上，不再局限于抗诉一个领域，而已延伸和扩展到了民事诉讼的全过程。民事诉讼中的任何程序以及在民事诉讼的任何阶段，只要检察院认为有必要，均可以对审判机关的审判权和执行权实施法律监督，检察监督的权能覆盖民事诉讼之始终。二是检察院对于所有类型的监督应当同等看待，不宜厚此薄彼。长期以来，检察院对办理生效裁判的抗诉案件已经比较熟悉，但对于其他新领域的监督案件则相对陌生。全面监督的理念和原则要求检察院改变过去以抗诉为中心的观念和理念，做到抗诉监督与其他监督齐进，在短时间内迅速改变监督格局中的薄弱环节，平衡推动民事检察监督工作的全面发展。值得注意的是，全面监督不同于每案监督，更有别于跟踪监督。全面监督仅仅是检察院依法所享有的权利能力，仅是指立法上的监督可能性，而不是指客观的监督现实性；有无必要实施法律监督，实施何种法律监督，以何种方式进行监督等，均须根据个案的实际需要而定。

(四)精准监督原则

精准监督原则的提出是为了适应新时代人民群众对民事检察的新需求、新期待，它也是对以往民事检察中机械、粗放式办案的一种反思。目前民事检察正处于大发展的阶段，在全面监督原则指导下，无论是监督对象和范围、还是监督手段和方式都呈现快速发展之势。鉴于检察院对于旧有的粗放式、机械式办案还或多或少存在路径依赖，如果仅仅强调全面监督，则会导致片面追求监督数量问题故态复萌，所以就需要强调监督的精准。精准监督要求检察院必须选择最佳的监督进路，在方法与目的、投入与产出之间实现匹配和平衡。精准监督的价值主要表现在监督资源的节约、监督程序的深入、监督效果的理想，它与全面监督的关系是相辅相成的。精准监督的要求就是监督准、质量高、效果好。

一是监督准。由于民事检察监督的范围是民事诉讼活动，而民事诉讼活动类型多元、情况复杂，多元与复杂就是民事检察监督所针对的问题特点。如何破解这一问题，以有限民事检察资源实现检察监督目的，关键就是找准监督的方向，聚焦关键问题，立足案件的现实情况，在监督范围、对象、方式的选择上突出重点，以精准的监督来回应人民的需求，在切实解决问题的基础上追求更少的投入。

二是质量高。伴随着民事检察多元化监督模式的建立，检察院监督的范围全面化，监督的方式与效果多元化。在这种监督模式下，精准监督要求检察院抛弃旧有的单一机械办案模式，从检察监督根本目的而不仅仅是相应监督制度的微观目的来考虑分析案件，以案件为突破口，以此为起点抽丝剥茧,既要解决个案的监督问题，更要从个案出发深挖细查，从个案中查找隐藏其中的深层次问题，将检察监督导向深入，实现从个案局部监督到制度性深层次监督的转变。

三是效果好。效果好既是评价民事检察监督的标准，也是检察监督的追求目标，是前两项要求落实后的应有之义。效果好是一个包容性的概念，它包含法律效果、社会效果、政治效果，其中，法律效果是基础、是出发点，社会效果、政治效果是结果、是目标。精准监督要坚持问题导向，通过履行检察院在民事诉讼领域的监督职能实现多元化的功能和价值，在实体纠错、程序保障之外，在政策表述、公益保护、化解矛盾、优化治理等方面给出检察方案，以实现政治效果、社会效果、法律效果的高度统一。

综上，精准监督是民事检察多元监督格局下的应有之义，它与全面监督共存并行，是指导民事检察摆脱粗放式发展模式的指针，有利于解决监督不力和监督错位的问题，为未来民事检察的发展指明了方向。

