“教培”变形记

文 焦文锦

——北大教授王蓉

2021年的暑假，校外教育培训机构迎来了前所未有的考验。

6月15日，教育部新成立了校外教育培训监管司；7月7日教育部办公厅下发《教育部办公厅关于支持探索开展暑期托管服务的通知》，7月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），这也就意味着针对校外教育培训的长期有效的管理机制正在逐步完善。

其实早在5月21日，中央全面深化改革委员会会议就已经审议通过了《意见》，如今《意见》正式公开，悬在教培机构头上“靴子”正式落地，一直被社会热议的教培改革细则也有了方向。不过，由于与《意见》直接相关的《民办教育促进法实施条例》《未成年人学校保护规定》将于9月1日正式实施，这意味着即将到来的暑假或将成为小学生、初中生最后一个可以补习的暑假。

此前，山西省教育厅已经出台了《促进中小学生身心健康成长十项举措》，其中要求“全面加强校外培训机构设立审批、教学管理、收费管理、违规处理等各环节监督管理，停止审批面向中小学生的学科类校外培训机构”。再加上刚出台的《民办教育促进法实施条例》，也删去了此前送审稿中关于教培机构的内容，教培机构今后甚至都不属于民办教育的“促进”对象之列。这种几近“一刀切”式的监管政策，几乎一夜间将教培机构逼上了绝境。

激荡三十年

有人感叹，教培机构这是要在政策的大刀阔斧下“黄”了么？其实不尽然，回看教育培训发展的三十年历史，无论教育还是培训，都是政策的产物。

1977年恢复高考，1978年改革开放，1980年放宽出国留学，1999年高考扩招，2002年《民促法》出台……教育培训本身就是乘政策的风发展起来的，整改教培机构不是起风了，而是风从没停过。

1990 2000第一个十年：从“出国留学潮”到“高考扩招”。

1978年12月的十一届三中全会上，中国确立了对内改革、对外开放的政策。要开放，首先要能交流。于国家而言，英语是融入国际社会的入场券，而对一个个鲜活的年轻人而言，英语的作用多了些实际意味——学好英语，就可能去美国获得一份月薪2000美元的工作。在80年代的中国，这样的诱惑过于巨大，于是在大学生群体开始兴起了一股“出国留学热”。1978年到1992年，我国留学人员数量超过16万。要知道，在1872年到1976年这100余年间，中国留学生总和也不过才15万左右。于是鸿蒙初辟，我国的教培市场就这样随着“留学潮”产生了。

到了90年代，中国高等教育毛入学率只有5%左右。为了满足高等教育需求，也为了扩大教育消费，缓解就业压力，1998年12月，教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出，到2000年，高等教育的目标是“规模有较大扩展，入学率接近15%”。于是，1999年，轰轰烈烈的高考扩招开始了。直至2020年，全国高等教育毛入学率已经达到了54.4%。

2000 2010第二个十年：野蛮生长，乱象滋生。

2000年到2010年，民办教育进入快速发展期。这也成为教培机构发展的一段黄金时期，奥数培训培养起了家长们的“培训消费习惯”。资本嗅着味道进场，玩家们野心勃勃，火热背后却埋下了危险的火种。此时教培机构还没走入政策制定者的视野，这个阶段，国家打击的主要是公办学校开办与升学相关的补习班，以及公立学校老师“有偿补课”。

尽管大方向向好，高等教育毛入学率也呈增长趋势，但“僧多粥少”的情况下，国内学生仍然面临较大的升学压力，这促进了针对基础教育阶段的校外教培机构的繁荣，2000年之后，大量面向中小学生的辅导班涌现，其形态逐渐从个人家教演变为商业机构，班型从大班教学演变为小班、一对一等。同时，教培机构的乱象也开始滋生。

2010 2020第三个十年：政策变局，埋下伏笔。

“规范”“整治”成了这个阶段民办教育政策的关键词。对已在教育事业中展示积极作用的民办教育，国家其实是持鼓励态度的。国家瞄准的，一直是以应试为导向的教培机构。恢复高考三十多年后，高等教育选拔体系已经到了必须优化的阶段，国家也在陆续释放更为明显的改革信号。“减负”成为这一阶段的工作重点。

