从分歧到共识：网络空间国际规则制定及中国因应

王佳宜

(重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院 重庆 400065)

1 网络空间国际规则体系的考察

网络空间经历了从 “去主权化”到 “再主权化”的转变，在从 “自由放任”走向 “规则与法治”的过程中，除了传统国家行为体，私营部门、非政府组织和个人用户等非国家行为体也在规则推进中起到重要作用。非国家行为体权力和力量的相对上升，是网络空间区别于现实空间国际秩序的最大特点。

1.1 网络空间国际规则的历史演进

回顾网络空间的形成和发展史，不难发现，自由主义理念曾占据主导地位并影响了规则制定。但网络活动者所设想的去政府化治理模式无法长期维续，主权在网络空间的回归成为秩序重塑的必然趋势。这一趋势由国内层面向国际层面延伸，促使现实世界的国际关系向网络空间发展。以网络空间与主权关系的观念史为依据，可以将网络空间国际规则分为三个发展阶段 (见表1)。

表1 网络空间国际规则的发展阶段

(1)自我约束阶段。20世纪90年代中后期，技术革命带来的新型社会关系尚未纳入国家的调整范围，技术的飞速发展将法律的滞后性展现得更加直观。1996年，美国著名网络活动家约翰·巴洛 (John Perry Barlow)发表了《网络空间独立宣言》，向政府宣告 “在我们这里，你们并不受欢迎……虚拟的网络空间并不受主权的干涉。”[1]自由主义者否认政府可以或应该规范网络空间，宣称拥有互联网 “自我主权” (Cyberspace as Sovereignty)[2]，不受主权国家管辖。他们以美国宪法第一修正案为基础，设法将网络空间 “自我主权”思想与该法所保护的言论自由相契合，认为互联网作为通信媒介，网页、邮件等都是 “表达”的不同形式，甚至一切都可能是 “言论”。此时，网络空间被视为一个自由放任的 “自主管理体系”，网络活动者试图建立一个法律真空地带，否定网络与领土和政府之间的关联并建立独立的制度。例如，Johnson等认为 “以计算机为基础的全球沟通割裂了领土边界，创造了人类活动的新领域，削弱了基于地理边界而适用法律的可行性和合法性。”[3]可见，去政府化理念是该时期网络空间的主流话语体系，在该领域，先于法律规范，非政府组织最早以类似政府的方式运作，以技术为导向理解并规范网络空间[4]，网络空间秩序的维护、规则的制定均依靠网络活动参与者自发形成。

(2)主权国家介入阶段。20世纪90年代后期，随着网络用户急剧增加、网络行为日趋复杂，垃圾邮件、网络蠕虫病毒、恶意代码等问题严重影响了人们的生活。至此，主权国家开始介入甚至强化对网络活动的监管与规制，网络空间作为免受干扰的独立空间的概念开始消逝，法律的生存危机已经渡过。行业自治在对法律提出挑战的同时也促进了法律的进化，网络空间对国家及公民的重要性成为国家治理的内生动力。美国率先制定网络空间行为规范，陆续通过《禁止电子盗窃法》 (1997年)、《互联网税务自由法》 (1998年)和《儿童网上隐私保护法》 (1999年)等法律法规。 “9·11 事件”后，美国更是通过《爱国者法》 (2001年)、《国土安全法》 (2002年)和《联邦信息安全管理法》 (2002年)等法案，持续加强网络监控力度，保障国家层面的网络安全[5]。除了美国外，英国《通信监控权法》 (2000年)、印度《信息技术法》 (2000年)和欧盟《数据保留指令》 (2006年)等一系列法律法规也陆续颁布。2006年，西方研究机构对40个国家进行调查，出于不同的政治考虑，有26个国家对公民接入的互联网进行了过滤[6]。据此，主权国家通过建立和完善网络监管法律制度，重新确立了其在网络空间的权威，将虚拟空间的社会活动和行为主体置于国家管辖之下。

