新形势下我国跨境洗钱风险管理问题研究

覃盈盈

摘   要：当前新一轮科技革命和产业革命在全球深入发展，经济金融处于新一轮全面扩大开放进程中，跨境资金在合法渠道和灰色渠道都以更大规模流动，跨境反洗钱工作面临新业态、新渠道、新技术的冲击。本文深入剖析新形势下我国跨境洗钱风险管理面临的挑战，分析跨境洗钱风险管理工作存在的困难，从配套法律法规、跨境资金监控统计、监管科技、国内外协作、金融机构反洗钱履职等方面提出政策建议。

关键词：反洗钱;跨境洗钱;金融科技;区域经济一体化;人民币跨境流通

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.07.007

中圖分类号：F831.2             文献标识码：A            文章编号：1003-9031（2021）07-0057-07

一、引言及文献综述

当前我国跨境反洗钱工作面临的国内外环境正发生深刻而复杂的变化，跨境洗钱风险已成为影响我国国家安全和经济金融稳定的重要风险，如何有效防范和打击跨境洗钱犯罪、为新时期我国经济金融平稳发展和全方位对外开放保驾护航是反洗钱领域面临的重大挑战。2017年，《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（国办函〔2017〕84号，以下简称《三反意见》）正式印发，成为《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）颁布以来对我国反洗钱体系的顶层设计，其中明确提出“完善跨境异常资金监控机制……及时发现跨境洗钱和恐怖融资风险”。2021年，中国人民银行、国家外汇管理局联合发布《银行跨境业务反洗钱和反恐怖融资工作指引（试行）》（银发〔2021〕16号印发），对跨境业务的真实性提出严格要求，跨境业务产业链反洗钱责任划分更加细化。

目前国内学者对我国跨境洗钱风险已有一定研究。跨境洗钱手法方面，包括利用直接投资、服务贸易、内保外贷、现金交易、转口贸易和地下钱庄等（冯怡，2021）;人民币国际化背景下的跨境洗钱方式包括利用银行结算服务、利用虚假货物买卖及对外直接投资、通过非法汇兑型地下钱庄或离岸中心洗钱（黄桔和江文，2017）。跨境洗钱风险的环境影响因素方面，人民币资本项目的开放，一定程度上加剧涉及资本项下非法资金的跨境洗钱风险（刘俊奇和安英俭，2017）;人民币国际化及自贸区建设背景下，通过国际贸易投资、离岸公司、自贸区进行洗钱的威胁增大（王怡靓，2018）。在如何防范跨境洗钱方面，多数学者研究认为应从反洗钱制度建设、国内外合作、金融机构反洗钱履职能力等方面提升跨境洗钱监管的有效性（刘俊奇和安英俭，2017;黄桔和江文，2017;冯怡，2021）;程璞（2018）具体分析当前国际反洗钱跨国合作经验，提出应建立多层面的跨国合作机制、以FIU为主导加强国际信息交流共享、深化国际反洗钱反逃税的司法合作。当前，新业态、新渠道、新技术深刻改变我国经济金融风险布局，叠加突发公共卫生事件冲击，洗钱犯罪形势愈发复杂严峻，如何提升跨境洗钱风险管理效能成为一个重要课题。本文立足当前深刻变化的国内外洗钱环境，深入分析跨境反洗钱工作面临的挑战和困难，提出符合新形势下我国跨境洗钱风险管理的解决思路。