然而，二十多年来，“减负”的声音不绝于耳，政府却仿佛“吃力不讨好”。有家长质疑，负担越减越重，校内减下去的“负”都转到了校外培训机构身上，反而还增加了家庭的经济压力。与此同时，线上教育作为一种新兴教育模式开始在教培市场中斩落头角。

2020至今寒冬将至，洗牌在即。

2020年，受疫情影响，线上教育发展似乎更加火热，广告攻占公交牌、电梯和各大综艺节目。校外培训仿佛成了家庭标配，教育焦虑情绪进一步蔓延。当时，大多数从业者都看到了疫情这只“黑天鹅”，但全然忽略了，一头更加凶猛的政策“灰犀牛”正在奔来。

2021年“两会”期间，“取缔校外培训机构”的声音不断传出，“教培机构”成了委员们关注和讨论的焦点之一，教培机构除了之前的四宗罪——培训预收费监管困难、培训内容核查困难、运营模式存在风险、海外上市不受控外，还增加了几条罪名：有损教育公平、影响人口出生率、影响内需消费结构等，由此拉开了本次史无前例的整治风暴……

山雨欲来

山雨欲来的信号，年初便有了。

今年1月18日，中纪委发文点名在线教育过度营销，《人民日报》亦发文指出在线教育虚假宣传和过度营销等问题，央视随后撤下各家在线教育企业的广告。

2月5日，监管瞄准教师资质问题：北京市教委下发通知要求在线教育机构核查在职教师信息，确保学科类教师具备教师资格，所有无教师资质人员的在售课程需在2月15日前全部下架。

3月两会期间，人大代表们瞄准在线教育乱象，纷纷建议加强对线上教育平台以及各种教育APP的监管，规范校外线上线下的培训。紧接着，警告、处罚、禁令等各种手段纷至沓来，国家市场监督管理总局宣布，对“作业帮”和“猿辅导”两家头部机构处以警告和顶格处罚250万元后，又对新东方、学而思和精锐教育等15家校外培训机构进行了重点检查，分别予以顶格罚款，共计3650万元，整治聚焦一线城市和大型机构。

左右行业兴衰的重点，在于《意见》的出台。5月21日，中央全面深化改革委员会第十九次会议召开，会议审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。《意见》要求全面规范管理校外培训机构，坚持从严治理，对存在不符合资质、管理混乱、借机敛财、虚假宣传、与学校勾连牟利等问题的机构，要严肃查处。这无异于向疯狂发展中的教培行业扔下了一颗“原子弹”，所有人明白，这次国家是要动真格了。

随后，多个省教育厅表示，《意见》中提到的“双减”目标是今年教育督导的头号工程。

6月15日，校外教育培训监管司成立，教育部高层出席，要求这一新建的司局“更具人民情怀、更具斗争精神、更具法治思维、更具工作策略”，以“钉钉子”的精神推动“双减”工作落地见效。

7月7日教育部办公厅下发教育部办公厅关于支持探索开展暑期托管服务的通知。

7月24日中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发并公布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，教培机构改革细则正式落地。

……

从统计数据来看，截至2021年，中国近30年出台涉及校外教培机构治理的相关政策文件共81份。从政策文件数量上看，2013年之后发布的政策文件数量明显高于之前，共67份，占政策文件总数的八成以上。尤其是2018年以来，教培机构监管政策不断，政策文件数量达41份，占总数过半。首都师范大学的一项研究表明，1993年至2012年，对校外教育培训的整治处于弱治理阶段，2013年以来，进入强治理阶段。

从政策内容来看，国家监管重点正在从在职教师群体向教培机构转移。2006年以来，内容涉及禁止在职教师有偿补课的相关政策共31份，占总数近四成。2018年以来，针对教培机构的监管政策密集出台，截至2021年，相关政策共16份，占比近两成。