(五)协同监督原则

协同监督原则包括内部协同和外部协同两个方面。从内部协同方面来说，检察院的工作职能包括刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等多个方面，民事检察工作不仅是民事检察部门的本职工作，也与其他检察部门有密切的联系。民事检察职能是以民事检察部门为主，其他诸多检察职能部门协同配合进行，只有检察院诸多相关部门充分协调配合，才能达到民事检察监督的最大能效。首先，需要的是案件信息的畅通流转，不能仅从本部门单一渠道来收集本部门的案件信息，要建立各部门之间案件线索移送机制，各部门对于涉及其他部门的案件线索要及时依职权主动移送。特别是，民事检察部门在不违反保密原则的前提下，也应主动了解检察院其他部门的相关案件，特别是有一定社会影响的案件，从中发现监督线索。其次，需要的是证据的畅通流转，各部门调查权应相互配合，在刑事、行政、公益诉讼检察中发现的证据，以及以上部门依职权调取的证据，可以移送给民事检察部门，用于民事检察监督。反之，民事检察中发现的证据，以及民事检察部门调查取得的证据，也可以用于其他检察职能。当然，由于刑事的证据规则要严格于民事的证据规则，所以民事检察部门的证据如用于刑事检察不能直接转化，还需要一定的补强。

除了检察院内部协同外，还应充分发挥检察一体化的优势，做到上下协同。检察一体是指检察院上下一体、协同配合、职能统一的检察权运行方式,它包括上下级检察院存在领导关系，各地和各级检察院具有职能协助的义务关系，检察院之间在职务上可以互相承继移转和代理关系(53)朱孝清、张智辉：《检察学》，北京：中国检察出版社，2010年，第458页。。具体到民事检察就是上级检察院基于下级检察院的请示，可以指导与支持下级检察院履行其职能，比如下级检察院的再审检察建议未被法院采纳，上级检察院可通过抗诉来支持下级检察院；下级检察院基于上级检察院的指示，可以协助上级检察院履行其职能，比如按照上级检察院的指示送达文书；各地和各级检察院的民事检察部门可以在职权范围内协助其他检察院民事检察部门履行相应职能，比如代为调查取证。

从外部协同方面来说，民事检察监督工作的开展离不开各级党委、政府和相关部门的支持，尤其是各级法院需要积极支持、自觉接受检察院法律监督，依法审理检察院提出抗诉和检察建议的相关案件，充分重视检察院提出的监督意见。鉴于民事检察监督与法院的联系最为紧密，检察院和法院进行了大量的协调工作。例如最高人民法院、最高人民检察院会签了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》(2017年1月1日)，共同促进依法执行和规范监督；最高人民法院审判监督庭和最高人民检察院民事行政检察厅会签了《关于办理民事诉讼检察监督案件若干问题的会议纪要》(2016年9月1日)，明确再审检察建议、出席再审法庭、对裁定的监督方式等问题，建立灵活有效的沟通机制。

五、民事检察的作为：以机制构建为中心

新时代民事检察的发展必须从机制建设入手，机制建设是民事检察得以稳定乃至永续发展的基础和保障，以发掘监督生产力、更新监督法律关系为本旨的机制建设应当作为民事检察常抓常新的课题予以动态地破解和调适。构建和完善民事检察机制的基本方向应当是恪守民事检察的司法权属性，使民事检察的司法化属性得到日益凸显，使之与传统的书面主义、汇报主义和讨论主义的办案方式有所区别，强化民事检察办案过程的对抗主义、辩论主义、处分权主义、公开主义、口头主义、亲历主义、直接主义等司法原则的程序塑造功能，着力保障当事人的程序参与权、案情表达权、证据提供权、申请动议权、监督异议权、救济保障权等基本程序权，致力于克服民事检察办案中的封闭化色彩、职权化色彩、行政化色彩、单向化色彩、随意化色彩、非规范化色彩等等陈旧的司法痕迹，努力使民事检察从理念到制度、从体制到机制、从规范到程序、从路径到方法方式、从机构到人员、从办案风格到检察形象等等各个层面、各个领域均实现新时期下现代化改造，强化民事检察的理念前导力、制度塑造力、规范感召力和程序吸引力，使民事检察成为新时期中国特色司法制度的突出亮点和展示中国特色司法制度优越性的崭新窗口。为此，有必要在法治的框架下建构和完善以下诸机制：