(3)国际冲突与合作阶段。如果说国内法律制度的建立是国家对内主权的彰显，那么，国际交往与合作就是对外主权的应有之义。进入21世纪，在全球化信息化浪潮的推动下，网络不法活动的 “外溢效应”明显，网络为犯罪行为提供高效率、低成本的信息传输渠道，同时，高度的隐蔽性增加了行为源头追溯的难度，造成的后果则更加严重。2007年，爱沙尼亚政府拆除苏联红军解放塔林纪念碑，不仅引发群众示威游行，还招致黑客对爱沙尼亚国会、政府部门、银行以及媒体等网站进行长达三个星期的大规模袭击，该事件被视为首次国家层面的网络战争[6]。2010年，蠕虫病毒Stuxnet侵袭伊朗核设施，严重挫败伊朗核计划[7]。根据欧洲晴雨表 (Special Eurobarometer 404)2013年的统计，欧盟约有一半互联网用户是网上诈骗的受害者[8]。

在上述背景下，国际社会只能通过共享和协作共同应对网络安全威胁，网络空间治理步入国际法治的轨道。2001年，欧洲理事会通过世界上第一个规制网络犯罪活动的国际公约——《网络犯罪公约》 (Convention on Cybercrime)，除了欧洲理事会各成员国外，美国和澳大利亚等非欧盟国家也签署了该公约。2003年和2005年，信息社会世界峰会 (WSIS)先后在日内瓦和突尼斯分两阶段举行，讨论了包括网络安全在内的公共政策问题，并强调了国际合作，会议通过了日内瓦 《原则宣言》和 《行动计划》 (Geneva Declaration of Principles and Plan of Action)、《突尼斯议程》 (Tunis Decisions)等一系列成果文件。2011年，中国和俄罗斯向联合国提交 “信息安全国际行为准则”，并于2015年更新版本，呼吁各国遵守十三条网络空间国家行为规范，为推动制定网络空间国际规则指明方向。2012年底，国际社会围绕《国际电信规则》 (International Telecommunication Regulation)的修改问题展开全球角力，其核心议题为是否将互联网纳入该规则管辖之下，最终文本受到美国等少数国家反对，网络空间国际规则主导权的争夺和阵营化对抗初步显现。虽然网络空间治理充斥着冲突与摩擦，但国际社会并未放弃尝试合作，冲突与合作处于深沉的张力之中，并呈阶段性起伏。

1.2 网络空间国际规则推进的国际格局

(1)多边层面的国际合作。联合国大会自1998年以来一直关注国际安全背景下信息通信技术的发展，并于1999年通过53/70号决议。此后，联合国大会陆续通过了多项决议，主要成就之一是在2004年、2009年、2012年、2014年、2016年和2019年连续设立联合国信息安全政府专家组 (UNGGE)。第一届UNGGE在2004年未能达成共识，因此未通过任何报告，随后UNGGE分别于2010年、2013年和2015年通过了共识报告。2013年的UNGGE报告被认为是网络空间国际规则共识的里程碑，它肯定了国际法尤其是 《联合国宪章》在网络空间的适用，该观点在2015年的报告中得到重申。2016年UNGGE因各方对报告草案第34段所涉国际人道主义法、自卫权和反制措施等内容存在争议而未能达成一致。2017年第五届UNGGE谈判破裂，网络空间国际规则制定进程一度陷入僵局，但国际社会仍承认先前达成的共识并对未来谈判予以厚望。2018年，联合国大会通过由俄罗斯、中国和中亚等国家提出的关于新进程的单独建议，成立不限成员名额的开放式工作组 (UNOEWG)，同时联合国大会决定于2019年继续成立新一届UNGGE。至此，联合国网络安全规则制定进程开启 “双轨制”运行阶段，二者能否为规则制定带来新的机遇还有待考察。除了UNGGE外，联合国打击网络犯罪专家组是各国讨论和制定网络犯罪国际规则的平台，但因不同阵营尚未就推广适用 《网络犯罪公约》或制定新公约达成一致，专家组并未取得实质性成果。

以联合国为代表性的多边平台承载了数项网络空间国际规则制定进程，有的议题逐步凝聚共识，有的议题不同阵营交锋激烈，有的议题受阻后重启前行。受各方博弈以及联合国机制有效性等问题的制约，网络空间国际秩序的构建进展缓慢，但相关规则仍有望在联合国平台上协调制定。