从政策发布主体来看，在强治理阶段，校外教育培训治理问题逐步引发中央重视。2013年之后，全国人大出台了两部有关校外培训机构治理的法律。中共中央、国务院在强治理阶段发布的政策数量相比之前多了一倍。教育部等多部委，以及教育部单独发布的政策数量分别增长了2.2倍和8.75倍。2021年以来，全国已有20个省（自治区、直辖市）开展针对教培机构的整治行动或出台相关监管政策。其中，涉及线上教培机构的监管政策或整治行动占比超4成。

从以上趋势来看，整改政策从点到面，从无序到有序，未来关于教培机构的整治不会是“点到为止”的尝试了。可以预见，全面、细致、系统的政策还在后面，虽然是摸着石头过河，国家也在不停地试水，但可以肯定的是，教培改革的箭已在弦上。

现在，改革细则落地，相信未来各地很快会出台相应的整改办法，教培机构该如何应对本次整改还未可知。但管中窥豹的是，本次监管的态度是十分坚决和严厉的，新政越严厉，说明要解决的问题越严重。什么问题？当下中国教育的两个底层问题：公平和成本。

公平和成本

公平

每个孩子的天资是有差异的，有的孩子想考出好成绩选择周末补课、笨鸟先飞，这本无可厚非。但是绝大部分家长可能没有意识到，这是有前提的——要付得起校外补课的费用。现在的校外补习班，一节课动辄百元。一个周末上下午排满要上千元。一个月就是上万元。有些家长一年要为孩子付出的补课费甚至高达10万。这即便在上海、北京这样的一线城市，都大约相当于一个全职家长的年薪。当然家长也可以选择只花5万，只是老师会差点，只花1万就再差点。这就意味着，花1万，5万，10万接受到的是不同品质的教育。

可教育不同，如果金钱主导了教育，那么从宏观层面上看，就必然带来一个结果：最好的教育资源流向了最有钱的家庭。因为得到了更好的教育资源，就会更有机会从层层选拔中脱颖而出，从而获得更大的成功。上一代竞争获胜的人，他们的下一代，也越有机会获胜，这就加剧了不公平。

教育，本应该是普通人跨越阶层的最重要的通道。这条通道上，不能有付费高速，更不能被钱堵死。教育必须公平。

成本

成本其实是排在公平之后考量的。但是它依然是各种政策出台的重要原因。

2020年人口普查引起了社会的广泛讨论。少子化、老龄化已经是社会广泛的共识了。其中，成本太高成为了年轻人不想生育的主要原因。

孩子出生有个“三育成本”：生育，养育，教育。当下，生育的成本，主要体现在企业对育龄女性的歧视，这些，要通过劳动法、社会道德约束来解决；养育的成本，主要体现在奶粉、衣服、住房等等，这些要通过养育补贴来解决；教育的成本，主要就体现在校外培训和学区房上了。花了大量的金钱，能不能培养成才不知道，但生活质量却是大大降低了。

在焦虑的家长眼里，别人都在补课，那我也得补。这就是“剧场效应”：当第一排的人站起来看戏，第二排的人也必须站起来才能看得见，然后第三排的人只好也站起来了，最后所有人都站起来了。可是，当所有人都站起来的时候，能看到的就和所有人都坐着没有任何差别。而这时，所有人都从舒舒服服地坐着，变成了傻傻地不得不站着。剧场效应，是推高教育成本的罪魁祸首。

这时就需要国家强行摁下第一排站着的人，然后宣布，谁站起来，就必须强行退场，这可能是一个漫长的过程。十年来，教培机构通过贩卖焦虑，创造了人为的、过度的需求，把一批又一批的家长推向了教培的大浪潮中，这种焦虑深植在每一个家长的心中，不是一朝一夕的禁令能停止的。从这个角度看，国家通过监管手段去对抗机构造成的教育焦虑是有必要的。

资本

防止资本无序扩张，是政策背后没有说出的最后原因。

今年5月21日新华社发表了一篇报道，例举了校外教培机构存在的问题，包括不符合资质、管理混乱、借机敛财、虚假宣传、与学校勾连牟利，还提到了“严禁随意资本化运作，不能让良心的行业变成逐利的产业”。

