住房保障供给与“租购并举”的发展之路

摘要：“十四五”提出促进住房消费健康发展，完善长租房政策，在保持房地产稳定的同时，实现与经济发展、城镇化协调推进。未来，我国住房需求的空间之一，就是包含租和售（买房、换房、升级消费）在内的合理住房消费。

关键词：“十四五”规划;新市民;住房保障;租购并举

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）02-0021-24 收稿日期：2021-01-20

根据国家 “十四五”规划的要求，要实现高质量增长、打造“双循环”发展新格局，发挥消费的引擎作用，这为下一阶段房地产业发展指明了发展方向。未来，我国住房需求的发展空间之一，就是包含租和售（买房、换房、升级消费）在内的合理住房消费。同时，住房保障提质扩面、新市民住房租赁大发展，这是支撑房地产需求的重要保障。

1 当前住房保障存在的问题

从2007年国家发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号文）开始，我国进入“市场+保障”双轨运行的住房供应阶段，特别是2008年开启的“3600万套”保障性安居工程建设，“十三五”开工2300万套棚户区改造等，极大地改善了保障性住房供应的短板。

现在，各大城市对户籍低收入、住房困难家庭基本做到了“应保尽保”，但保障性住房“提质扩面”尚待推进。首先，经过10多年的大规模建设，存量保障性住房规模已经很大了，但当前的住房保障工作，仍集中在数量和建设“增量管理”阶段，还未转到“存量运营”上，比如提升配套服务、做好运营管理，提高供给效率。突出表现在，存量保障性住房无法实现“轮候-分配-退出”循环利用，有的城市一边是轮候库的待保障人群苦苦排队，另一边不符合保障的对象退不出来。

其次，住房保障扩面至新市民，一直未获得突破。过去的住房保障工作以“收入线、资产线”来划分，致力于解决户籍低收入、住房困难家庭的住房问题。工作边界相对清晰，但扩展至新市民，群体范围扩大，标准难以制定，对地方财政形成压力等，都对住房保障扩面造成巨大制约。

而且，市民对住房的诉求日益多元化，不仅仅是“有房住”，还要有居住体验感、有生活质量感。因此，这给住房保障供给侧提出新要求，即不能再仅仅是“建房子”，而是要围绕居住和社区生活，创造美好人居。另外，针对保障性住房提质扩面与市场化的分割，这一刀该切在哪，值得深思。

因此，在实践中，除了部分城市将公共服务的人群（环卫工人、青年教师、医生护士、消防员等）纳入保障外，基本异化为“人才保障”。这事实上是“保障越界”的表现，偏离了住房保障“保基本”（住房需求）的原则，让住房保障陷入“福利陷阱”，这也与2020年3月份发布的“要素市场化配置”的国家文件相违背。

2 住房保障供给的发展方向

笔者认为，住房保障是“保基本”，发挥的是市场失灵后政府“兜底”的作用。在住房困难家庭“应保尽保”的基础上，基于政府财政实力下降，存量住房规模已经很大等情况的综合考虑，按照“尽力而为、量力而行”的原则，“十四五”住房保障，首先应该强调的是住房保障的有效性。比如，强化对“已保障对象”的定期核查，对不再符合保障标准的，应尽快启动退出机制，或市场化“租金定价”，形成造血机制，将存量保障性住房盘活起来。

同时，根据定期核查掌握的信息，加强存量保障性住房在物业管理、休闲娱乐等社区公共配套“补短板”。基于居民住房消费多元化、存量房规模大，“十四五”要从“补砖头”转向“补人头”，以住房券的形式，让保障对象到市场上租房。一方面，有利于满足千差万别的住房需求;另一方面，保障人群能在短期内扩大，有利于提高保障的效率。最后，“先申请-后发钱”的“补人头”形式，能最大程度杜绝“福利陷阱”，有利于厘清市场与政府的边界。

另外，近年来除特大、超大城市外，各地户籍门槛明显降低，入户人数增加，加上房价明显上涨，户籍住房困难群体增加（并非低收入），这给住房保障带来新的压力。在公租房之外，国家“十四五”规划还提出了“保障性租赁住房”。笔者对此的理解是，政府在土地出让、规划调整、公共配套、税收减免上给予政府扶持，降低了供给成本，并要求限定分配对象、租金折价等，这类型的租赁住房，就应该是保障性租赁住房。比如，工业区转型升级后配建的租赁住房、蓝领公寓（面向本园区），企业利用自有用地建设的租赁住房（面向本企业）。

对于共有产权住房，国家一贯的态度是因地制宜。也就是说，不要求自上而下“下指标或分任务”。笔者认为，有的城市“夹心层”群体比较大，已过了几年的租房生涯，购房需求迫切，但够不上商品房的价格，可以试点推进几个项目，主要解决基层公务员、事业单位无房户的购房需求。最后，笔者认为，在住房总体比較充裕的情况下，“十四五”住房保障应该打存量房的主意，既能让财政资金用在刀刃上，还能提高保障的效率。就如同王蒙徽部长在《实施城市更新行动》一文中提出，我国城市发展已步入城镇化较快发展的中后期，进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。