(2)区域、双边层面的国际合作。国际组织在网络空间安全问题上比较活跃，如东盟 (ASEAN)、欧盟 (EU)、北大西洋公约组织 (NATO)和上海合作组织 (SCO)等，但具有代表性和影响力的区域性条约屈指可数，它们或缺乏法律效力或带有局限性，尚未得到国际社会的普遍认可与执行。例如，《网络犯罪公约》虽然有一定影响力，但它的局限性导致其难以发展为全球性条约：一方面，由于公约的制定缺乏广泛的代表性与包容性，使其成为特定历史阶段满足特定国家利益的产物，而其他国家，尤其是发展中国家参与度不足；另一方面，公约在内容和程序上的缺失也无法适应打击网络犯罪的新需求。据此，中国、俄罗斯等新兴国家倡导在联合国框架下制定新的全球性公约，俄罗斯已于2017年10月16日向联合国大会提交《联合国打击网络犯罪国际合作公约草案》。可见，在网络犯罪公约的制定中，是继续推广原有公约，还是在联合国框架下搭建新公约，老牌网络国家和新兴国家形成两大阵营，短期内难以达成共识。

除了区域层面，双边层面的合作亦有进展。2019年，中国和法国就网络空间治理达成共识，重申以《联合国宪章》为代表的国际法适用于网络空间，并致力于在联合国等框架下制定各方普遍接受的有关网络空间负责任行为的国际规范。此外，中国和欧盟、中国和韩国等国家间的网络安全对话和论坛机制也运行多年，这标志着主权国家对待网络问题的态度由冲突转向协调，以期共同化解单一主权国家解决治理问题的局限性。

(3)非国家行为体的运动。在推动网络空间规范的发展上，国际法学者与跨国公司表现得尤为突出。2017年，由海牙战略研究中心 (HCSS)与美国东西方研究所 (EWI)共同倡议的全球网络空间稳定委员会 (GCSC)正式组建，该组织由企业、社群和网络安全专家组成，其发布的报告在网络空间软法制定中具有一定影响力。例如，2019年《提高网络空间稳定》 (Advancing Cyberstability)报告提出维护网络空间稳定的8项规范、4项原则与6条建议，引领了网络空间安全规则的制定[9]。由北约卓越网络合作防御中心邀请 “国际专家组”拟定的《网络战国际法塔林手册》 (Tallinn Manual on the International Law Application to Cyber Warfare) (简称《塔林手册1.0版》)以及升级后的《网络行动国际法塔林手册2.0 版》 (Tallinn Manual 2.0 on the International Law Applicable to Cyber Operations) (简称《塔林手册2.0版》)始终聚焦网络战争国际法规则，试图对网络战争是否适用一般国际法等诸多争议予以回应。微软公司作为网络空间国际规则推进中有影响力的参与者，于2015年提出一系列针对国家的行为规范，并在2016年的报告中提出国家为减少网络冲突应遵守的6项网络安全行为规范[10]。2018年，微软呼吁制定 “日内瓦数字公约” (A Digital Geneva Convention)，而后又联合其他科技巨头签署《网络安全科技公约》 (Cyber Security Technology Convention)，试图建立规范跨国公司的行为框架[11]。

专家或跨国公司对相关规则的澄清或倡议均属于非官方进程，虽缺乏法律约束力，却具有一定的法律地位与说服力。然而，非国家主体的活动不可避免带有某些国家或组织的利益偏好，仍需要国际条约予以限制与矫正。例如，在《塔林手册1.0版》和《塔林手册2.0版》专家组中，西方国家在专家构成和影响力等方面都占据绝对优势，其内容势必带有 “西方血统”。此外，他们对实然法的澄清和编纂带有较大的主观和自由裁量色彩，有 “专家造法”之嫌。

2 网络空间国际规则塑造的各方博弈

国际法是国际社会的行为规则和指南，这些规则和指南表面上看是静态的，是对权利和义务的配置，但在深层却是一种力量博弈和利益划分[12]，其背后发挥作用的仍然是网络空间不同行为体之间的互动。在利益诉求不断权力化的驱使下，网络空间国际规则的塑造过程暴露出国家与非国家行为体间的理念分歧，以及国家间的资源争夺与利益碰撞等问题。