什么是“资本化运作”呢？其实就是烧钱快速抢占市场，规模形成后资本就可以快速赚钱。我们生活中常见的打车、外卖、电商等行业都曾采用相同的模式。现在，这种模式又被复制到校外教培行业。先是靠铺天盖地的广告迅速抢占市场，然后第一阶段靠着规模效应就可以获得高额回报。

教培机构的广告费一半以上都来自于家长交的学费。如果教培机构后续还想持续赚钱，就要提高教学质量。但优秀的老师需要成长期，最简单快速的办法就是挖人，从哪里挖？最现成的地方当然是学校。在高薪的诱惑下，优秀的老师都被挖去了培训机构，普通老师留在学校教书。学生为了跟随优秀老师只好去参加校外教培课程。参加的人数越多，校外教培机构就越做越大，学校也越来越难留住优秀的老师，这就进入了恶性循环，甚至出现了教培机构将教育掏空的局面。

可教育行业事关重大，不仅关系着每个家庭、每个孩子，更关系着国家的发展和未来，所以教育必须要由国家把控和统一安排。整改之后，无论校外教培何去何从，至少要明确自身的定位，那就是为现有的教育体系做补充。毕竟学校教育，才是我国教育的主阵地。

路在何方？

即使教培机构有这么多恶劣的影响，“一刀切”式的直接禁止也是不可行的。

因高考的刚需在，市场还在，以前以教培机构的形式存在的市场大概率会变成私人家教等形式，国家不能、也无法将家教都禁了。这样，家庭条件好的孩子有更多的学习机会，一些家庭不是特别富裕的孩子就失去自主补习的机会，反而会加剧教育不公平。本次整治风暴，就是要把原来不规范的市场规范起来。

如何规范？与以往几次治理“风暴”不同，本轮政策的矛头并不止于机构在课外培训中的违规行为，更针对于课外机构作为“影子教育”背后衍生出的教育焦虑、教育公平和学生过重课业负担等深层问题。

家长的焦虑，来自于高考选拔体系与素质教育均衡理念的冲突。在学生家长看来，在分数仍为导向的今天，校内教育不改革，教育评价机制不改变根本不能阻止家长对于报班的热潮。北大教授王蓉曾在媒体上指出：“基础教育整天讲均衡、讲减负，而高等教育的筛选性高，分化严重，这是政策的断裂。”这个矛盾不解决，奥赛可以压下去，打着“数学思维训练”旗子的培训班还会起来，整顿校外培训机构的终点又在哪里呢？

对此，中国民办教育协会研究会副会长马学雷表示，政府目前在做的是基础教育的系统性改革，以建设公平、有质量的教育为目标，从校内到校外，教育到教学，从学习到评价，从考试到招生进行系统性改革。所以，政策整体逻辑是希望校外教育配合整个基础教育的系统性改革，不要助长教育焦虑，不要引导学生家长“抢跑”。这也是本轮“整改风暴”的基本逻辑。

真的理解了政策和政策的初衷之后，就不难找到转型的思路。比如，从英语、数学、语文这些学科教育，转为体育、美术、音乐这些素质教育。这些内容，不会加剧内卷，反而会提升国民的整体素质。7月7日教育部办公厅下发《教育部办公厅关于支持探索开展暑期托管服务的通知》，各地都在积极探索建立课后服务体系，在此现状下，未来教培机构有望嵌入学校教育，公立学校官方采购教培机构提供的服务，通过政府付费减轻家长负担。一些校外机构正在紧盯课后服务这块新蛋糕，希望通过第三方介入学校提供教育服务，获得新机。

与此同时，在向下业务无法延伸之时，向上拓展业务链条成为新的方向，比如成人教育、考研和考公业务等仍有很大上升空间。

除此之外，学区房的整治（“多校划片”政策、摇号入学等）也在同步进行，这从本质上与本次教培改革是同一个目标：公平。如今，随着监管政策收紧，教培机构面临重新“洗牌”。但既然要监管，就说明教培机构会继续存在。以何种形式存在，是我们接下来要思考的问题。

三十年的摸爬滚打，中国教培的序幕才刚刚拉开，但是“不要忘记了，那根指挥棒一直挥舞着”。