二、新形势下我国跨境洗钱风险管理面临挑战

（一）金融科技高速发展加剧跨境洗钱风险传染

近年来，以大数据、人工智能等为代表的新一轮金融科技在全球加速布局并广泛渗透，金融业生态得以快速重塑，金融服务广度和深度不断延伸。毕马威发布的关于全球金融科技投资趋势报告显示，即使全球经济深受新冠肺炎疫情重创，2020年全球金融科技在并购、私募股权投资与风险投资等方面的总融资额仍高达1050亿美元，涉及2861笔交易。金融科技深入发展为新产品、新业态、新模式提供创新源泉，跨地域、跨市场、跨行业的产品显著增加，在深刻改变客户身份管理、支付方式、金融资源配置、风险管理等金融业务和服务运作方式的同时，为洗钱犯罪提供更多技术手段和新场景，所蕴含的金融风险和洗钱风险加剧。金融科技创新突破了传统跨境洗钱监管地域、框架限制，传统监管手段难以应对日益复杂的洗钱风险，跨境反洗钱监管面临挑战。

（二）区域经济一体化进程提高跨境洗钱风险管理难度

我国长期以来立足构建全方位开放新格局，深度融入世界经济体系。从2013年发起共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议，到2020年《区域全面经济伙伴关系协定》（RECP）成功签署，我国与相关国家和地区的经贸及金融活动联系更紧密，为新时期我国构建开放型经济新体制、双循环新发展格局提供了巨大助力，但也意味着面临更大的洗钱活动渗透风险。首先，部分国家上游犯罪及洗钱活动高发。“一带一路”沿线国家地缘政治复杂、恐怖活动频繁、毒品交易活跃、受国际制裁相对集中，涵盖反洗钱监管薄弱的缅甸、柬埔寨、伊拉克、叙利亚等国家，多次被金融特别工作行动组（FATF）列入洗钱国家灰名单或联合国制裁名单。其次，随着自贸区等贸易投融资开放政策先试先行，各种贸易形式、投融资工具层出不穷，跨境贸易投资市场更活跃，跨境资金流动更频繁。贸易政策的便利性和行政流程的简化，使资金流、物流、人流、信息流监测更难，反洗钱监测和调查难度加大。

（三）人民币跨境流通新阶段下隐含的洗钱风险加剧

根据中国人民银行《2020年人民币国际化报告》显示，2019年人民币跨境收付金额合计19.67万亿元，同比增长24.1%，人民币成为全球第五大支付货币，国际结算地位不断提高，这在提高人民币跨境流通便利度的同时，也一定程度上降低了跨境洗钱成本。在金融开放大背景下，随着境内外金融市场互联互通程度加深，跨境交易业务从经常项目、直接投资更多向金融交易发展，跨境资金流动量增多，人民币境外放款和对外担保等跨境人民币业务不断丰富和拓展，新型投融资工具、新型跨境结算方式涌现，给以洗钱为目的的跨境资本流动提供更多的选择渠道，不法分子可通过多重代持、复杂交易设计、制造虚假合同、设立虚假关联公司等方式跨境转移不法资金。在中越、中缅、中老等边境地区，人民币广泛使用，边境小额贸易、边民互市贸易、旅游业、零售业、餐饮业等现金结算场景蓬勃发展，极大地放大了人民币现金成为洗钱载体的风险。

（四）突发公共卫生事件引发洗钱犯罪网络化和国际金融市场动荡

2020年突如其来的新冠肺炎疫情对全球反洗钱和反恐怖融资体系产生重大影响。首先，疫情期间多国金融机构关闭了线下网点或缩短对外营业时间，远程办公导致客户尽职调查等内控程序有所松懈;政府执法资源优先向抗疫和恢复经济倾斜，反洗钱监管有所弱化，全球洗钱犯罪更加猖獗。其次，受居家隔离、线下场所关闭等措施影响，网上购物、网络娱乐成为重要生活方式，犯罪活动进一步向互联网转移。境外网络赌博团伙加大对我国公民的招赌力度，电信网络诈骗借疫情大肆向我国实施渗透。再次，疫情引起国际金融市场动荡，引发不法分子更多内幕交易、大量提取现金、投资组合清算等行为，或借政府复苏经济之机将犯罪所得大量投入现金密集型、资金流动性强的行业，掩盖资金真实来源。