2.1 国家主权与网络自由主义的矛盾

互联网去中心化的特质使得自由主义理论和观点在很大程度上占据了人们对网络空间治理的早期认知，这种去政府化理念似乎在实践中得到进一步印证：通过非正式治理框架发布的标准和各类技术协议逐渐形成互联网运行的基本规则体系，诸多棘手的公共问题在无政府状态下的有效解决，使得网络活动者们相信他们已经创造出一种新的维持网络空间秩序的形式。正如互联网工程行动小组早期重要成员戴夫·克拉克 (Dave Clark)所说， “我们拒绝国王、总统和投票机制，我们相信草拟的一致意见和运行代码[6]。”在此背景下，西方将网络自由主张与自身意志相结合，将网络空间划归 “全球公域” (Global Commons)，强调对个人的关注和对国家主权的排斥。然而，对互联网来说，最大的危险不是政府的过度反应，而是政府的不作为。全球治理赤字导致网络空间危机四伏，不仅威胁用户个人的隐私、财产和安全，还直接挑战国家安全。例如，2008年 “南奥塞梯”事件引发俄罗斯格鲁吉亚战争，网络攻击成为两国对抗的主要形式，格鲁吉亚官方网遭遇全面攻击，直接影响其战争动员与支援能力。诚然，没有证据表明相关政府直接参与了网络攻击[13]，但网络攻击在两国交战时发生，且破坏性不亚于常规武器战争，又与所涉国家战略目的紧密交织，这无疑凸显了网络冲突中错综复杂的国家利益。

国家主权与网络自由主义的分歧本质上是全球公利和私利之间的博弈。基于维护国家安全、社会安定及公民权利的考量，各国通过法律化和制度化的手段捍卫网络空间主权权威。网络自由主义则意在淡化网络空间的主权属性，试图限制政府权力，维持私营企业和公民社会等非政府组织的影响力。

2.2 网络基础资源的争夺

出于历史原因，作为网络基础资源最重要的管理机构之一的互联网名称与数字地址分配机构 (ICANN)一直由美国掌握实际控制权。 “ICANN私有化”使互联网关键资源的管理权集于一国或少数国家，其他国家的互联网几乎被纳入其实际控制之下，这种强者愈强、弱者愈弱的 “丛林法则”成为互联网发展失衡、数据鸿沟日益扩大的催化剂。技术赋权意味着享有压倒性互联网技术优势的国家能够垄断网络空间治理权，并主导网络空间资源的重新分配——包括财富、权力、话语权和影响力等。为了改变美国独霸网络基础资源的局面，国际社会要求移交ICANN监管权的呼声越来越高，不少国家提出ICANN应由联合国或联合国下属国际电讯联盟 (ITU)管理[14]。迫于压力，美国将ICANN移交利益攸关方，该操作赋予私主体更多权力。囿于大部分巨型网络公司受欧美等国控制，ICANN总部又在美国境内，其仍受美国法律管辖，故美国对网络基础资源的控制权并未遭到实质性削弱。近年来，中国、印度和巴西等发展中国家不断呼吁改变全球网络基础资源分配不均的格局，希冀通过多边平台共享网络资源，为发展中国家争取更多的网络话语权。

网络基础资源配置不平衡导致治理权不平等，网络强国毫无忌惮，大力推行符合自身利益的国际规则，既维护其既有利益又为监控他国提供便利；网络弱国则毫无国际话语权，甚至随时可能遭到恶意攻击，网络空间秩序的混乱也由此产生。

2.3 网络霸权与全球利益的背离

作为网络霸权国，美国极力鼓吹自由主义，意图构建去国家化的网络政治模式，强化自身在网络领域的固有优势，不仅涉及技术层面，还包括说服力和影响力等软实力方面。2013年，棱镜计划的曝光使各国意识到所谓的网络自由犹如高悬的 “达摩克利斯之剑”，任何传输到网络上的信息都可能被监听。此外，技术优势也会被恶意用于发动网络攻击。例如，2019年，委内瑞拉电力系统遭受网络攻击并造成大规模毁瘫，委内瑞拉政府指责美国 “蓄意破坏”，但却无法证实攻击来源。总之，网络强国具备较强的网络攻击能力，美国甚至公开进行 “大规模网络攻防演练”，在此态势下，网络弱国严重缺乏对等的反击能力与攻击溯源能力。

网络霸权与各国公平参与的诉求相互碰撞，导致国际上存在两种相互冲突的网络空间治理模式：一种是美国及其盟国提倡的 “多利益攸关方”治理模式。美国已宣布 “多利益攸关方”治理模式是网络空间全球治理的基本框架，强调 “所有适当的利益攸关方”的作用，如私营部门、公民社会、学者、个人和政府等[15]。虽然美国有基于言论自由的考虑，但这种自下而上的治理更符合美国优先。同时，美国一直抵触政府间国际组织在网络议题中的作用，排除其他主权国家对治理权的共享。另一种则是中国和俄罗斯等国主张的以主权国家为主导的综合治理模式，强调在政府主导下通过多边或双边条约促进各方协调，各国平等参与决策并涵盖利益攸关方协同解决网络问题。同时，他们主张通过具有代表性的国际组织开展合作，乐于在联合国框架下进行对话并取得积极成果。实践中，越来越多的网络新兴国家要求改变治理权失衡的状态，努力争取平等的网络话语权，而网络霸权国则不愿共享共治并不断挑战其他国家主权，这些都进一步加剧了网络空间的复杂性和动态性，一度使新秩序的构建脱离规则之治。

