科研事业单位重大科技基建项目审计对策

陈浩　刘刚　严枫

[摘要]重大科技基础建设项目是科学研究的重要工具和保障，在科技创新过程中发挥着不可替代的重要作用。本文在工作思路和审计方法上总结经验，研究重大科技基础建设项目审计的重点内容、难点问题和对策，以推动科研事业单位重大科技基建项目审计工作更好地适应科技创新的新形势和新要求。

[关键词]科研   事业单位   科技基建   項目审计

一、概述

“十三五”期间，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，党和国家布局地球系统与环境、材料、粒子物理和核物理、空间和天文等领域的十多个重大科技基建项目。科研事业单位作为专门从事科学技术基础研究和应用开发的机构，承接大量国家重大科技基建项目的建设工作。截至2019年底，科研单位承接国家已批准立项、在建和运行的国家重大科技基建项目共计 50 余项。

审计是党和国家监督体系的重要组成部分。基建项目的建设和管理一直是审计的重点监督领域，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》也将其纳入了经济责任审计范畴。科研事业单位组织架构以科研为主导，费用支出主要体现在科研经济业务方面。重大科技基建项目是科研工作和科技人才的重要支撑和保障，对科技创新事业影响巨大。因此，研究科研事业单位重大科技基础建设项目审计具有重大理论和现实意义。

二、科研事业单位重大科技基建项目审计面临的难点和问题

一是审计以工程造价为主，忽视了全生命周期审计。重大科技基建项目具有明确的科学目标和用户群体，是一个全生命周期基建项目，不仅包括基建项目的立项和建设，而且必须认真考虑其运行开发及维护。但是，科研事业单位内部审计部门往往将工程造价作为审计的全部或大部分审计重点，对基建项目重大科学目标的实现、重大政策贯彻落实、设备采购及后期维护运行等审计的深度不深、广度不宽。同时，对基建项目的资源环境保护情况、资金运行情况等的关注也不多。

二是审计理念尚未有效建立。科研事业单位内部审计部门关于“发展、法治、改革、绩效、绿色”的审计理念尚未有效建立，审计仅关注程序的合规性、建设过程的真实性，审计质量不高。

三是专业素养和意识缺乏。科研事业单位审计人员大部分从财务等岗位转岗而来，基建专业知识和管理经验缺乏，大多未接受过系统性审计培训。在基建项目审计中，审计人员主要从财务视角开展工作，不能很好地与基建业务结合。直觉上，大部分审计人员认为基建项目从开始立项到最后结算，均有不同专业的中介机构进行把关，因此基建审计意识缺乏。

四是时间和方法受限。基建项目审计要求在规定时间内完成全生命周期工作，时间紧、任务重。此外，基建项目审计与财务审计区别大，审计人员采用财务收支审计的方式方法，从财务数据入手，紧盯基建项目账目支出金额和类别，往往较难发现问题。

三、科研事业单位重大科技基建项目审计对策

（一）基本原则

基础建设项目审计工作聚焦促进解决科研事业单位重大科技基建项目存在的问题，充分发挥审计在保障事业单位健康持续发展中的作用。

1.审计风险原则。基础建设领域是一个资金密集、权力集中且影响重大的领域，同时也是风险高发领域。基建项目审计要尽量避免由于缺乏可操作性的审计方法、可量化的审计标准等而得出错误的审计结论，从而带来重大审计风险。在具体工作中，审计人员应采取强化程序执行、多部门联动和选好配齐专业力量等措施，避免、控制、化解审计风险。

2.审计结果运用原则。基建项目审计结果，应从根本上满足科研事业单位发展需求，即基建项目审计应该促进重大科技基建项目实现预定科学目标，实现良好的社会效益和经济效益，推动科研事业单位健康有序发展。