(一)完善民事检察公开机制

较之检务公开，检察公开的内涵更加丰富，范围更加广泛，要求和标准更高。检察公开不仅是司法公开的应有之义，而且是导入社会监督从而确保检察公正的必要途径。民事检察在公开性尽管进步很大，但仍存在诸多不足。检察院至少应当在以下几方面增强公开性：一是审查程序公开。检察院审查民事监督案件，其所遵循的程序应当完全向社会公开，并且向当事人告知，不应有公开之外当事人所未知的内部程序。二是审查结果公开。审查结果尤其是决定不予监督的审查结果，应当公开，不仅要向当事人公开，而且要向社会公开，接受社会的监督。三是听证程序公开。听证作为民事检察基础性或是中心性的审查方式，除了法定不应公开或是当事人申请不公开的，应当对社会公开，允许案外人旁听和新闻媒体报道。四是文书公开。公开的文书应当是检察院作出最终决定的文书，比如抗诉书、再审检察建议书、不支持监督申请决定书等。公开的内容应当是文书的全部，包括事实、理由以及决定的内容。公开的方式可以参照法院方式在互联网上公开。五是监督理由公开。监督理由应当在检察文书中详加论述，包括事实理由、法律理由，也包括程序过程及其理由、实体结果及其理由。当事人对监督理由不理解的，有权申请检察院予以阐明和解释。在检察院对监督理由进行阐明或解释后，当事人表示不能接受或不服的，可以依法向上级检察院或本检察院的其他部门寻求救济。

(二)实行申请监督案件立案登记制

立案登记制，指的是当事人起诉后，人民法院应当将该起诉的意思表示记录下来，并以此为起点，将由于该起诉而形成的民事案件纳入司法审判轨道进行处理。2015年5月1日施行的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，正式将民事诉讼中的立案审查制变更为立案登记制。立案登记制有助于解决立案难问题，保障了当事人的诉权，并在不予立案的情况下为当事人提供了司法救济途径，同时还减轻了上访压力(54)参见杨小凤：《立案登记制：制度预期与实践效果》，《四川大学法律评论》(第18卷)，北京：法律出版社，2018年，第69-72页。。

由于法院和检察院同属司法机构，作为司法程序改革重要内容的立案登记制对当事人申请检察监督也具有同样的正向价值：其一，立案登记制有助于降低当事人申请检察监督的条件和门槛。当事人申请检察监督只要具备形式要件，检察院就应当予以立案登记，至于其是否具备实体要件，尤其是其是否具备实质性的申请监督的法定事由，应当在立案登记后进行审查，立案登记制有助于变“先审查后受理”为“先受理后审查”，这就对当事人申请检察监督权形成了更加严格和周全的保障。其二，立案登记制有助于完善检察机关民事检察监督的程序流程及其结构。目前民事检察监督程序主要是由“受理+审查+决定”三个环节构成的，这三个环节看上去很完整，但实际上还缺乏一个前置性程序，这就是立案程序，应当是先立案后受理，而不是将立案与受理合二为一。将立案与受理合二为一的弊端是当事人无法参与到是否受理的审查环节，该环节在性质上属于行政性质而不是司法性质的程序，这制约了民事检察权的司法化改造过程。实行了立案登记制，就可以在受理之前增加一个立案的环节，在立案与受理之间形成了一个相对独立的程序阶段，这样就形成了“立案+受理+审查+决定”的四环节程序结构，较之于此前的三环节程序结构更有助于民事检察程序的科学合理化构建，有助于克服“先定后查”的弊端，有助于保障当事人对民事检察程序的及早介入和实质参与。其三， 立案登记制有助于畅通上访途径，减缓检察机关的上访压力。立案登记制将当事人的诉求纳入到了法定轨道进行处置，而一般不会溢出程序之外演变为上访信访案件。反之，如果堵塞了当事人参与立案审查的程序以及后续的救济程序，则当事人在遭遇“立案难”后势必寻求正常监督程序以外的方法方式进行救济，上访信访的案件由此铸成，检察机关的办案压力也相应增大。可见，立案登记制有助于强化民事检察监督在民事诉讼中的终结救济意义，有助于畅通救济渠道，减缓上访压力，纾解社会矛盾。

