公共管理创新人才培养困境及解决路径研究

刘毅庭

(南京信息工程大学，江苏 南京 210044)

一、公共管理创新人才培养“二律背反”困境的缘起

二十世纪中后期，西方国家新公共管理运动的兴起，使得公众对于政府管理服务提出了更高的要求。公共管理学科也逐渐从相关学者的理论研究走向政府管理的实践应用。这一转变客观上导致了公共管理学科的巨大发展。据统计，美国在1973年即有101所院校开设了公共管理课程，且课程内容直接为美国联邦、州以及地方政府的优化运作而设置[1]。

在我国，公共管理专业自设立之初即以为政府及相关公共部门培养高层次专门人才为使命。所谓公共管理创新人才，即具备有较高的经济、政治、法律、管理等方面知识以及具备应用该知识的能力，能在政府公共部门以及非政府公共部门从事创新性服务管理工作的专门人才。公共管理创新人才的核心要义在于创新人格和应用能力。故而，创新思维、创新意识、创新精神、创新能力以及应用能力的培养是公共管理创新人才培养的重中之重。

但是公共管理创新人才培养的现实却与创新人才的核心要义日趋背离。囿于教育体制传统与观念传统，公共管理创新人才培养形成了单一性的培养模式[2]，且日益固化，其表现为目标抽象、方向偏失、手段单一、根基不稳。公共管理人才培养往往只重视对理论知识的讲授，理论教学占据绝对主要的教学资源，忽视甚至轻视实践课程教学。体现在课程学时上就是实践课程占总课时的比重极低，其结果就是学生应用能力差，实践动手能力弱，无法满足市场对人才素质的需求。相比之下，“美国高等学校教学计划中，教学实践与理论教学的比例为3∶1”[3]。

此外，近年来我国政府机构改革的进程明显加快，各部门各机构的改革如火如荼，但由于教学培养计划的编制周期等因素，公共管理创新人才的培养与教学无法体现政府机构改革的最新成果，从而无论课程设置还是课程内容设计，都落后于实践。

另一方面，公共管理人才的社会需求却日益向应用型人才倾斜。用人单位对公共管理专业的人才需求逐渐由粗放化向精细化转变，由传统的偏好理论型人才向偏好实务型人才转变。这是政府机构改革与职能转变的必然结果。由此，形成公共管理创新人才培养的核心矛盾，即公共管理创新人才培养的供需错位矛盾[1]，在这一矛盾的作用之下，公共管理创新人才培养面临着严重的“二律背反”困境。

二、公共管理创新人才培养的研究现状

针对公共管理人才培养，学术界围绕公共管理人才培养的不同视角开展了较为丰富的研究。葛秋萍和李淑芳较早地从公共管理创新人才的社会需求与培养之间的和谐发展的角度对公共管理类创新人才的培养问题展开了研究[4]。在后续的相关研究中，研究者主要围绕以下两个方面展开了有针对性的研究：一是一般性公共管理专业人才的培养模式研究，如丁惠炯和彭顺绪围绕公共管理类专业复合型人才培养的基本目标、原则和教学要求，提出了公共管理类专业人才培养的总体思路[5]，王小春则从公共管理人才的培养内容、培养方式和培养资源等三大方面提出了提升公共管理人才培养质量的路径[6]；二是围绕特定类型院校的公共管理创新人才培养展开研究，如刘毅庭对气象行业院校的公共管理人才培养模式进行了研究，提出气象公共管理人才的四种培养模式[7]，刘登科和尚晓丽对电力特色院校的行政管理人才培养提出了自己的思路[8]，苗壮等则以石油行业院校为对象，分析了此类院校公共管理类专业人才培养的困境，并提出了相应的对策建议[9]。总体而言，相关研究对我国公共管理创新人才培养提供了比较丰富的思路，但要想实现公共管理创新人才培养的改进，还需要在培养理念、培养路径、保障机制进行全新的尝试与探索。

