政策工具视阈下乡村教师队伍建设现状及优化路径——基于对1582 条地方政府政策文本的量化分析

□尤莉 张莉

为保障优秀人才在乡村“下得去”“留得住”“教得好”，国务院于2015 年印发《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》（以下简称《计划》），目的是吸引更多优秀教师投身乡村教育。这是国家从中长期规划角度首次明确乡村教师队伍建设战略目标，对指导地方实践具有里程碑意义。2018 年，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，重申深化乡村教师队伍建设。至今，我国多个省（自治区、直辖市）针对上述文件并结合地方实际，研究制定高水平的乡村教师队伍建设实施方案。中央政府意见统领、地方政府意见支持的政策体系由此构成，成为促进新时代乡村教师队伍可持续发展的重要指南。

本文拟梳理《计划》发布以来，29 个省级政府印发的有关乡村教师队伍建设的政策文本，结合政策工具分类理论，透视地方政府对乡村教师队伍建设的政策倾向，推进政策工具的系统性与协同性，充分发挥政策工具“组合拳”效用。

一、政策工具理论与分析框架

（一）政策工具理论及其发展

政策工具是指为解决某一社会问题或实现既定政策目标而采用的具体方法和手段。[1]乡村教师建设政策工具，即政府为解决乡村教育不均衡问题而采取的具体方法和手段。

政策工具理论的发展经历了三个阶段。第一阶段是20 世纪40 年代，以英国政治科学家库什曼（Cushman）等为代表展开的教育政策工具分类理论研究。[2]该研究多集中在政策执行者身上，强调利用行政命令控制施策对象。第二阶段是20 世纪80 年代，英国政治科学家麦克唐纳尔（L.M.Mcdonell）联合政策科学家艾莫尔（R.F.Elmore）在关注政策执行者和施策对象两个主体的基础上，将政策工具分为命令性、激励性、能力建设性和系统变革性四类。[3]第三阶段是20 世纪90 年代以来，受麦克唐纳尔和艾莫尔两人政策工具分类的影响，该理论逐步被应用到国内教育政策研究领域。如陈振明教授结合市场化特点，将教育政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类。[4]顾建光教授根据主客体感受，将其划分为管制类工具、激励类工具和信息传递类工具。[5]

由于乡村教师队伍建设需同时关注政策执行者和施策对象两个主体的思维方式和行动逻辑，这与麦克唐纳尔两人关于政策工具的分类基本类似。因此，本文将政策工具分为命令控制型、经济激励型和能力建设型三种类型，围绕政策执行者和政策对象的特点优化选择并综合运用。

（二）基于乡村教师队伍建设政策的分析框架

从乡村教师队伍建设看，三类政策工具各有侧重（见表1）。命令控制型工具重在“下得去”，旨在要求政府为乡村教育提供稳定优质的人才储备，满足乡村教师基本供给需求，包括师范教育、实习培训、招生方式、基础设施建设。政府通过命令等强制性手段，推动师范院校扩大招生规模，提高生源质量，为今后的乡村教育发展提供强制性生源保障。

表1 政策工具的分类及解释

经济激励型政策工具重在“留得住”，为激励优秀人才争相从教，政府需通过提升生活待遇来确保其在乡村教育行业的高留存率，具体包括管理体制、薪酬待遇、生活成本、社会地位、权益保障。这些体现为政府对非师范生源的拉动力及对现有教师的留存率。从政策对象经济属性入手，通过提高教师社会地位及倾斜性政策来激励生源，吸引优秀人才主动进入教师行业并在此长期耕耘，这与命令控制型的外在约束具有不同效力。

能力建设型政策工具重在“教得好”，要求政府助力教师专业化成长，使现有师资满足乡村教育发展，包括师德师风、教学质量、管理队伍、职业培训、教育督导等。整合性是这类工具的主要特点，政府需通过整合社会优质资源来提升教师专业化水平。该政策有利于调动社会主体的积极性，将分散的社会力量汇聚到乡村教育中，从而实现对乡村教育有效的支持和服务作用。