为此，检察院应当创设检察服务大厅，构建民事检察一条龙式的程序站点，为当事人提供一站式检察服务保障。立案登记制在民事检察中的实现路径就是要当事人只要具备申请监督的形式要件，检察院就应当受理，同时出具受理文书。目前，《监督规则》对当事人申请监督的受理在制度上基本符合立案登记制，也是从形式上来审核当事人请求，并出具《受理通知书》，这一点与立案登记制是契合的。目前的问题在于对不予受理的情况，《监督规则》缺乏程序性的规定，缺乏对不予受理的解释说明以及救济程序。所以，需要增加对于不予受理的案件，检察院应当向当事人送达《不受理通知书》的程序，并在通知书中说明理由。其次，增加救济渠道，当事人可以在收到通知书七日内，向上级检察院申请复核，上级检察院应当在十五日内决定下级检察院的决定是否正确。上级检察院认为下级检察院正确的，作出驳回复核申请的决定，反之则作出由下级检察院受理的决定。

(三)建立案件审查的繁简分流机制

对于繁简分流目前有三种理解，可以分为微观、中观、宏观三个层面。在微观层面，繁简分流是指诉讼程序的繁简分流，不同案件分别适用不同审理程序，实现简案快审、繁案精审。在中观层面，繁简分流是指处理方式的繁简分流，既包括诉内的不同程序，又包括诉外的多元化解。在宏观层面，繁简分流是指资源配置的繁简分流，不仅包括诉内诉外的繁简分流，而且包括司法资源的优化配置(55)胡仕浩、刘德树、罗灿：《全面深入推进符合司法规律的繁简分流改革》，《人民法治》2016年第10期。。法院之所以要有繁简分流，其表面的直接原因是案件多法官少，深层次的基础原因是“以合乎理性的规范缓解司法资源与司法需求的剧烈冲突，从而使不同的案件获得不同的程序保障”(56)傅郁林：《繁简分流与程序保障》，《法学研究》2003年第1期。。

出于精准监督的需要，检察院对所受理的纷纭复杂的申请监督诉案件，应当按照其复杂程度、社会影响程度、涉及人员多寡程度、案件的类型和性质、案件中所包含的政策形成性因素、成为指导性案例的潜质等等标准，利用智能化、信息化、网络化、大数据、云计算等手段，进行动态的、层次化的繁简分流，并针对此在办案机构和办案人员上进行适度分工。由于民事检察是对诉讼活动的监督，所以民事检察中的繁简分流只能包括诉讼内和诉讼外的繁简分流，而不包括司法资源的优化配置，也就是从微观和中观层面的繁简分流。除了与法院的共性原因外，特别需要指出的是，检察院对于繁简分流需求更为迫切。这是因为，在强调繁简分流之前，民事诉讼程序已经根据案件的性质确定了不同的程序，实现了案件性质与程序相适应的繁简分流。例如民事诉讼中的简易程序、督促程序都是案件繁简分流的体现。而民事检察程序在此方面则存在根本性的欠缺，其审查方式单一，缺乏对于不同审查需求确定不同审查程序的考虑；审查期限单一，《监督规则》在规定审查期限时都统一为三个月，既未考虑审查的案件性质难度，也未考虑实践中出现的中断、延长情况。

正是由于这种客观需要，民事检察监督案件需要进行繁简分流。对于民事检察案件的繁简分流，既有与民事诉讼的共性问题，也有其自身独特的问题。繁简分流应考虑：案件的性质，这是其与诉讼程序繁简分流的共性因素；案件生效的审级，一般而言，其案件的复杂性与案件审理的次数以及生效裁判法院的层级；当事人服判息诉的压力难度因素；案件对社会的影响因素等。后几项因素属于民事检察程序中特殊需要考虑的，它们与案件审查难度存在正向的关联性。