三、公共管理创新人才培养的“二律背反”困境

(一) 正题：政府职能转变背景下公共管理创新人才培养应注重理论知识的传授

政府职能转变要求政府应更加注重社会公平正义，更加注重公民权利保障，更加注重社会服务[10]，这意味着政府对社会的管理更加繁杂且更具有技术含量。对政府管理人员而言，政府职能的每一步转变都意味着其面临前所未有的挑战，需要应用创新性的理论，探索创新性的方案对策，运用创新性的途径来解决。就公共管理创新人才培养而言，需要大力加强理论知识的学习，培养其广博的理论视野与灵活的理论应用能力。

传统的人才培养理念认为，实践发展理论，理论指导实践，依据丰富的理论指导，有助于在实践中发挥创造性思维解决现实问题。以公共管理专业的课程安排为例，我国各大高校的本科教育中原理类课程占总课程的比例高达50%～60%，而培养学生行政能力与技术方法的课程占比则不到20%[1]。更进一步地，长期的“重理论，轻实践”的教育实践，导致所培养出来的公共管理专业的教师自身即是理论型的教师，从而形成了“重理论，轻实践”的循环。

此外，教育经费投入的不足在客观上强化了重视理论教学的观念。1993年，国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，提出“财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四”，但是直到2012年才达到这一目标。而其他主要发达国家的公共教育支出占GDP的比重均高于我国的4%，如澳大利亚，法国，德国，英国，美国等国的公共教育支出占GDP比重分别为：4.6，4.8，4.3，5.4，4.8(经合组织(OECD)数据)。高等教育经费的GDP占比也同样落后于主要发达国家，统计显示，2011年我国高等教育经费占GDP比重仅为0.85%(《2013年中国统计年鉴》数据)。高等教育经费的不足导致各大高校在人才培养中更加倾向于采取投入小、形式简的理论教学模式。

(二) 反题：服务型政府的发展趋势要求公共管理创新人才培养应注重应用技能的训练

“服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态”，“服务型政府职能结构的重心在于服务社会。”[11]服务型政府的建设着力要“解决人民群众快速增长的公共服务需求同公共产品供给的严重不足之间的矛盾，把政府主要的职能、主要的财力集中到为百姓提供更多更好的公共产品上来”[12]，要实现这一点，通常的做法是改进服务方法，改善服务态度，增加服务项目[13]。基于这一建设模式，政府更倾向于吸纳具有特定技能的专门人才。对近年来我国国家公务员招考职位的专业要求进行分析即可得到证明。表1为2014—2016年我国国家公务员招考中公共管理专业的职位数统计表。统计表明，在国家公务员招考中，政府及事业单位对于公共管理专业的人才需求极低，政府及事业单位更倾向于招聘具有应用技能的人才，如会计、计算机、法律、文秘等专业的人才。出现这一现象的原因之一为传统的注重基础理论学习的公共管理人才培养理念使得公共管理人才的知识应用能力一般，无法适应相关岗位的要求[4]。

表1 2014—2016年国家公务员招考职位需求表

服务型政府建设过程中，对公共管理创新人才的需求指向日趋侧重于操作性技能层面。对2014—2016年国家公务员招考职位进一步分析可以发现，公务员招考中技能型职位占据大部分岗位，同时也可发现，招收公共管理专业考生的职位也大多可招收其他专业的考生，这表明，公共管理创新人才的可替代性高，不具有独特性、差异性特征。

简言之，在公共管理创新人才培养的供需错位矛盾之下，公共管理创新人才培养方式形成了重理论与重应用的矛盾。重理论，即强调理论指导实践，理论发展实践，在人才培养中用丰富的公共管理理论来推动公共部门管理的创新；重应用，即强调人才培养的教学形式、教学目标、教学内容、教学过程、教学考核、教学手段等等都以提升学生的应用技能为宗旨，使学生身能够感受公共部门的管理情境，熟悉公共部门管理的事务流程、管理方法，获得公共部门管理的重要观念和良好行为习惯，养成适应公共部门需求的综合职业能力。究本质而论，公共管理创新人才培养过程中，注重理论知识的传授与注重应用技能的训练并不矛盾，但在有限的教育资源与教育时限下，最终形成了二律背反困境。