（三）乡村教师队伍建设政策工具的应用

本文汇总29 个省级政府有关政策文本，按照政策工具内容和原则选取样本：一是主题与“培养高素质教师队伍”专题相关；二是发文机构为省级层面政府部门和机构；三是时间范围为2015年6 月1 日至2020 年6 月1 日，由此得到29 份有效政策文本。

政策内容分析的基本单元是政策条款，按照“政策—条款—序列号—工具类型”方式，对筛选出的29 份政策文本进行编码，最后筛选出1582 条条款。为保证编码精确，由两人独立编码，若编码一致则确定下来；否则，两人再协商统一，最终形成内容分析编码表（见表2）。例如编码“001-14-12-1-2”的具体含义为“第一个政策文本—第十四个条款—第十二个序列—第一个政策工具（命令控制型政策工具）—第二个工具名称（实习培训）”。

表2 乡村教师队伍建设政策文本内容分析编码表（节选）

二、乡村教师队伍政策工具配置的现状

通过汇总29 个省份发布的有关政策文本，整理出1582 条政策条款，统计结果如表3 所示。三类政策工具的使用频次和比例存在较大差异，经济激励型政策工具为691 条（占比43.68%）、能力建设型政策工具为676 条（占比42.73%）、命令控制型政策工具为215 条（占比13.59%）。其中，命令控制型政策工具围绕师范院校“基础设施建设”和“师范教育”，完善师范生源执教环境来强化定向供给；经济激励型政策工具重在创新“管理体制”和提升“薪酬待遇”，吸引和留住优质生源；能力建设型政策工具则通过加强教师“师德师风”建设和提高“教学质量”，来增强现有乡村教师的综合素质，提升职业荣誉感，以改善乡村教育质量。

表3 政策工具内容分析统计结果

（一）命令控制型政策工具效果明显

在命令控制型政策工具中，地方政府通过事前、事中和事后控制来确保乡村教师基本供给，确保教师“下得去”。一是通过事前控制来确保师范生源定向供给。目前，我国乡村教师配置不足的主要原因之一，是定向公费师范生供给不足，因此政府着重在此方面做了部署。2018 年，教育部将“师范生免费教育政策”调整为“师范生公费教育政策”，并发布《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，自此师范生公费教育制度正式建立。受此影响，北京市运用定向招生方法，将乡村生源与区域师范院校直接对接，使宁夏回族自治区扩展地方公费师范生名额。二是利用事中控制保证生源培养质量。2019 年，山东省教育厅提出师范生公费教育重点培养一专多能教师。[6]这一点在师资匮乏的西北地区尤为明显，“一专多能”的词频占比高达46.15%，远超其他地区平均水平。三是借助事后惩罚来避免师范生源流失。在市场经济作用下，一些偏远乡村公费师范生的违约行为虽依然存在，但是公费师范生由于顾及违约成本和相应惩罚，会选择主动补充到乡村教育。[7]从这点看，此类工具能通过强制手段保证乡村教育政策的执行效果，目标明确且可操作性强。

（二）经济激励型政策工具类型丰富

在经济激励型政策工具中，地方政府通过破解编制、职称评定、提升收入和解决住房等措施，提升非师范生源和在职教师工作满意度，以确保“留得住”。一是编制和职称评定，突破管理体制壁垒。上海市、安徽省等地，为解决编制问题加大对农村地区进行编制名额倾斜，坚决杜绝挤占、挪用和截留乡村中小学教职工编制的行为。福建省严格实行城乡学校统一岗位结构比例。湖北省要求在各类教师荣誉评选中，乡村教师比例不少于30%。二是提升收入，改善教师的薪酬待遇。广西壮族自治区重点向特困地区集中的乡、村学校及其他地区教学点的教师倾斜。天津市依据“县管校聘”原则，要求各区、县按照不少于现行绩效工资水平的10%，提升乡村教师绩效工资总额。三是缓解住房压力。西藏自治区、河南省等地，为解决偏远地区乡村教师住房困难，建立绿色通道，被统一纳入当地住房保障。从实施效果看，该类工具切实提高了施策对象的生活待遇，有利于他们主动选择从事乡村教育。激励的可持续性、内生性与主动性是此类政策工具的特点和优势，这也是该类工具占比较高的主要原因。当然，强调经济激励型政策工具并不意味要放低准入门槛，否则长期下去只会降低乡村教师职业吸引力。因此，多个地方还强调严格准入标准，为乡村教师的发展创造良好的制度环境。