3 探索网络空间国际规则协调的可能

从工具主义视角出发，国际规则是国家基于理性选择而达成的合作，可以明确各国的利益诉求，发挥调节利益冲突的作用；从建构主义视角出发，国际规则可以塑造各国的身份认知和凝聚社会认同。此时，国际规则就成为树立这些共识的载体和得以持续的支撑。UNGGE 的2013年和2015年共识报告都承认国际法，特别是 《联合国宪章》是国际关系的基础，对维护国际和平与安全至关重要[16-17]。国际法是否适用于网络空间的 “第一代问题”已经解决，当前面临的是如何适用的 “第二代问题”[18]。本文试图从UNGGE共识报告、各国实践及非国家行为体的活动中寻求可协调的共识，转化为可以适用的国际规则。

3.1 承认主权原则在网络空间的可适用性

UNGGE2013年共识报告指出，国家主权及源自主权的国际规范和原则适用于信息通信技术活动，国家对其领土内的信息通信技术基础设施享有管辖权[17]。UNGGE2015年共识报告在内的一系列国际文件重申网络主权已构成国际共识，而后，各国纷纷表达了自己的主张与立场。2016年，上海合作组织呼吁国际社会根据合作和尊重国家主权原则，建立一个和平、安全、公平和开放的网络空间[19]。2017年，荷兰外交部长指出，网络不法行为印证我们需要主权和不干涉原则的适用，网络主权是荷兰政府在网络活动中遵循的首要原则[20]。2019年，法国 《适用于网络空间行动的国际法》明确指出，主权原则适用于网络空间，法国对位于其领土上的信息系统行使主权[21]。此外，非国家行为体也开始关注网络主权问题。两版 《塔林手册》均重在论证 “国家主权”的适用，《塔林手册2.0 版》第一章以大量篇幅阐释了主权在网络空间适用的5条规则。微软发布的国际网络安全规范手册也提出了国家行为标准，并公开宣称网络安全规范的制定应以国家为中心。可见，在主权原则写入UNGGE共识报告后，越来越多的国家和非国家行为体在各种场合提出网络主权等相关主张，但这些主张大多是一些原则性表述，其具体内涵和实践规则尚未形成普遍共识。正因如此，《塔林手册2.0版》积极提出网络主权的适用规则，折射出西方学者及其背后的国家在网络空间国际规则制定上的主导意识。

3.2 软法规范的勃兴

网络空间国际软法发展趋势在UNGGE的工作中最为突出，2015年报告强调 “负责任的国家行为的自愿性，不具约束力的规范”的优势[18]，称软法可以防止网络空间冲突，促进国际合作并减少安全风险。实践中，国家意志与非国家行为体的行动共同促进了网络空间国际软法共识的达成。

首先，各国普遍缺乏解释或订立条约的意愿，反而寻求模糊的软法规范的庇护。第五届UNGGE谈判的失败不仅在于各国对 “国家责任”议题存在分歧，更在于发达国家意图将尚未共识的条文具化[22]。事实上，过早强调具有约束力的条款会引发各方的反感和抵触，将规则的制定、解释与适用变为国际博弈的新角斗场，不仅难有共识，还会加剧网络空间全球治理机制、平台和规则的碎片化和阵营化，致使网络空间国际法无法得到专门、系统的编撰与澄清。其次，规则主导国缺乏制定硬法的动力，此时，法律的不确定性成为隐含的竞争方法。例如，在太空探索早期，只有美国和苏联能够在外太空行动，因此，在一段时间里，双方都抵制任何有约束力的外层空间规则[23]。同理，网络发达国家利用技术优势占有网络资源和垄断治理权，为固化既得利益，他们主张维持现状，不愿重塑网络空间全球新秩序。最后，主权国家的自愿撤退留下了权力真空，为非国家行为体参与软法进程预留空间，以学界编撰和互联网巨头倡议为代表的软法在一定程度上弥补了硬法规则的空白。非国家行为体治理结构相对扁平，可以迅速应对突发事件与规则缺失，议题范围也更加广泛。同时，互联网技术标准往往由行业内权威企业或行业协会制定，这些标准对规则发展有着重要的指引示范作用，但需斟酌适用。例如，《塔林手册2.0》的部分内容超前于国家实践，是通过类推方式设想网络空间可能遇到的问题并加以回答，以事先指引各方行为和明确行为责任来预防不法行为带来的危害，此种规则制定模式的合理性还有待考察。