四、公共管理创新人才培养“二律背反”困境的解决路径

公共管理创新人才培养是服务型政府建设的智力保证。围绕公共管理创新人才培养，娄成武等人提出了校府合作的公共管理专业人才培养模式[14]，何俊武则提出了校企合作的行政管理专业的人才培养模式[15]。相关研究为公共管理创新人才培养提出了宝贵的借鉴。但解决公共管理创新人才培养“二律背反”的困境还需从培养目标、培养理念、培养路径、保障机制等方面进行根本性的优化设计。

(一) 公共管理创新人才培养的目标设计

在当前政府机构改革以及服务型政府建设的背景下，社会服务成为政府职能结构的重心。故此，公共管理创新人才的素质特征成为需要关注的焦点。有学者指出，公共管理人才需要有较强的学习能力、创新能力、应用能力和适应能力[1]。亦有学者走访调查政府部门后认为，政府部门最看重的是创新人才的协调沟通能力与创新能力[16]。因此，公共管理创新人才培养的目标需要重新审视。

《高等教育法》将高等教育的任务定义为培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才[17]。基于此，传统的公共管理专业人才培养的目标被定位为培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在政府及其他公共部门从事管理工作的高级专门人才。这一人才培养的目标定位显然已经远远落后于政府公共部门管理的现实需求。

结合社会需求与求职意愿，公共管理创新人才培养的目标应设计为：培养学生具有不可替代性的核心能力。所谓不可替代性的核心能力表现为以创新思维为基础的，无法简单复制与移植的综合能力，亦即是，公共管理创新人才能够创造性地运用其创新思维与能力，定制性地优化与提升业务效能，在其业务岗位上形成无法模仿且不可替代的专业技能和综合素质。

公共管理创新人才的不可替代性核心能力具体体现在两个方面：创新思维的不可替代性和创新应用能力的不可替代性。创新思维是突破常规思维模式，以超常规甚至反常规的方式和视角去思考问题的思维过程。作为公共管理创新人才的创新思维的不可替代性强调在公共管理的过程中，公共管理创新人才能够以一种不拘一格的新颖独创的方式去思考和解决问题，且这种思考解决问题的方式独特，旁人无法简单模仿或复制。不可替代性的创新思维是实现公共管理水平提升的重要前提之一。公共管理创新应用能力是指创新人才在公共管理过程中将创新思维的成果应用于实践的能力。创新应用能力的不可替代性强调公共管理创新人才能够独树一帜地将新思想、新方法应用于公共管理的实践，以实现公共管理的效率的巨大提升。

(二) 公共管理创新人才培养理念更新

围绕“不可替代性核心能力”这一公共管理创新人才培养的目标，应确立“创新导向、需求定制”的公共管理创新人才培养理念。其中，创新导向是公共管理创新人才培养的立足点与最终目标，需求定制是创新人才培养的手段。

“创新导向”，即围绕建设创新型政党、创新型政府和创新型社会的要求，通过与政府、行业等部门的合作共建，跟踪公共管理学科发展前沿，优化公共管理教学体系，探索现代化的公共管理专业的教学方法，加强创新性教学科目的建设，培养具有创新思维和能力的一流公共管理人才。创新导向需要在公共管理专业人才的培养过程中主动聚焦公共管理与公共服务领域的重点、难点和热点问题，以创新性解决现实问题为目的，科学合理地设计公共管理专业的教学体系框架，创新教学方式方法，做到有的放矢，使公共管理创新人才培养适应政府部门及其公共管理实践的需求与需要，引导学生不断发现问题、主动思考问题、积极解决问题，推动公共管理理论与实践的有机统一。

