面向产业关键技术攻关的项目经理制度分析

孟宪佳，袁建湘，雷瑾亮

(科学技术部高技术研究发展中心，北京 10044)

0 引言

近期，美国等部分发达国家利用所掌握的大量产业关键技术，实行技术封锁和产业压制，使我国的芯片制造、人工智能等方面严重受制于人，已成为我国创新发展和产业升级的瓶颈制约。应对上述国际科技和产业形势变化，发挥我国举国体制的制度优势，高质、高效开展产业关键技术攻关已迫在眉睫。

国家重点研发计划等国家科技计划实施的重大科技项目是产业关键技术攻关的重要举措，实施好这些项目对解决我国产业关键技术的瓶颈制约、提升产业技术水平和竞争力至关重要。现行的项目管理制度尚未充分体现不同项目的特点，并针对项目特点进行分类管理，特别是产业关键技术攻关项目，在管理上缺少针对性，在一定程度上存在管理效率不够高，研发计划和经费的调整响应不够快等问题，制约了产业关键技术快速突破。

美国高级研究计划局 (DARPA)是组织美国国防领域高技术项目研发的重要机构，是国家通过建立专业化机构来管理使命导向型创新项目的典型模式，产生了包括互联网、全球定位系统、隐形飞机等众多具有革命性的科研成果，为美国储备和积累了雄厚的科技资源[1]。项目经理是DARPA保持活力并且高效产出的核心制度之一，该制度具有对技术更新、变化迅速响应，对项目遴选、管理精细高效等特点和优势。借鉴并创造性地改良项目经理制度，可以为我国产业关键技术攻关提供新思路和新路径。

本文从我国科技项目管理的现实需求出发，分析产业关键技术攻关项目的特点与管理需求，在此基础上借鉴DARPA项目经理制度的优势，提出一种面向产业关键技术攻关的新型分布式项目经理制度，并对其实际应用提出相关建议。

1 新形势下产业关键技术攻关项目的管理特点和需求

近年来，全球科技创新活动密集活跃，带动新技术新产业新模式快速发展。新一轮科技革命和产业变革加速演进，科学、技术、学科和社会发展之间呈现日益交叉融合趋势，大国博弈向外空、深海、深地、网络等新疆域延展。重要科学领域从微观到宏观各尺度纵深演进，前沿技术呈现多点突破态势，科技创新具备多元深度融合特征，大数据研究成为新范式，颠覆性创新几何级渗透，呈现高度复杂性和不确定性。此外，美国等少数国家对我国科技创新和高端人才引进的封锁打压日趋猖獗，科技创新面临的外部环境更加严峻。产业关键技术受制于人的问题没有得到根本解决，对国家安全、经济安全和社会安全影响巨大。如何组织优势力量，高质、高效地进行协同攻关是亟需解决的问题。

1.1 产业关键技术攻关及项目管理的特点

产业技术研发属于应用研究的范畴，包括需求牵引的应用研究和基于技术驱动的应用研究。前者是在产业相关技术方向和应用目标相对比较明确的情况下，根据市场需要和产业发展需要进行的性能提升、功能拓展、技术改善、瓶颈突破的相关技术攻关；后者是基于重大理论、原理的突破而实现的一种全新技术方向、技术路线的颠覆性技术研究，能够创造新的产品和应用、新的需求、新的市场，最终实现技术和产业的换道超车。产业技术通常由若干相互关联的核心关键技术组成，无论是需求牵引的产业技术研发还是基于技术驱动的产业技术攻关，往往不是对孤立技术点开展研究，而是对与产业生态环境有密切联系的技术群进行攻关，具有任务需求重大、任务目标明确、研发周期紧迫的特点[2]，其在研发目标选择和攻关策略的选择上因不同产业的具体情况而有所不同。一种情况是追求全产业链的关键技术自主可控；另一种情况是追求局部核心关键技术具有卡住别人脖子而实现技术交换的能力；还有一种是解决卡脖子问题，实现核心关键技术自主可控。无论哪种目标，相应在管理方面，需要一套流程短、速度快、权责清晰、研判准确的先进制度，保证项目研发目标的设立、研发团队的遴选、研发过程的调整能够适应产业技术攻关的特点[3]，具体包括以下几个方面：