（二）基建项目审计的重点内容

1.单位履责决策情况。（1）法定代表人的履职情况。科研事业单位的法定代表人通常是基建项目的第一责任人，也是主要审计对象和“关键少数”。因此，应重点关注法定代表人在决策、建设过程、竣工验收关键程序节点依规履行第一责任人职责情况。（2）“三重一大”决策程序情况。“三重一大”决策制度是推进惩治和预防腐败体系建设的重要体现，是加强对党政领导人员管理和监督的重要手段，也是促进党员领导干部廉洁从政的重要举措。在基建项目中的重大事项、重要项目安排、大额资金使用的决策程序方面，应重点关注执行单位内部“三重一大”规则和程序的情况，包括决策事项和内容的完整性、决策程序的合规性等。（3）立项决策。重点从必要性和可行性出发，关注科研事业单位申报和部署的基建项目。一是项目是否按照规范编制了项目建议书、可行性研究报告和初步设计报告;二是相关报告的编制人资质是否符合国家要求、项目论证程序是否合规、报告结论是否科学可行;三是单位最终决策是否与可行性研究报告结论一致。如果不一致，支撑决策的依据是否充分、决策程序是否合规。（4）建设过程决策。针对项目建设过程，国家已出台了完整的流程管理及控制相关制度文件，但现实中违反相关程序的现象依然存在。建设过程中，应重点关注相关决策和执行的合规性。比如，在建筑面积和建设标准方面，是否按照上级批复的文件执行，是否存在超计划投资情况;在建设内容完整性方面，检查是否存在未履行相关手续，自行增加或减少建设内容等情况。（5）资金使用决策。基建项目资金量大，项目过程中的资金使用一般都属于科研事业单位“三重一大”事项。审计应重点关注资金使用决策程序和内容的合规性。

2.机构和制度的建立健全及执行情况。单位基础建设项目管理决策是在健全的制度保障下，由内部基建管理部门负责贯彻落实。在基建管理机构的建立健全方面，重点检查是否建立内设职能部门对基建项目进行管理以及部门岗位的分工情况，是否存在不符合《行政事业单位内部控制规范（试行）》的情况，从事基建管理的人员是否长期未变动，是否存在定期轮岗的机制，是否对基建职能部门或者人员定期开展审计等。在基建制度建立健全及执行情况方面，重点关注是否按照国家相关规范建立从项目立项、招投标到验收等整套的管理制度，制度内容是否符合国家相关法律法规及上级主管部门的规章制度，单位实际操作流程是否遵从和遵守基建管理制度。审计人员通过对基建项目全过程关键节点的核查，逆向检查单位在基建机构建设和制度建立健全方面的履责情况。

3.基建项目管理情况。针对基础建设项目管理，国家出台了各类规范性文件，强化业主方管理职责，然而在实际工作中仍然存在诸如招标过程不规范、合同签订不严谨、虚假变更签证等情况。因此，在基建项目管理方面，应重点关注领导人员是否准确履职，是否存在超越职权决策或不作为等情况;是否存在指使施工方或者监理方做出违反国家规定的行为，如以虚假工程量或虚假签证等行为套取国家资金等。（1）招投標情况。重点关注是否存在项目拆分或者规避金额避开招标的行为;招标方式是否符合可行性研究报告批复的招标要求;是否与招标公司签订了合同;是否严格按照合同约定监管招标公司的行为等。（2）进度款支付情况。重点关注是否按照合同约定的施工进度支付进度款，包括安全文明施工费等;进度款的审核审批权限是否符合规定;是否按照合同约定的方式收取履约保函或保证金;在春节、9月等特殊月份，是否存在超合同约定支付进度款的情况等。（3）合同管理情况。重点关注项目合同相关内容是否与招投标的合同一致;施工总承包合同是否存在变更情况;合同变更是否违反招投标等规定;合同形式要件是否符合合同法相关规定，如合同是否经过法定代表人或其授权代表盖章或签字等。（4）隐蔽工程管理情况。重点关注隐蔽工程开工、验收是否符合合同约定;抽查重要的隐蔽工程，核查工程量的准确性等。（5）工程变更及签证管理情况。重点关注变更签证的依据是否充分;是否按照合同和相关规定履行审批手续;变更签证等单据资料上的签字是否完整合规;相关工程量和单价计算是否准确，是否符合合同约定和造价规则等。（6）主要材料与设备管理情况。重点关注主要材料的价格是否有变动，如有的话，变动程序是否符合相关规定;主要材料和设备的规格型号是否与合同约定相一致;是否组织验收，验收手续是否完整等。（7）基建现场管理机构情况。重点关注施工单位的项目团队与投标书中的项目团队是否一致，如发生变更，是否履行了相关手续，变更后的项目经理资格是否符合相关要求;监理团队是否与投标书或合同约定的团队一致，总监资格是否满足相关要求等。（8）造价结算情况。抽查建筑面积等，关注是否据实对工程量进行结算;三大主材价格结算是否符合合同约定;合同内外项目价格是否遵从合同或信息价，检查结算是否符合造价规则等。（9）财务核算与决算情况。重点关注是否存在超概算情况;项目经费是否按照规定实行单独核算;列支的范围和金额是否合规;自筹经费是否按照相关规定进行，使用是否合规等。（10）验收情况。单位是否按照相关规定进行验收;是否按照相关规定取得了政府主管部门的验收审批资料等。