3.3 非国家行为体的积极作用

WSIS重要成果之一即提出多利益攸关方模式，这为非国家行为体参与规则讨论提供了合法性。根据 WSIS会议成果，在联合国支持下，互联网治理论坛 (IGF)从 2006年开始每年举办，吸引了全球众多网络安全专家参会。当然，《突尼斯议程》对IGF的作用和功能进行了严格限定， “IGF既不履行监督职能，也不取代现有的安排、机制、机构或组织……论坛可作为一种中立、无约束力的程序。”然而，西方国家坚持的 “多利益攸关方”模式则有所不同，其表现为非国家行为体过度参与规则塑造与秩序建立。例如，2016年ICANN由 “多利益攸关方”接管后，私主体过度赋权的结果是其背后的国家依旧维持垄断地位，原有的不公平运行机制未能打破，除了美国及其盟友外，各国政府参与度严重不足，维护公共利益的途径有限。总之，非国家行为体的活动在网络空间引发了诸多关注，这既符合全球化的发展趋势以及全球性问题解决的客观需求，又反映出互联网企业、技术专家和学者对维护网络空间秩序的迫切需求。诚然，建立良好的网络空间秩序需要非国家行为体的积极推动，但他们并未止步于技术领域的领先优势，而是试图在国际规则层面发挥更大的影响力，其参与甚至主导制定的规则日趋重要，部分内容已被国家或国际组织的相关文件所采纳。

4 中国参与网络空间国际规则的制定：策略及因应

当前，网络空间治理权的配置与划分缺乏合理性，维护公平正义的制度供给严重不足。虽然国际社会对网络空间国际规则制定已达成一些原则性共识，但仍需要进一步澄清与实践。作为负责任的网络大国，中国应提出既兼顾本国利益和国际社会共同利益，又为网络发展中国家发声的方案，这对中国积极参与网络空间国际规则制定，推动构建网络空间命运共同体具有独特意义和现实优势。

4.1 积极维护并推动多边框架下网络空间国际规则的发展

全球网络治理的合法性问题是不平等的国际治理结构在网络空间的延伸。联合国的权威性和以往工作成果都表明其对解决集体困境和规则碎片化问题具有不可替代性，是推动国际合作并建立理性网络社会的重要机制。为此，中国主张网络空间是人类共同的活动空间，互联网资源本质是全人类共同的财富，要求规则制定者具有广泛的代表性，达成的共识能够代表世界上多数国家利益和凝聚更多国际社会力量。因此，在联合国框架内开展治理合作是中国的一贯表达。为了进一步增强联合国在网络议题上的影响力，促进共识向规则转化，中国应从以下两个方面发挥更多建设性作用。一方面，坚持利用联合国平台促成相关议题的协商与达成。以联合国为代表的多边平台是国家间平等讨论议题、推进相关议程、达成国际共识的主要场所。针对UNGGE机制代表性不足的问题，中国应积极回应开放式UNOEWG进程，对工作组报告草案提交评论和意见，对中国关心的网络主权、关键基础设施保护、保障网络资源共享以及网络犯罪治理等问题表明国家立场并反馈实践情况。同时，中国也要积极协调UNGGE与UNOEWG之间的关系。由于UNGGE和UNOEWG分别是根据美国和俄罗斯提议设立的，两者之间隐含的价值差异不利于国际规则的协商制定。其实，二者同为联合国大会下的机制，具有一定的渊源、共同的目标和优势互补性。作为两个机制的共同参与者，中国应积极搭建对话与协调的桥梁，在具有高度共识的议题下推进协作，防范因信息不对称或信息缺失引致分歧扩大的风险。另一方面，推动UNGGE已有成果落实。作为UNGGE的重要成员，中国参与了全部七届UNGGE工作，当前应努力推动在区域和双边层面落实现有成果。具体来说，2013年和2015年UNGGE报告内容尚未得到充分实践，中国可通过上合组织或金砖国家等对话机制对相关规则进一步澄清和编撰，利用有实质性举措和影响力的国家间合作项目促进议题在联合国之外被重复讨论，当共识内容被各国国内法引入或被国际社会普遍实践后，有助于达成国际条约，或在实践中演变为习惯国际法。