“需求定制”，即按照社会需求与学生的个性化特点，分层次分类别地进行公共管理创新人才的培养。需求定制的“需求”来自于两个方面：用户需求与人才自身需求。党的十八大提出，要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，政府用户对于创新人才的需求将不再局限于掌握丰富的理论知识与实践技能，更加强调能够创新性地运用理论知识与实践技能以服务人民群众。故而，公共管理专业人才培养过程中应着重依据社会用户的需求来完善人才培养体系，强调以能力而不是以知识体系作为教学培养的基础目标，在满足公共管理岗位能力的基本需要前提下，更培养学生形成“一招鲜吃遍天”的创新意识与思维，使学生能够在公共管理岗位上充分发挥其创新能力。自身需求是指人才培养过程中应该结合学生未来的职业规划来制定人才培养计划，真正做到因材施教。

(三) 公共管理创新人才培养的路径设计

围绕公共管理创新人才培养的路径设计，葛秋萍等人提出从课程设置的改进、教学方法多样化、教师角色的转换、创新评价体系的构建等方面来推动创新人才的培养[4]。郑石明则提出应用通识教育来推动公共管理专业人才的培养[1]。娄成武等人则提出了运用“校府合作”模式进行公共管理专业人才培养的尝试[14]。原国务院总理温家宝也曾指出，必须树立先进的教育理念, 冲破传统观念和体制的束缚, 在办学体制、教学内容、教学方法、评价方式等方面进行大胆探索和改革。

在“不可替代性的核心能力”的培养目标指引之下，依据“创新导向、需求定制”的培养理念，可围绕教育环境建设、差异化教育模式优化、人才培养与使用的对接机制建设、人才培养的考核机制优化等4个方面进行公共管理创新人才培养的路径设计。

1. 优化公共管理创新人才培养的教育环境

高校创新人才培养的过程，无论对于高校还是学生自身而言，都不是消费行为，而是一种投资行为[18]。既然是投资行为则需要考虑投资的经济效益与社会效益，而投资环境会显著影响这种经济与社会效益。故而，加强创新人才培养的教育环境建设，创造良好的教育环境是公共管理创新人才培养的必要前提条件。教育环境包括硬件环境、软件环境以及教风学风环境。对此，高校需加大对于公共管理专业资金投入，完善公共管理专业的教学平台建设，并进一步推动高校内部以及高校之间的资源共享平台建设，在节约资本投入的基础上，创造良好的教育环境。需要加强教风学风建设，强化教师的职业认知、师德养成，端正师德师风；加强对学生学风的教育与引导，通过规范制度、典型示范、检查监督等多种形式创造良好的公共管理创新人才培养的教育环境。

2. 发展差异化的教育模式

公共管理对口专业的岗位设置千差万别，每一个学生的职业规划也不尽相同。因而，需要改变原有的千篇一律的人才培养模式，重新认识到教育的对象是每一个独立的性格各异的个体而不是一个群体。在公共管理创新人才培养过程中应对社会需求与学生自身需求敏感，通过专业设置的差异化、课程设置的差异化、教学实践的差异化，激发学生的潜能，提升其创新思维。

3. 建立基于校府合作的人才培养与使用的对接机制建设

人才培养的目的在于人才的高效使用[19]。不可替代性核心能力的获得不可能简单地从传统的理论教学中直接获取，而是只能从广泛深入的参与政府管理的实践中获取。因此，应逐渐推动校府合作的制度化进程，积极争取各方的政策支持，建立校府互信，完善校府合作机制，在培养公共管理创新人才的过程中，能够通过校府合作，让学生能够更多地参与政府决策和政策执行等行政管理活动，使学生能够在最“实战”的状态下接受公共管理的训练，通过“倒逼”的方式进一步激发学生的学习兴趣与动力，提升公共管理创新人才培养的质量。