4.基建项目维护运行情况。科研事业单位应按照运行计划做好管理工作，保证重大科技基建项目安全、高效运行。因此，审计时应关注以下方面：（1）制度和人员建设情况。单位是否建立相应的管理制度，特别包含安全责任制度、操作规程和紧急情况处理预案;是否建立专职安全运行维护队伍，人员队伍是否具备相应的履职能力。（2）经费使用情况。单位是否将运行经费预算纳入年度财务预算，并对运行经费预算加以说明;经费是否专款专用，是否存在擅自扩大开支范围的情况。（3）运行和维护情况。单位是否建立运行和维护计划;维修项目是否按照制度规定提出申请，进行相应的论证和评审，并提交了项目完成报告。（4）利用和开放共享情况。重大科技基建项目的使用情况，是否按照预期目标进行开放共享;单位是否为用户提供设施完备的科学实验条件或公益服务功能，相应费用的收取是否依据相关标准，是否应收尽收;开放共享中的知识产权管理是否到位。

（三）审计方法

除常用的核对法、观察法、抽查法等之外，基建项目审计还可尝试以下方法。

1.建筑信息模型（BIM）。BIM是一种新型数字手段，以三维图像的方式，完整地呈现建筑物的几何模型、专业属性及状态信息，具有可视化、数字化等特点。在经济责任审计中合理运用BIM，可以根据基建项目的实际情况快速算量，快速找出问题，也可以有针对性地提出审计建议，有利于节约审计时间，降低审计成本。

2.地理信息系统（GIS）。GIS是一种以计算机技术为基础，融合地球空间数据的技术系统。审计人员在园林、土方等分项工程中可以充分运用Google Earth地图软件，实现“时间倒流”，获取不同拍摄日期的卫星图片，将卫星地图与施工图进行对比分析，能快速锁定疑点，提高工作效率。

3.广联达等工程造价软件。基建项目审计引入广联达等工程造价软件，能减少审计人员依据个人经验判断的不准确性，降低审计风险。软件能对主要实物工程量、主要材料消耗量、综合单价、措施费用及单项单位工程的技术经济指标进行对比，快速找出工程量与综合单价异常的事项，提升审计工作效率，节约审计时间。

（四）与审计相关的保障措施

1.充分进行审前调查并合理编制审计工作方案。充分准确的审前调查工作和合理的审计工作方案，能快速锁定疑点，节约现场审计时间，从而集中力量开展重点审计工作。针对基础建设项目，审计组在开展现场工作前，应根据审计对象特点，设计充分的审前调查，访谈被审计单位领导人员和各级人员，获取第一手资料，同时综合利用基建业务督查、内部审计、巡视等检查资料，分析风险点，合理编制审计方案。

2.逐步建立与绩效考核联动的审计质量控制机制。相比经济责任审计等其他审计内容，基础建设项目属于资金集中、权力集中的部分，是腐败的高发领域，因此带来较高的审计风险。建立绩效目标关联的审计质量控制机制，有利于审计组准确把握目标，提高工作效率，有效控制审计风险。

3.加强人才队伍建设。科研事业单位基建项目审计需要具有熟悉财务、基建和项目管理的复合型人才。因此，审计管理部门应加强专业人才队伍建设，可逐步从内部培养锻炼，同时建立外部咨询专家库，必要时协助完成审计工作。

主要参考文献

[1]曾钢，姜言彬，樊潇潇，等.中国科学院重大科技基础设施发展概述[J].中国科学院院刊， 2019（S02）：14-17