三、我国跨境洗钱风险管理存在的问题

新形势下我国跨境洗钱风险加速蔓延，以互联网金融为代表的新业态为洗钱犯罪提供更多渠道，传统与新型洗钱方式叠加，洗钱手法不断更新，资金隐蔽性更强。洗钱业态升级迅速，从1.0版本的现金、银行卡，到2.0版本的第三方支付账户，到3.0版本的聚合支付，再到4.0版本的虚拟货币，仅短短数年时间，区块链等金融科技与跨境洗钱行为融合，给传统跨境反洗钱理念、经验带来巨大冲击。由新型跨境洗钱方式衍生的犯罪链条增多，衍生了大量妨碍信用卡管理、协助网络犯罪等犯罪活动，洗钱活动辐射速度更快，辐射性更强，涉众体量更大，影响更恶劣。

（一）跨境反洗钱监管法规制度不完善

我国《反洗钱法》颁布于2006年，在当前国内外反洗钱形势发生深刻变化的背景下，与跨境反洗钱监管工作的不适应性日益凸显。一是部分条款在制度设计和操作执行层面有局限性。如对于现金通报制度，具体的通报方式、数额等没有明确规定，海关部门具体执行起来较难;对国际反洗钱信息共享、司法协助等方式和内容缺少具体规定，不利于推动跨境反洗钱合作。二是《反洗钱法》域外适用不足。我国刑法规定了域外适用的条款，而反洗钱法却未规定域外适用的效力。在涉外洗钱案件中，我国反洗钱法与反洗钱刑事法律难以有效衔接，预防性的监管措施与惩罚性的刑罚措施之间缺乏贯通性，对于侵害我国利益的境外洗钱行为无法实施对等的有效管辖，不利于新形势下严密反洗钱法网以打击具有跨国属性的洗钱行为。三是《反洗钱法》处罚威慑力不足，义务主体范围窄、未明确单位和个人反洗钱义务，对聚合支付等新型跨境资金流转渠道的服务提供商等未纳入反洗钱监管主体、相关配套法规缺失，这些都严重制约了打击跨境洗钱犯罪的效果。

（二）跨境反洗钱监管合力尚未充分发挥

国内方面，尽管《三反意见》明确提出加强反洗钱部际联席会议各成员单位间协调机制的总体要求，但在跨境洗钱协同监管中，反洗钱工作部际联席会议仅作为协调议事机构，各成员单位目标不一致，联席会议决议内容难以对其形成强有力的约束，导致协调合作机制不顺畅、情报共享程度不高、跨境监管职能优势未充分发挥等问题，难以形成监管合力。国际方面，由于各国对洗钱犯罪重视程度、司法制度有较大差别，容易产生监管套利，且境外取证成本高、程序繁琐，洗钱案件证据链极易断裂，如尚未加入重要的反洗钱国际组织——埃格蒙特集团，不利于与国际社会交流共享反洗钱情报;引渡洗钱分子和处置没收资产方面的协议缺少，影响打击跨境洗钱效果。

（三）跨境资金流动信息监测分析困难

第一，现金跨境流动难以监测。严格控制可疑现金进入银行系统是有效防范和打击洗钱犯罪活动的关键。受限于我国与大部分周边国家商业银行间未建立代理结算关系，人民币和境外货币未实现牌价兑换，一些周边国家金融业发展滞后，边境地区金融机构和现代化金融工具少，致使银行清算、结算渠道不畅通。而现金结算简便易行，在边贸结算中存在路径使用依赖，大量人民币现金在银行体系外循环，为可疑现金逃避反洗钱监管提供了机会。此外，海关部门由于查验人力、场地、检测设备等受限，很难对每位出入境人员携带现金进行严格审查，为黑钱以现金形式进行跨境流通埋下隐患。