(四)完善民事检察调解机制

调解是民事诉讼的基本原则和基本制度，是我国传统型纠纷解决机制的传承，该制度并未随我国民事诉讼制度的现代化而被边缘化，相反其在法院审判中的作用却日益突出。无论是从诉讼和诉讼外调解的关系，还是诉讼调解和裁判的关系，其作用都日益重要，并且这种作用已经得到《民事诉讼法》的程序保障。鉴于调解的延伸扩大是民事诉讼发展的趋势，在助推实现治理体系和治理能力现代化的多元化纠纷解决机制大格局中，民事检察调解机制不仅不能缺位，而且还有必要将其纳入规范化、制度化、程序化建设之中予以谋划和推进；除了那些非抗不可、带有政策性形成元素的民事监督案件外，其他所有的当事人依然存在实体争议的申请监督案件，检察院都应当采取先行调解的原则，致力于在检察环节彻底解决矛盾纠纷，既不使这些申请检察院监督的案件演化为法院的再审案件，也不使之升级为影响社会稳定的信访案件乃至其他矛盾激化的案件。检察院的民事调解应当成为民事检察的优先性、常态性和基础性的职能，每一位民事检察官都应当成为调处民事纠纷的行家里手，调解的结果经法院确认应当具有替代原生效法律文书的拘束力。

目前，虽然《监督规则》没有明确规定调解，但是在实践中检察院开展了大量的调解、和解工作，现在需要做的是将调解制度规定进民事检察程序，为检察院的调解提供制度保障。考虑到调解是一种非程式的活动，不像检察院其他检察职能一样具有严格的程序性，它的程序比较灵活，可以在民事检察程序中规定先行调解制度，作一宏观制度性规定即可，同时规定调解时间不计入审查期限。检察院主持调解或当事人和解制度遇到的难点问题是：调解或和解的法律效力认定。因为一般调解、和解都是在法院主持下进行的，法院赋予或承认其相应的法律效力是顺理成章。而检察院调解，由于之前已经存在一个生效裁判，检察院主持的调解或是当事人和解要发生法律效力，必然要考虑这一裁判的效力问题，如何处理成为难题。既要做到尊重维护司法权威，又要做到保护当事人合法权利促使案结事了，利用现有的制度资源，比较稳妥的方式是将其效力等同于执行和解，由当事人自觉履行，虽不具有强制执行效力，但具有中止原判决执行的效力，和解协议执行完毕后原判决不再执行。它的制度设计就是要求当事人将调解或是和解协议交执行法院留存，法院接收该协议后具有中止原判决执行的效力，如果当事人执行完毕，则裁定终结执行；如果当事人未履行协议，法院则恢复对原生效裁判的执行。此外，尚可探讨研究按照《民事诉讼法》第194条和第195条的规定，对检察调解或检察和解通过司法确认程序进行效力转换，经过司法确认的检察调解书或检察和解书具有强制执行的效力，原生效法律文书的效力至此终结。

(五)完善民事检察听证程序

由于听证程序存在着听证参加人权利不完整、程序刚性不足、程序僵化的问题，使得听证程序在民事检察程序无法发挥基础性作用，仅仅是检察院的审查方式之一，尚未撼动民事检察纠问式倾向。

听证程序保证了当事人对于民事检察的参与权，保证了检察院认定证据的客观性，需要将听证程序作为审查法院生效裁判和执行的基本程序。应当尽量扩大听证的案件范围，凡是结果监督的再审检察建议案件和抗诉案件，以及调解监督案件和执行监督案件，应当尽可能地推行审查听证机制。听证应当通知所有的利害关系人参加，必要时邀请人大代表、政协委员、专家学者等参加，听证应当允许案外人旁听。同时强化听证的程序价值，保护当事人的合法权利。在听证前，检察院应当按照法定送达的规定通知双方当事人和利害关系人，尤其要保障除申请人之外其他当事人的知情权、参与权。申请人的主张及新证据，其他当事人的抗辩及新证据，都必须在听证中提出，并经由对方答辩质证。对于检察院调取的证据，应当向当事人出示，并听取其意见。对于原审法院案卷中证据材料及当事人主张，当事人有异议的，可以在听证中提出，并由双方当事人发表意见。检察院调取的证据以及当事人提交的新证据，不经听证不能采用。