(1)在研发目标的设立方面，要准确把握外部环境和国内情况，精确定位关键问题和亟需突破的产业关键技术壁垒。

(2)在研发团队的遴选方面，要按照实际研发需求组织国家优势力量，建立任务层次结构分明、权责清晰的研发队伍。

(3)在项目管理方面，不仅要在研发过程中对技术、财务、组织问题快速响应、动态调整，还要最大限度地为科研人员松绑，调动科研人员的积极性。

1.2 现行项目管理制度在产业关键技术攻关组织方面的问题和不足

自十八大以来，党中央以加强、优化和转变政府科技管理和服务职能，完善科技创新制度和组织体系，全面提升创新能力为目标，对科技管理体制机制进行了一系列改革[4]，并相应出台了一系列管理办法[5-6]。科技部按照党中央、国务院决策部署，落实了 “三评”改革、破除 “四唯”、扩大科研人员自主权，为科研人员松绑等举措[7-8],这些举措的实施提高了科技管理效能[9-10]。然而，与十九大提出的新要求和当今科技新趋势对科技管理提出的新挑战相比，在产业关键技术攻关方面的组织管理仍然存在诸多不适[11-12]，主要表现在以下几个方面：

(1)在任务目标的确立方面，存在全局性把握不够、研发内容有些分散、聚焦关键技术不够、对需求发展预测不准的问题，部分项目偏离产业需求，缺乏一定的应用场景。

(2)在研发团队的选择方面，大部分重点专项的项目指南编制和项目立项的责任主体发生转变，专业机构对研究方向的设立、研发团队的遴选决策权较弱[13]，选择的部分项目研发团队在研究能力和组织协调能力方面与攻关任务要求不相适应，导致项目研究内容与专项目标、产业目标契合度不高，项目成果与计划目标偏离。

(3)在项目过程管理方面，专业机构存在调控手段不足的问题，调整程序较复杂，调整效率低，特别是对于产业技术的发展变化缺乏及时的动态调整和响应机制，在关键技术及成果验证、产业化应用示范方面接续支持和滚动支持存在管理不畅的问题。

针对产业关键技术攻关项目的特点以及现存的问题，本文梳理分析DARPA的项目经理制度，针对性地提出适用于产业关键技术攻关项目的新型分布式项目经理制度。

2 面向产业关键技术攻关的新型分布式项目经理制度

DARPA的项目经理制度是其项目管理的核心制度，该制度赋予项目经理充分的自由裁量权，寻找最合适的项目目标，发现最适合的项目负责人，将国家需求与科技专长很好地结合起来，并对项目绩效负责和解释[14]。我国学者对该制度进行了较深入的研究[15]，并在部分国防领域的科技项目管理中开展了应用。

2.1 DARPA项目经理制度

DARPA项目经理对项目进行全过程的跟踪和管理，在项目管理各阶段的作用如下。

(1)确立研究方向。DARPA项目经理结合自身的研究方向，全程组织和参与对研究方向的识别及对研究主题的培育。项目经理首先要识别出能够满足军方需求的技术方向，然后召集科学家，通过 “头脑风暴”探讨能够满足军事需求的具体技术，最后与领域研究人员交流新兴技术方向并确定是否支持。

(2)项目遴选与立项。研发方向明确后，将进入项目遴选流程。DARPA接收来自企业、大学或军队等研究院所的项目申请书，经过初步筛选，遴选三分之一的项目由项目经理复审。项目经理筛选出优秀的方案和团队，组织更为严格的论证，并促进优势团队和先进技术方案融合，最终形成能够满足研发目标的团队，组织立项。

(3)项目过程管理。项目经理选定初步方案后，项目依旧是开放的，在每季度的项目汇报会上，项目经理听取各个研究组的汇报，根据汇报情况，随时吸纳优于现有方案且更有利于项目目标实现的新技术方案。DARPA每年大约有20%的技术方案被取代，这种机制要求项目的承担者不断寻求技术的进步，而不能满足于现阶段取得的经费。项目经理直接控制项目进展和经费使用情况，项目执行中项目经理可以随时调整项目或部分研究内容的预算。