第二，非现金形式的跨境资金流动监控统计效果弱。一是资金账户方面，本外币监管差异削弱资金监测效果。我国人民币账户和外币账户体系分属于人民银行、国家外汇管理局，即使对同一主体的本外币账户也是分开的，两者在账户分类、结售汇、资金划转等方面有所不同，且本外币合一账户试点尚未实质性开展。二是资金统计方面，本外币资金监测系统相互独立。当前主要使用人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS）進行跨境人民币统计监测，外汇统计监测依托外汇管理局应用服务平台，由国际收支网上申报系统采集全口径跨境资金流动数据。两个平台并行，本外币业务监测系统间数据交换、比对和整合功能未能实现，监管主体的本外币一体化监管要求难以满足。三是支付机构的跨境支付业务数据还缺少准确有效的提取手段。在RCPMIS系统中主要由银行机构代报且打包上传其跨境收付数据，系统里无法看到具体交易信息。四是各职能部门数据监测方面，主要依托反洗钱二代监测系统中金融机构自主上报的大额和可疑交易数据，而外汇管理局、海关、商务、税务等部门的监测系统数据未能有效整合，无法充分发挥跨境数据的反洗钱价值。

（四）监管科技在跨境洗钱风险管理中未得到有效运用

金融科技的蓬勃发展在推动经济社会发展的同时，也赋予跨境洗钱活动更强的隐蔽性和技术性特征。跨境洗钱涉及境内外两个市场，人物关系复杂隐蔽，资金流向多变，交易链条延长，对反洗钱跨境监测的时效性和处理能力提出更高要求，FATF多次倡导各国充分发展监管科技以更好开展反洗钱工作。我国当前跨境洗钱风险管理中科技力量仍不强，传统人工统计分析和简易科技相结合的监测手段耗时长、人工成本高，对跨境可疑交易识别能力弱、误报率高，难以应对交易数据海量增长的跨境洗钱活动。音像、邮件、社会关系等非格式化数据利用不充分，无法精准刻画客户主体画像、优化可疑交易监测模型、抽象出跨境洗钱类型和犯罪规律，难以真正穿透业务、交易、金融产品背后的跨境洗钱风险。加强监管科技以更精准高效地监测跨境洗钱数据运行规律是跨境洗钱风险管理的必由之路。

（五）金融机构对跨境洗钱风险防范能力较弱

跨境业务具有涉及境内外两个市场的特殊性，且受各国反洗钱制度和信息保护要求方面的制约，固有洗钱风险相对境内业务更高，但目前金融机构普遍对跨境业务洗钱风险防范能力较弱。一是客户身份识别难度大。受限于技术手段及管理成本，金融机构反洗钱人员一般只能凭借经验对非居民客户身份证明文件进行要式审核，难以验证客户资料真实性，境外机构的实际控制人、股权结构、受益所有人穿透识别困难，客户身份识别工作容易流于形式。二是跨境资金的境外来源和去向难以追踪。由于境内外银行账号设置规则不一致、使用系统不同、查询权限受限，难以查询该笔汇款的来源与流向，增加了识别和审核可疑资金的难度。三是各金融机构自主研发的可疑交易指标更侧重并擅长于对境内资金的监控，对跨境业务的监控指标及模型较少，跨境可疑交易数据预警数量较少。四是部分金融机构对跨境反洗钱工作的重视程度不够。相关配套机制不完善，高级管理层未切实承担起相应的跨境洗钱风险管理职责，没有进一步内化为内控制度、组织结构、工作流程、内审考核等实际工作。