(六)建立再审检察建议与抗诉程序的阶梯化制度

《民事诉讼法》2012年修订时增加了再审检察建议这一监督方式，至今该制度已运行了八年，这八年中再审检察建议在司法实践取得了良好的效果。2013年至2017年五年间检察院抗诉是21795件，再审检察建议是25958件，采纳率为64.5%(57)《张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上的报告(2018年10月24日)》，最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察工作30周年纪念文集》，北京：中国检察出版社，2019年，第958页。，不仅数量上已经超过了抗诉，质量上也有了保证。目前这一趋势更加强化，2019年抗诉4900余件，再审检察建议7800余件(58)祁彪：《〈聚焦“四大检察”〉系列报道之三 做强民事检察，强什么？》，《民主与法制周刊》2020年第6期。。但由于抗诉与再审检察建议存在功能重合、界限不清，以及再审检察建议存在刚性不足等问题，再审检察建议的功能发挥仍受到制约，为此有必要在立法框架内通过司法解释进一步理顺再审检察建议和抗诉之间的关系，使二者相敷为用，实现其功能最大化。

具体的建议是，将目前再审检察建议和抗诉的制度并行关系改造为制度递进关系，实行二阶化的再审检察监督机制。依此，经检察院审查符合监督条件的所有再审案件，均首先由同级检察院提出再审检察建议；若再审检察建议未被法院采纳，且该案确实还有再审的必要，上级检察院可以通过抗诉来进行后续监督。这种将再审检察建议挺在前面、将抗诉殿后的监督策略安排具有的好处是：一是有利于理顺再审检察建议和抗诉之间的内在逻辑关系，强化再审检察建议的刚性效果，符合将检察建议做到刚性的改革方向；二是有利于抗诉制度的审慎适用，营造良好的监督与被监督的关系，形成协同监督的司法环境；三是有利于实现同级监督的改革目标，使监督任务和监督人员的匹配更符合比例要求，充分发挥同级检察院在再审监督中的作用，缓解监督“倒三角”困境，激发和调动下级检察院的监督能动性；四是有利于保障和强化检察监督的权威性，有利于上级检察院对下级检察院的指导和监督。

(七)建立检察长列席审判委员会常态化机制

2010年4月1日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会的实施意见》第1条规定：“人民检察院检察长可以列席同级人民法院审判委员会；检察长不能列席时，可以委托副检察长列席同级人民法院审判委员会会议。”此后，2018年10月26日修订的《中华人民共和国检察院组织法》将其法律化，该法第26条规定：“人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长，可以列席同级人民法院审判委员会”。检察长列席审判委员会的任务是，对审判委员会讨论的可能判处被告无罪或死刑的公诉案件、检察院抗诉案件以及与检察工作有关的其他议题发表意见，依法履行法律监督职能。2018年6月11日，首席大检察官张军列席最高人民法院审判委员会会议，讨论了最高检察院抗诉的一起刑事案件和一起民事案件，带动了全国各级检察院切实落实检察长列席审判委员会制度(59)参见刘荣军、徐汉明、丁维群：《检察长列席审判委员会制度的实践与发展》，《人民检察》2019年第1期。。2019年1月至11月,全国各级检察长及受检察长委托的副检察长共列席法院审判委员会会议8339人次,同比上升48.5%。其中县区检察院6462人次,同比上升54.9%;分市院1724人次,同比上升29.3%;省级院153人次,同比上升39.1%。检察长列席4227人次,同比上升55.5%,占列席总人次的50.7%,同比增加2.3个百分点(60)姜洪：《张军列席最高法审判委员会全体会议讨论两件最高检抗诉的民事案件》，正义网，http://news.jcrb.com/jxsw/201912/t20191231_2094939.html。。检察长列席审判委员会有利于检察机关更加有效地履行法律监督职能，有利于形成更加和谐顺畅的监督和被监督的检法关系，有利于强化检察机关多元化监督渠道，有利于提高案件质量，维护司法公信力和司法权威性，对完善民事检察监督制度具有重要的意义。笔者认为，应当将检察长列席审判委员会形成常态化的机制，凡是审判委员会讨论决定检察监督的案件，包括检察建议的案件、再审检察建议的案件以及抗诉再审案件等在内，同级检察院的检察长或者检察长委托的副检察长应当列席并发表监督意见。