2.2 DARPA项目经理制度特征

DARPA的项目经理具有以下特点，一是具备一定的研究背景和技术深度，在军队、企业或学术机构拥有5年以上的工作经验，对相关技术有足够灵敏的科学嗅觉；二是具备优秀的组织能力，能够高效整合科研队伍，激发团队的研究积极性；三是有丰富的管理经验和项目投资经验，能充分挖掘潜在的科研项目和优秀的科研人才，能够在DARPA的整体任务背景下安排和促进项目进展，把握项目进度，管理整个项目的所有技术、采购和财务工作。

项目经理的以上特点，对于国家重大科研项目，特别是产业关键技术项目的组织与实施有较强的适用性，主要包括以下方面：

(1)具备专业背景，准确设立研究方向。项目经理自身具备良好的研究背景和技术深度，且有一线科研基础，能够把握产业核心技术攻关的难点和痛点，在此基础上准确定位领域优势专家共同研讨，设立针对性强、适应技术发展的研究方向。

(2)深度切入研发需求，组织遴选优势团队。项目经理在遴选研发团队阶段有较高的自主权，一方面，可以协调优势团队的深度融合，促进项目从理论研究到落地应用的全链条实施。另一方面，也可以宏观调控同一技术不同路线的研发团队并行研发或更换研究内容，避免科技资源浪费。

(3)动态调整、精准服务，保证技术整体先进和研发目标实现。项目经理通过召集和参与项目例行会议，实时掌握研发进展以及团队合作情况。技术方面，能够及时引入新兴技术替代老旧技术，或在遇到技术瓶颈时调整研发路线；人员和经费方面，可按照项目实际需求随时调整，保证总体研发目标按期完成。此外，项目经理在项目申请和执行期间与研发团队共同参与，一方面有助于落实科技政策，保证经费、人员的规范投入，另一方面使科学家免除繁琐的申请和调整手续流程，可以全身心投入研发工作。

2.3 新型项目经理制度

项目经理制度对于产业关键技术攻关项目所需的研发方向快速响应、研发团队优势聚和、研发过程动态调整都具有较高的适应性。然而，产业关键技术攻关类项目往往还存在任务头绪复杂、技术难点交织、参与人员众多、攻关时间紧迫的问题。单一项目经理很难在把控全局的同时深入具体技术研发的管理过程，导致项目经理制度的优越性难以体现。针对上述问题，本文提出一种新型分布式项目经理制度，这种制度能够填补现行制度对产业关键技术在管理上的不足，并最大化发挥项目经理制度的优势，其对应关系如表1所示。

表1 新型项目经理制度对产业关键技术攻关项目需求的对应关系

新型项目经理制度覆盖产业关键技术攻关项目的全流程，在研发方向确定阶段能够准确定位、描述产业关键技术研发需求。对于研究内容较少、研发团队规模较小的研究任务，可以沿用DARPA的项目经理制度，设立一名项目经理对项目进行全流程的管理与监督。对于研发内容复杂、技术困难艰巨、研发团队规模庞大的研究任务，按照实际需求将任务分解成若干层次，每层再细分为若干子任务。设置一名负责协调总体研发进度和层次任务攻关的总体项目经理，每层任务再设置若干名项目经理，负责本层任务的推进和具体落实，各层级的项目经理对相应级别的研发过程进行管理，并对研发结果负责，具体流程见图1。

图1 新型项目经理机制工作流程图

为了避免项目经理层级众多、层级之间协调与决策复杂度增加的问题，应按照研发任务内容对项目经理的层级数量进行限制，控制项目经理层数在三层以内，尽量做到扁平化管理。对于可明显将研发任务分为若干并行子任务的项目，仅设立两层项目经理，即总体项目经理和若干二级项目经理。对于研发任务特别复杂、技术研发链条长的项目，需要总体项目经理在任务划分阶段进行统筹规划，尽量多布置二级任务，并分配二级项目经理，个别无法拆分且层次复杂的任务再设立三级项目经理，不得设立四级项目经理。在这种制度下，项目的总体决策和执行还在二级项目经理层次，各二级项目经理仅接受总体项目经理的调度和协调，二级项目经理充分发挥项目经理制度的优势，及时对项目进行调整，保证高质、高效完成研发任务。