四、政策建议

建立便捷高效的跨境洗钱风险防范机制，是宏观经济形势发生深刻变化的必然要求，必须多方面入手，构筑良好互动、有效运行的全方位跨境洗钱风险管理网。

（一）完善跨境反洗钱监管的相关法律法规

在反洗钱监管理念由“规则为本”转向“风险为本”的国际背景下，我国应积极完善跨境反洗钱管理相关配套法律法规。一是以《反洗钱法》修订为契机，根据当前跨境洗钱的新特点，细化相关跨境反洗钱要求，使法规更具可操作性。二是提升《反洗钱法》域外适用的合规性和有效性。应在“风险为本”原则、合法性原则以及对等原则下，综合运用客观属地管辖、积极属人管辖和保护管辖等方式，拓展《反洗钱法》域外适用的范围，增加规定阻却条款和反制条款，制约他国不当域外适用法律，明确行为人不在中华人民共和国领域内，但利用我国金融机构、网信设施和工具等实施洗钱行为的，也适用《反洗钱法》。三是增强《反洗钱法》行政处罚惩戒性，完善义务主体范围。参考国际社会对洗钱处罚实践，扩大处罚适用情形范围，提高罚款金额，丰富处罚手段，加大违规开展跨境业务等高风险业务的行政处罚力度，提高违法责任与处罚的匹配程度。明确单位和个人在反洗钱领域的主体义务，增加对其违法行为的法律责任。四是反洗钱行政主管部门和行业主管部门共同推进聚合支付服务提供商等纳入反洗钱监管，将反洗钱要求纳入行业准入标准，明确其客户身份识别、交易记录保存、大额可疑交易报告等方面反洗钱义务，加强主体监督约束，为我国提升跨境反洗钱工作提供更有力的法治环境。

（二）加强打击跨境洗钱的国内外协作

国内方面，在反洗钱部际联席会议框架下，深化反洗钱行政主管部门、公安、海关等相关部门合作，建立横向联动、纵向通达的网格型联动打击跨境洗钱工作机制。加强跨境洗钱情报交流分析，拓展金融情报应用的广度和深度，及时挖掘案件线索，畅通可疑账户线索移交渠道。持续强化执法协作，在打击治理跨境洗钱资金链过程中共同剖析业务模式、资金结算过程及特征，为收集整理跨境涉案人员犯罪证据、打击跨境洗钱案件提供有力支持。国际方面，我国应与各国在相互尊重基本国情和法律制度基础上，构建多层面、富有建设性的跨境反洗钱合作体系。加强国际间司法合作，在跨境洗钱犯罪证据协助、对犯罪收益的没收、对犯罪分子的引渡等方面相互提供最广泛的法律协助。充分利用国际金融情报交流平台，拓展反洗钱情报渠道，建立反洗钱情报共享和定期互动机制，共同研判国际跨境洗钱趋势，提升跨境反洗钱工作效率。以跨境洗钱案件中全部或部分罚没财产建立资产罚没基金，用于与互助国家间的跨境反洗钱执法、宣传教育等相关用途，完善反洗钱激励机制。

（三）全方位加强跨境资金监控统计

一是加强现金跨境管理，建立稳定通畅的资金汇路。要完善边境金融服务体系，鼓励金融机构在边境口岸开设网点，大力引导和推广银行卡、票据等转账支付工具应用。推动金融机构延伸到境外服务，促使双方银行设立代理清算关系，优化跨境结算在内的各项业务服务，更好地满足个人、企业跨境结算需求。加强监测口岸地区个人账户大额现金出入，建立健全海关向反洗钱行政主管部门、公安机关的跨境携带现金信息定期通报机制，对存在风险隐患的现金入境强化信息采集及后续跟踪。二是完善跨境资金结算清算基础设施建设。提高人民币跨境支付系统（CIPS）覆盖水平，丰富拓展应用场景;在报文认证、数字签名等环节，充分应用数字加密、分布式账本等技术，提高数据自动化采集、应用平台化统筹和风险智能化分析能力，提高信息完整性和可用性，以准确反映人民币跨境流通的真实情况，有效监测跨境资金异常流动。三是推进跨境资金主体监测平台建设。尽快推进本外币账户一体化，完成本外币账户体系并轨，弥补双头监管漏洞，完善跨境资金宏观审慎管理体系。在未来技术可行、风险可控条件下推进人民银行RCPMIS系统和外汇管理业务系统数据有效对接，统一设定采集口径、内容及范围，系统提取跨境资金存量及流量数据，全面监测主体资金流的实时及时段的匹配状况。建立境外统一的网络支付业务清算信息收集系统和支付清算平台，连接银行和支付机构，加强跨境支付业务清算监管力度。在此基础上建立跨境资金主体监测平台，整合包括反洗钱、账户管理、工商登记、海关、税务、公安、外汇收支等信息，打通与跨境交易场景的数据关联，囊括全部跨境交易主体及其金融交易数据，为打击跨境洗钱犯罪提供数据支撑。