(八)建立检察建议宣告送达机制

法院审判人员违法行为监督的检察建议可以采用宣告的方式送达，以增加其效力的刚性。目前此类监督的最大问题是刚性不足，常常是检察院制发检察建议，法院也回函虚心接受，可是落实起来却又故态复萌。为了杜绝法院此类违法行为的再次发生，让检察建议具有刚性，可以借鉴目前检察院在公益诉讼和督促履职中创设的宣告送达方式来送达检察建议，以此来提高检察建议的刚性。宣告送达是指，检察院对特定的检察建议公开阐明事实和理由，现场宣布并送达检察建议。现场一般应当邀请人大代表、政协委员、人民监督员等，从公开展示证据到释法说理，法院发表意见，再到现场代表发表评价意见，送达签收。公开宣告送达有助于实现法律监督意见的公开化，有利于督促法院积极整改，也有益于实现双赢的法律监督格局。实践证明，检察建议这种公开宣告送达的方式对于规范监督行为，刚化监督效果，导入其他监督方式形成监督合力，落实“谁执法谁普法”法治宣传教育的主体责任，都不无裨益，值得导入和推广。

(九)实行律师强制代理当事人申请监督制度

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。”实行律师代理当事人申请进行检察监督，其理由在于：2012年《民事诉讼法》修订将当事人申请检察院监督作为民事诉讼的终结性程序，对当事人而言，申请检察院监督是其维护权利的最后救济程序，实行律师强制代理有助于强化该终结程序的正当性；不仅如此，申请检察监督的案件都是经过多级法院、多道程序审理过的疑难复杂案件，诸多案件之所以会经过多级审理而无法解决，与当事人的诉讼能力欠缺存在一定关联，实行律师强制代理制度有助于补强当事人羸弱的诉讼能力，强化诉讼中的平等原则。此外，实行律师强制代理申诉案件的制度，还有助于检察院推行精准监督，提升监督质量；如果当事人的诉请没有得到检察院的支持，律师代理还可以发挥辅助检察院息诉止访的作用，将涉诉上访案件纳入法治化轨道处理，推进诉访分离。

律师代理当事人申请监督的实现路径就是规定申请检察院监督案件的当事人必须由律师代理，否则不予受理。当然这种代理并不是完全为律师垄断，只是诉讼代理人中必须包括律师，其他符合诉讼代理人身份的主体可以和律师共同代理。为了保障该制度的实现，不无端地增加当事人讼累，对于经济困难的当事人可以通过申请司法援助的方式来聘请律师，检察机关为此有必要与司法行政实行无缝对接，使司法援助落到实处。由于我国司法援助制度中援助对象为自然人，不包括法人，而现实中确实还存在法人因经济困难无法聘请律师代理申请监督的情况。为此，可以在国家司法援助的基础上适当放宽条件，将经济确实困难的法人也列入司法援助的范围。同时，考虑到申诉案件程序特殊性，发挥律师专业化的特长，可以通过一些辅助性制度对申诉阶段律师的专业化建设进行引导。目前，已经出现了一些专门从事申诉业务的专业律师事务所，各地也相继出台规定来保障律师从事申诉代理活动(61)例如2016年辽宁省高级人民法院、省司法厅、省律师协会联合制定《关于实行律师代理申诉制度的实施细则(试行)》，2017年湖南省检察院、省司法厅、省律师协会出台《关于律师代理申诉制度的实施办法(试行)》等。，将来有必要大力推广之。

(十)健全民事检察保障机制

民事检察保障系统对保障民事检察监督效果，形成监督的长效机制不可或缺，它包括：要不断建立健全检察院与人民法院的信息共享机制，加强与人民法院的沟通协调，改长期以来的文来文往为人来人往，建立具有共识的良性互动的检法共同体关系；对民事检察中发现的法官违法乱纪行为绝不遮掩姑息，要建立与监察委员会的案件线索移送机制，构成犯罪的，移送相关部门或机构追究相关人员的刑事责任，清除害群之马，净化司法环境，共同维护司法权威；强化检察院调查核实权的运行保障机制，使调查核实权切实发挥作用，对妨碍检察院履行民事检察职责的行为，检察院应有权采取除限制人身自由以外的强制措施予以排除和制裁。在服判息诉上，确实存在极少数不服检察院决定而出现涉诉上访信访问题。为此，检察机关应当与人大、政府等处理上访的部门建立信息沟通和措施联动机制，通过相互协调配合，避免恶性事件产生或纠纷升级，并通过司法救助并借助社会力量来协力解决涉诉上访信访者的实际困难。