3 实施建议

本文提出的新型分布式项目经理制度克服了现行项目管理制度的一些不足，对于产业关键技术攻关类项目的管理具有更高的适应性，有望助力提升核心科技竞争力。对于制度的实施，提出以下建议。

3.1 加强顶层设计，建立意图共识，确定任务边界

在项目研发目标设立和任务分解环节要加强顶层设计，建立意图共识。在设立研发目标时要根据外部环境及我国基本情况，以及国家对技术发展的宏观要求等，经过分析、讨论形成最高层面的意图共识；在项目实施阶段，要保证上下级项目经理的意图共识，上级项目经理向下级项目经理传达指示后，下级项目经理根据实际研发环境、执行情况等信息，对上级指示的落实情况及时反馈，出现偏差及时修正。在达到意图共识之后，要明确任务边界和纪律边界。任务边界是将攻关任务有序分解并准确描述，最终形成任务层次有分解、各级权责有边界的工作局面。纪律边界是在各级项目经理发挥主观能动性的同时，保证在纪律框架内开展主动决策。

3.2 发挥项目经理制度优势，实施全流程管理

在项目组织阶段，由总体项目经理结合项目目标对任务进行分解，并遴选研发单位，整合资源，聚力攻关；在项目执行期间，由项目经理紧密跟踪研发进度，根据需求开展技术路线、经费的实时调整，引入或裁撤研发团队，做到高效管理、精准服务、动态调整，保证项目目标高质完成；在项目后续管理中，由项目经理根据项目成果应用领域与目标，通过建立相关技术与应用领域联系网络等协作交流平台，引导不同领域科学家或产学研加强合作，降低信息成本和合作障碍，提供项目成果的转化应用效率。

3.3 加强项目经理队伍建设

通过培育和引进相结合的方式，打造一支既具有较高专业水平，又熟悉项目相关领域科研规律，以及项目管理经验的项目经理人队伍。特别是重视从企业及科研部门选拔熟悉领域发展情况、具有丰富的项目管理经验的科研管理复合型人才。

3.4 建立权责明确的管理制度

要建立权责明确、奖惩分明的制度和管理办法，一方面鼓励和培养项目经理把握项目目标、主动作为的责任意识和能力，形成良好的有利于发挥项目经理作用的制度保障和文化氛围；另一方面也需要在制度上能够有效规避权利高度集中所带来的风险，保障项目经理人制度作用的有效发挥。

(1)在规划确定的大框架、目标下，项目经理对于任务划分、项目设置和阶段目标等具有主导权，对于研发团队遴选方式等具有相对独立的裁定权。在不违反制度规定、科研伦理道德的前提下，进行技术决策并予以说明。

(2)在管理制度的规定和约束框架下，项目经理应定期或不定期参加项目研讨、汇报会，形成管理及研发方面的建议和意见，供项目实施参考。同时应对项目的研发进展、经费使用等情况形成阶段报告，作为项目调整、中止的依据。

(3)项目经理对项目实施效果承担管理责任，对于产出明确、绩效突出的项目，给予项目经理表彰、续聘、绩效奖励等形式的鼓励；对于未达到预期或失败的项目，项目经理需进行总结和分析，如确实由于个人判断或管理造成的过失应予以惩戒，如发生违纪违规行为，将依法依规进行处理，并纳入个人诚信档案。

4 小结

新形势下，产业关键技术攻关对提高科技创新支撑能力、摆脱欧美核心关键技术封锁、提升国家产业安全有重大意义。本文提出的新型项目经理制度有利于聚集一流的创新人才和科研团队，形成高效的研究网络，创造性地攻克科学难关，建立并发展相关制度能够有效支撑新型举国体制下的科技研发，加速 “大成果”的产出。