（四）运用监管科技赋能跨境洗钱风险识别和分析

针对新形势下跨境洗钱手法更隐蔽化、科技化特征，必须以监管科技“对症下药”才能更快速精准打击洗钱犯罪。应持续加大监管科技在跨境反洗钱领域的研发应用，引入生物识别技术开展客户身份识别，唯一锁定交易主体;引入社交网站数据挖掘复杂的客户隐性关系和利益共同体，精准刻画主体特征。运用智能算法、云计算等快速分析出跨境资金渠道、流向、地域分布和群体等规律特征，生成可疑交易网络图谱，完整展现洗钱犯罪行为的复杂关系，构建资金流转全貌，实现全流程的资金监控管理。利用人工智能、图算法等技术，对跨境交易的主体关联、资金关系、业务场景等开展关联学习、匹配和拓展，对典型案例进行规律分析、特征提取，持续动态优化跨境可疑交易监测指标和模型，实现精准预警和快速反应。通过监管科技的运用，有效减少人工数据整合和分析工作量，提高跨境可疑交易识别精准度，全面提升跨境反洗钱监测的穿透性、专业性和统一性。

（五）金融机构应提高跨境洗钱风险管理能力

金融机构应坚持跨境业务创新和洗钱风险防控同步推进的管理理念，将跨境洗钱风险管理置于全面洗钱风险管理中。一是强化跨境业务审核。对交易双方身份信息资料多种渠道交叉比对，深入了解客户经营状况、财产和资金来源，穿透式识别受益所有人和股权结构，定期进行洗钱风险评估，加强业务上下游核实和物流信息监控，及时发现潜在跨境洗钱风险。二是配置与跨境业务风险相匹配的可疑交易监控模型。在跨境业务发展过程中，需对其进行阶段性风险评估，引入流程化、参数化、智能化的动态管理和系统自动调参机制，通过案例数据迭代建立有效的可疑交易监测模型，提升对跨境资金的监测和预警水平。三是加大对敏感国家和地区的监测力度。对来自洗钱高风险国家和地区的客户采取强化客户尽职调查，动态维护黑名单、灰名单数据库，密切监测转入或转出相关国家、地区的资金，提高反洗钱工作敏锐性。四是高度重视跨境洗钱风险管理。从内控制度完善、组织架构健全、业务系统优化、考核审计激励约束等多方面提高跨境洗钱风险防范能力，并与境内外金融机构间建立互信机制，建立充分的反洗钱信息溝通渠道和约束机制，确保跨境洗钱风险可控。

（责任编辑：孟洁）

参考文献：

[1]冯怡.跨境洗钱风险及其监管措施建议[J].国际金融，2021（2）：69-75.

[2]黄桔，江文.防范跨境反洗钱风险[J].中国外汇，2017（10）：57-59.

[3]刘俊奇，安英俭.资本项目开放下中国跨境洗钱的新趋势及监管对策[J].新金融，2017（2）：60-63.

[4]王怡靓.人民币国际化及自贸区建设对跨境洗钱监管的影响及建议[J].金融经济，2018（6）：124-125.

[5]程璞.新形势下反洗钱跨国合作的国际比较及启示[J].区域金融研究，2018（10）：63-66.