浅析我国建立市场化生态补偿机制存在的问题及发展对策

谢晓曼

中国生态补偿實践开始于20世纪70年代，经过几十年的探索，我国生态补偿机制的建设取得了显著的成效。在生态补偿机制实施的过程中，我国一直是以政府主导为主，生态补偿市场化机制不足，党的十九大报告中提出要“建立市场化、多元化的生态补偿机制”，指明了我国市场化生态补偿机制建设的方向。目前我国的市场化生态补偿机制构建的过程中仍存在不少问题，如生态补偿的融资渠道单一，补偿标准过于简单，普遍偏低，补偿主体不明确，权责混乱，法律监督体系不健全等问题，市场化生态补偿机制尚未发挥重要作用。针对这些问题，可以从积极推动生态产品市场化，建立多元化的生态补偿资金融资渠道，制定科学合理的生态补偿标准，明确补偿主体，进一步完善相关法律法规，加强监督管理等方面进行改进，加快我国市场化生态补偿机制的建立。

一、引言

20世纪70年代，四川青城山抽取门票收入的30%专门的护林经费标志着中国生态效益补偿实践的开始 。经过几十年的探索，我国的生态补偿工作取得了显著的成效，为我国生态文明事业做出了重要贡献，初步形成了具有中国特色的生态补偿机制。但是长期以来我国生态补偿实践主要是以政府为主导，依靠大量的财政资金投入，而市场化生态补偿的实施则相对薄弱。根据《国务院关于财政生态环保资金分配和使用情况的报告》显示：2016—2018年，中央财政安排1918亿元对重点生态功能区转移支付，年均增长12.3% 。根据中国生态补偿政策研究中心统计，2016 年中央财政投入的生态补偿资金占全部生态补偿资金的 87.7%，地方财政资金占比仅 12%，社会资金利用不到 1%。相较于国外丰富多样的融资渠道，中国地方政府之间的财政转移、企业的投入、国际环保组织和民间团体组织的捐赠等其他融资渠道存在明显不足，市场主体参与积极性较低，生态补偿效率不高。目前我国的生态环境问题依然比较严峻，在当前经济下行，政府财政收入持续放缓的情况下，依靠政府的财政资金投入不足以解决日益增长的巨大的生态补偿资金缺口。相对而言，市场化生态补偿机制则更容易提高生态补偿的效果，通过发挥市场的调节作用，以市场化的方式用价格真正反映资源环境要素的稀缺程度，形成有效的激励机制，从而提高补偿效率。

二、我国市场化生态补偿机制建设存在的问题

（一）生态补偿的融资渠道单一

目前中国生态补偿融资渠道的来源仍然是以财政转移支付和专项基金为主，其中财政转移支付是最主要的资金来源，社会捐赠、资本市场融资、生态补偿专项税费等其他融资渠道明显缺失。单一的融资渠道会造成生态补偿资金来源较少，仅能针对一些突出的生态问题展开生态补偿，不利于生态补偿的全面开展，同时给政府带来巨大的财政压力。

（二）补偿标准过于简单，普遍偏低

目前中国实施的生态补偿项目的标准，基本都是采取“一刀切”的政策，没有充分考虑到各个地区不同的经济发展水平，因地制宜，科学合理的制定补偿标准。“一刀切”的补偿标准不能适应不同生态区域的具体情况，会出现有些地区“高补偿”，而有些地区出现“低补偿”。除了补偿标准过于单一外，还存在补偿标准偏低的问题。例如，国家对国家级重点公益林的补助标准统一为每年每亩15元，面对现在的高物价生活环境，许多林地所有者都认为，这个补偿标准偏低，不足以弥补他们生态保护带来的经济损失。偏低的补偿标准不能充分调动当地人民参与生态保护的积极性。

（三）补偿主体不明确，权责混乱

生态补偿的本质是生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为。遵循“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的原则。但是长期以来在我国以政府为主导生态补偿实施中，政府一直是付费主体，生态效益受益者的范围没有界定清晰，这就造成了参与生态补偿的各利益主体之间权责不明确，应该履行补偿义务的生态受益者没有承担起相应的责任，很多承担污染治理主体的企业没有落实到补偿的责任，公共“搭便车”现象非常普遍。无法明确界定生态功能受益者所要承担的责任和应尽的义务，会导致在生态补偿实施的过程中因为权责不明而出现互相推卸责任的现象。

（四）法律监督体系不完善

中国现行的法律中涉及到生态补偿的相关法律法规主要有《环境保护法》《森林法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等，缺乏一部统一的生态补偿专门法。现有的这些法律法规对于生态补偿的相关规定只是原则性的说明，对于生态补偿的具体实施，利益主体，补偿标准以及生态补偿资金的监管都没有相关规定，这就导致在生态补偿的实施过程中没有相关的法律可依，缺乏有效监管。

三、关于推进中国市场化生态补偿机制的建议

（一）积极推动生态产品市场化，建立多元化的生态补偿资金融资渠道

生态环境资源的产权明晰是推动生态产品市场化交易的前提，我国现在正在全面推开自然资源资产产权制度改革，为生态补偿市场化创造了有利的环境，应在此基础上积极创新生态产品市场化的交易方式。国外发达国家市场化生态补偿相关实践开展较早，目前已经形成了生态投标、生态保护企业股权融资、生态彩票、土地信托与保护性地役权交易、环境信用额度交易、生态产品认证、生态旅游、绿色投资基金等多种形式的市场化手段。我国要积极借鉴国外的成功模式，结合我国的实际情况，不断地创新交易方式，积极推动利益相关者和社会资本参与到生态补偿中来，形成多元化地生态补偿融资渠道。

（二）制定科学合理的生态补偿标准

合理的补偿标准和付费形式能够保障生态补偿实施的持续性和有效性。在市场化补偿机制的运作下，作为理性经济人，生态补偿项目的参与者只有在生态补偿的标准能够完全承担或超出他们进行生态环境保护所付出的机会成本和交易成本时，他们才会参与进来。目前我国还没有一套科学合理地生态补偿标准，需要借鉴效果评价法，收益损失法，旅行费用法以及随机评估法等国外成熟地评价方法，在生态补偿的实践中，充分考虑社会、经济、生态等各方面的因素，建立严格的指标体系，确定出科学合理的补偿标准。