3 “租购并举”扬帆起航

对于住房租赁，“十四五”规划着墨最多，再次强调“租购并举”，提出探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给等。2016年国家发布了《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号），吹响了培育和发展住房租赁市场的号角。2017年党的十九大报告提出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，首次明确了“租购并举”的住房新制度发展方向。

随后，国家各部委、各省市相继发布了培育住房市场、规模化租赁的支持文件，比如启动12个城市租赁改革试点，确定北上广等18个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，鼓励低效闲置的商业办公“改租赁”，24个城市入围中央财政支持住房租赁市场发展试点范围。

不过，近期住房租赁行业出现了一些问题：一是部分长租公寓因扩张太快、加杠杆，其互联网经营模式与实体租赁经营的冲突，再加上疫情后租金下跌、退房增加、出租率下降（从原来的85%以上降至70%左右），导致“爆雷”“跑路”和经营困难，包括一些上市的长租公寓企业。甚至，近期部分机构或个人“借长租公寓之名、行诈骗之实”，给整个长租行业带来巨大困扰。因此，当前长租公寓行业整体处于调整“阵痛期”，包括开发商系、酒店系、品牌中介系在内的长租品牌，新拓项目明显减少，开始收缩防守，转向存量运营或输出品牌管理。

另外，国有租赁平台发挥了积极的带头作用，但因为项目建设、公共配套等前期投入太大，除了少部分企业通过发债、国开行贷款等融资，由于“租赁权”较弱，行业融资渠道一直难以突破，加上租赁企业税费较高，而后期租赁项目运营现金流回收期太长，导致“资金错配”、现金流紧张。特别是“招拍挂”配建的自持项目，基本都是由开发商可销售的项目在补贴。而且，现在各地经济下行、财政紧张，地方对国企利税考核强化，经营亏损的租赁项目的积极性下降了。因此，现在国企继续扩张租赁项目的步伐明显放缓，甚至有的开始转出项目。

2017年8月21日，根据《国土资源部 住房城乡建设部关于印发〈利用集体建设用地建设租赁住房试点方案〉的通知》（国土资发〔2017〕100号）精神，确立了全国18个城市利用集体建设用地建设租赁住房。集体土地建租赁住房，目的是实现国有集体土地同价同权、建立全国统一的土地流转市场。同时，也为集体土地参与城市化、分享城市化红利，降低住房租赁的源头成本创造渠道。比如，作为“双试点”（培育和发展住房租赁市场试点、集体土地建设租赁住房试点）的佛山，合计推进11个集体建设用地建设租赁住房的项目。

集体土地建设租赁住房，面临很多现实难题，一是产权登记难。集体租赁住房项目的土地用途应登记为“城镇住宅用地（集体租赁住房）”，但不动产登记系统对于集体建设用地使用权没有这一登记类型，佛山市不动产登记机构只能在不动产权证书“附记”中补充说明集体租赁住房项目的土地用途。二是土地租赁背景下引发规划报建困难等问题。过去以租赁方式取得集体建设用地使用权，无法办理集体建设用地使用权证，承租企业作为实际建设主体，只能以村集体的名义申请规划报建，集体土地权属人与实际建设主体分离，大大增加了租赁双方的沟通协调时间和成本，降低企业效率，企业运营无法抵扣建设成本、税费支出。三是收益低且回报周期长，各方主体积极性不高。对于珠三角城市，无论是上世纪80-90年代改革开放过程中，还是近年来的“三旧改造”，集体土地已分享了市场化的红利。而且，这些年房地产市场很红火，一次性改造回收的红利巨大，这导致村集体和村民对于集体土地收益预期值高，看不上长期租赁的低收益。集體土地建设租赁住房，2021年是试点最后一年，但各地探索的成效并不显著。“十四五”规划对此的提法，依旧是“探索支持”，未来要在体制机制上获得突破。

笔者认为，“租购并举”写进了国家文件，也是我国住房制度改革的方向，“十四五”也将是住房租赁大发展的时期。国家提出鼓励长租政策，要实现长租，而不是把租房当做权宜之计。关键是夯实“房住不炒”。但是，我们了解到，很多城市的房子供应过剩了，还在推出高价地，希望楼市更活跃一些;很多地方认为，本地楼市还是“洼地”，房价还有空间。这种类似给市场托底的信号，造成长租消费生态链很难修复。

因此，鼓励长租行为、鼓励健康的住房消费，关键就是要修复住房消费的生态链，这个生态链的顶端就是“房住不炒”，这个理念要一以贯之地落实和执行下去，绝不能在执行中打折扣，或为一时经济之忧而让位。生态链顺畅循环，核心就是租赁权与产权的平衡，让租房者享有和买房一样的基本公共服务权利，最典型的就是，各地在积分入学上，租赁和产权积分应该相同。

最后，行业监管的重点应该从产权交易市场转到租赁，至少二者应该并重。2020年9月初，住建部发布《住房租赁条例（征求意见稿）》，明确规范租赁市场的各方参与人以及相关行政监管部门、行业协会等的责任和职责。这是一个良好的契机，也是租赁市场和行业开始走向规范的标志性事件。“房住不炒”了、“租售同权”了、监管跟上了，长租消费自然水到渠成。

作者简介：李宇嘉，广东省城乡规划设计研究院住房政策研究中心主任助理，经济学博士、高级经济师。