4.2 主权原则适用再探

中国一直是网络主权的发起国和推动者，2015年7月生效的 《国家安全法》首次以法律形式明确 “网络主权”，而后多部文件进一步丰富了网络主权的内容，同时推动相关共识在国际舞台上达成。需要注意的是，中国主张的网络主权不仅是一项国际法原则，还是具体的、可适用的国际法规则。当前，中国应梳理现有规则、弥补缺失，为网络主权的内涵及适用规则提供明确的法律依据，在基本共识之上进一步发展。

网络空间的复杂机制决定了难以通过单一标准对其进行衡量，主权原则的法律化需依互联网治理架构分层探讨，明晰主权国家在不同层次与维度的介入程度。互联网治理架构可分为物理层、规则层和内容层三个层次，以及网络活动及其参与者一个维度[24]。首先，物理层主要包括计算机、电缆、光纤等网络基础设施，其置于主权国家地理空间内，与传统主权权力最为相近，管辖权的划分也相对明确。基于领土主权，各国对其境内的网络基础设施享有所有权，有权采取措施免受攻击和威胁。其次，规则层主要包括负责信息传输的各种协议和标准，如传输控制协议 (TCP，Transmission Control Protocol)和因特网协议 (IP，Internet Protocol)，即TCP/IP协议，以及ICANN负责分配和管理的域名设置规则等。当前，互联网核心协议多由国际互联网工程任务组 (IETF)和万维网联盟 (W3C)等非政府组织开发。维持互联网正常运转的技术规则体系是决定网络空间资源与权力分配的重要依据，而技术规则与法律规则的结合可以有效规制网络行为、规范网络秩序，引导价值乃至文化的建立。因此，技术规则可视为公共政策的重要内容。由非传统公共权威机构开发技术标准在互联网发展中具有正当性，但决定权与采用权仍应归属主权国家。实践中，在国内层面，中国应完善法律制度，要求技术专家在开发国内标准与协议时确保其内容和价值取向与法律要求一致；在国际层面，中国可以根据自身网络发展情况与安全利益，对国际标准与协议表达采用、拒绝或妥协的立场。再次，内容层涉及互联网传输的各种信息及应用。网络信息主要以电子数据的形态呈现并快速传输，当前国际社会对数据主权的概念存在分歧，虽然一些国家未使用 “数据主权”的措辞，但在实践中普遍对数据跨境流动予以规制。中国 《网络安全法》第37条明确了关键信息基础设施的数据本地化要求，2017年 《个人信息和重要数据出境安全评估办法 (征求意见稿)》和2019年 《个人信息出境安全评估办法 (征求意见稿)》为跨境数据传输安全评估设定基本原则与程序，以安全评估为手段，在保障数据安全性的前提下促进合理的跨境流动，2020年 《数据安全法 (草案)》体现国家坚持维护数据安全和促进数据开发利用并重的理念。最后，在网络活动及其参与者维度网络主权的适用同样有据可循。效果原则可以有效缓解因网络虚拟特性导致的网络活动难以追踪的困境，一国对对其境内产生一定不利影响的网络活动享有管辖权，无论该活动是否发生在其领土范围内。为了避免管辖权冲突，应设定一定的门槛，即 “某种程度的影响”方可触发效果原则，如网络活动是否对一国产生 “直接的、实质的和可合理预见的效果”[25]。此外，对网络活动参与者而言，主权国家依据国籍原则有权确保本国公民的自由与权利以及对违法者依法采取惩罚措施。