4. 以公共管理创新人才培养的考核来推动其培养质量的提升

对公共管理创新人才培养的考核与评价影响着创新人才培养的成败。从考核内容上看，公共管理创新人才培养的考核包括培养计划、组织实施、质量控制等3个环节；从考核对象上看，包括公共管理专业的学生和相关教师。对此，需要建立完善的创新人才培养考核的组织体系，建立规范化的考核制度；加强对“不可替代性核心能力”系统内涵的分析，重点编制科学合理的公共管理创新人才培养考核指标体系；完善与优化公共管理创新人才培养的考核方式。

(四) 公共管理创新人才培养的保障机制

公共管理创新人才培养需要完善的保障机制作支撑。可从管理制度、激励制度、监督机制、共享机制和投入机制等方面入手，建立创新人才培养的保障机制。

1. 建立完善的管理制度

创新人才培养应依托于实践基地展开，其中包括校内实践与校外实践。尤其是校外实践基地，对于公共管理创新人才培养具有极其重要的作用。法国、加拿大等国的行政管理专业培训中，都有超过一半的时间在校外学习或课堂外实践[20]。故而，要保障公共管理创新人才培养的顺利进行，需要建立完善的管理制度以规范学校和政府合作部门之间的合作机制，理顺政府和学校之间在合作师资、合作模式、合作经费、合作岗位等方面的关系，建立制度化的合作机制，确保每一个学生都能够接受专业且系统的训练。这其中尤其重要的是建立校外实践基地运行管理制度、校外实践基地设备管理制度、校外实践基地安全管理制度等校外实践基地管理制度。

2. 建立有效的激励制度

激励机制意在鼓励教师积极地创新公共管理创新人才培养的教学方式、教学手段、教学设计、教学内容等。故而，可以采取精神激励与物质激励相结合的方式，通过职称评定、科研奖励、升职通道、荣誉鼓励、薪酬激励等多种方式调动教师的教学积极性，为参与创新人才培养的教师的发展搭建个性化舞台。

3. 建立科学的创新人才培养监督制度

科学的创新人才培养监督机制要做到创新人才培养中的教学检查制度、教学督导制度和人才培养的质量评价制度三者的结合，做到备课、授课、课程考核等全过程的检查监督；建立治学严谨教学督导组，采取包括日常检查和定期检查的方式，完善评教制度，加强对创新人才培养中的教学监督。

4. 完善校府互信合作机制

公共管理创新人才培养过程中相当重要的一个环节是与政府部门合作，通过实习、见习等方式提升人才的综合能力。但由于政府部门的特殊性，部分政府业务比较敏感，因而，如何在校府互信的基础上提升人才培养的效果是一个亟需解决的问题。对此，借助于网络技术、在校府合作的基础上，建立类似于“虚拟机”的既具有完整软硬件系统功能又运行于完全隔离环境的信息化创新人才培养实践平台，做到既能够完全演示政府业务流程和操作模式，又不会干涉影响政府的实际运作。

5. 完善公共管理创新人才培养的投入机制

要实现对公共管理创新人才培养的持续性投入，包括教学设备设施的投入，人才培养场所(尤其是校外合作基地)建设的投入，基本设施维护的投入，人员引进与培训的投入。完善公共管理创新人才培养的持续性投入机制需要改变长期以来的重理论轻实践的错误认识，重新认识创新人才培养过程中实践环节的重要性，加大对实践教学的全方位投入。

结语

伴随着我国教育事业的快速发展，高等教育已经从精英教育逐渐过渡到大众教育，社会对于人才的需求也逐渐的实用化、技能化，由此形成了严重的公共管理创新人才培养的“二律背反”困境，公共管理创新人才培养模式的改革已经刻不容缓。立足于当前公共管理创新人才培养的现实，更新公共管理创新人才培养的传统理念，通过设计公共管理创新人才培养的路径，建立创新人才培养的保障机制，将有助于培养出更多的更具创新思维的优秀人才，对于推动政府机构改革，提升政府效率，建立服务型政府具有重大的意义。