4.3 国际软实力与国际软法的同质性互动

国家软实力包括内在和外在两个维度。外在软实力亦称国际软实力，主要体现为国际关系中民族文化的扩展能力和辐射作用、政治法律制度的吸引力以及国际政治的主导能力[26]。国际软法作为硬法缺位时表达应然层面的正义指向，是当前解决网络空间国际规则滞后的最佳方案。国际软实力与国际软法具有同质性，二者凭借自身控制力和影响力发挥效用并以发展和塑造国际法为最终目标。这种同质性促使二者彼此依赖、互为路径——主权国家通过软实力对国际组织和非国家行为体施加影响，而这些主体力量的勃兴能够推动国际软法的形成。更进一步讲，主权国家将自身理念与价值取向嵌入软法规范，赢得更多的规则主导权和国际话语权。2017年发布的 《网络空间国际合作战略》提出要 “推动网络空间国际法治”，阐明了中国积极参与网络空间全球治理规则制定的基本立场。目前，网络空间国际规则处于真空状态，这为中国参与提供了历史机遇，明确的官方主张和政府实践有利于提升国家软实力、引领国际软法规范形成。因此，中国政府亟需从国家层面系统阐述对网络空间国际法的基本主张和立场。有学者提出可借鉴2010年 《中国互联网状况》白皮书和2014年 《南海仲裁案管辖权问题立场文件》，通过翔实的法律论证和说理为国际软法提供范本和资料[27]。但软法并非网络空间治理的最终目标，只有当软法呈现硬化趋势时才能体现国际法的进步和国际秩序的完善。据此，中国可以采用 “两步走”战略推动国际法治进程：第一步，为软法形成提供平台，强化软法在国际法治进程中的基础作用，可以通过举办世界互联网大会等方式搭建国际互联网共享共治的平台，减少冲突、求同存异，以软法固化基本共识与立场；第二步，推动软法硬化，通过法治愿景和法治文化助力国际法治的实现。中国应利用影响力将自身理念与预期制度内化于软法之中，并促使已经成熟的软法向硬法转化。

4.4 非国家行为体的适度参与

非国家行为体参与网络空间国际规则制定进程已成国际共识，但需进一步论证其扮演的角色。各利益攸关方在不同议题上的参与程度和职能有所不同，既不能对其做机械化解读，也不能将其视为解决治理问题的唯一方案。由西方主导的 “多利益攸关方”将这一模式 “非中性”化，从而限制了政府作用。以ICANN治理模式为例，其表面上是由企业利益相关者、公民社会、技术社团、学术界、网络终端用户和政府共同参与，但实际上政府只能通过ICANN内设政府咨询委员会 (Governmental Advisory Committee，GAC)对董事会发挥有限的非约束作用，从而将政府排除在政策制定之外，更确切地说，是将与美国利益相对立的政府排除在外。

作为公共利益的保证人，政府能够弥补网络自治的不足；作为特殊的利益相关方，政府应发挥主导作用。据此，中国应积极推动ICANN等西方治理模式有效改革，明确 “政府主导、多方参与”模式的构建与实施，助力主权国家在治理架构上发挥作用。一方面，中国应利用国际法话语体系表达网络空间治理理念。以主权国家为主导，确保多方参与一直是中国积极倡导的治理模式，中国并不排斥其他利益攸关方，甚至为其参与治理提供平台，但这一理念却遭到曲解。例如，美国政府对中国在网络空间全球治理问题上的立场感到困惑，认为中国虽表示支持多利益攸关方治理模式，却在世界互联网大会上强调网络主权。这种观点将网络主权与多利益攸关方完全割裂与对立，认为二者难以共存。2017年，中国发布《网络空间国际合作战略》，并以共治作为基本原则之一，旨在强调网络空间国际治理应首先坚持多边参与，其次坚持多方参与。事实上，坚守网络主权并非排斥利益攸关方，而是确立主权国家在关键问题上的主导作用。 “多边主义”与 “多利益攸关方”虽有主次轻重，却非绝对对立。与西方 “多利益攸关方”治理模式意在构筑网络空间 “去政府化”权力结构不同，中国创造性提出的 “多边参与、多方参与”共治模式是在肯定多方参与的基础上坚持主权国家主导，避免缺乏约束的非国家行为体过度参与。该模式解决了长期困扰网络空间全球治理实践的冲突与矛盾，化解了二者之间非此即彼的紧张关系。另一方面，中国应积极推动 “政府主导、多方参与”模式的落实。例如，扩大政府对ICANN政策制定的影响力。囿于政府咨询委员会的建议须达到 “全体共识”方能以公报形式向董事会提出，对此，中国可建议改革为 “大多数共识”或 “绝大多数共识”，从而有效限制技术赋权，制衡网络霸权和提升国家影响力。此外，在推进ICANN改革过程中，中国应注重培育专家学者与技术精英，引导互联网企业等非国家行为体积极参与政策制定和国际对话。