（三）能力建设型政策工具服务精准

在能力建设型政策工具中，地方政府愈加重视农村师资专业化发展，使其“教得好”。随着经济、文化、科技的发展，村民对现代生活方式的追求，尤其是对教育品质的要求，正在向城镇居民靠近。这对乡村教师的专业化素质提出了更高的要求。以贵州省为例，该省培训政策出现频次最高，占比26.8%。海南省建立了省、市、县教研机构帮扶制度，对乡村教师进行分片督导。辽宁省创建“影子”培训基地学校，到2020 年，“银铃导师”将达到千人规模。从合作主体看，能力建设型政策工具涉及多方主体职责，不仅需要精准规定地方各级政府的主体责任，还需整合高等学校、县级教师发展中心和中小学优质资源。[8]

综合来看，命令控制型政策工具主要集中在华北、华南地区，经济激励型政策工具在华南和西北地区成效显著，能力建设型政策工具则以华北和西北地区为主（见图1）。三类政策工具交叉使用、融会贯通、相互促进，使得乡村教师职业的吸引力明显上升，乡村教师数量和质量都有较大提高和改善（见图2）。

图1 政策工具数量变化的省份特点

图2 政策工具累积分布的地区特点

三、乡村教师队伍建设政策工具实施中存在的问题及改进建议

（一）主要问题

近年来，地方政府积极推进各类乡村教师计划，使乡村教师数量攀升，教学质量显著提升。但是，针对地区差异和现实问题，乡村教师在政策工具使用方面仍需进一步改善。

第一，政策工具应用存在结构性失调。在省级政府教师队伍改革意见中，经济激励型和能力建设型政策工具的应用明显多于命令控制型政策工具。可见，地方政府多从激励和吸引教师角度来部署政策，弱化了现阶段师范院校及综合大学师范专业对乡村教师队伍发展起的重要作用。

第二，政策工具内部使用不均衡。命令控制型政策工具忽视了施策对象差异，易造成资源利用不合理。政府虽在事前、事中和事后利用相关手段来巩固师范院校生源储备量，却忽略了不同院校教学水平和办学成本的差异。加之该政策限制了生源个体的选择空间，即使个体最终留在乡村也不甚满意。经济激励型政策工具未充分考虑地区生活成本的差异，配套政策合力不足影响了执行效果，缺乏对不同身份乡村教师生活保障的分类设计。在能力建设型政策工具中，师德、师风及教学质量虽是政府较为关心的话题，但不能仅集中于此。

第三，部分省份关注度不足。比较各省政策文本指标数量，发现数量最高的省份与最低省份的政策条款数量相差3 倍，反映了地方政府对乡村教育重视程度的差异，以及教育资源投入的不均衡。由于我国乡村经济发展水平较低，社会尊师重教氛围尚未完全形成，使得乡村教育发展举步维艰，更需地方政府切实履行主体职责，精准分解部门任务，防止“等、靠、要”等不作为现象。

（二）政策建议

目前，各省关于乡村教师队伍建设中，政策工具的综合运用虽较为合理，但仍有不足之处，尚需改进完善。

第一，均衡使用三类政策工具，发挥协同优势。由于经济激励型和能力建设型政策工具的使用频率明显多于命令控制型政策工具，造成了结构失衡问题。故而，要适当提升命令控制型政策工具比例。因为，该类政策工具可从源头增加乡村教师数量。它通过事前招生、事中培养和事后定向等一系列强制性措施，确保了乡村教师政策执行效果。从地位看，其他两项政策工具是对其更深层次的发展。要增强乡村教师职业吸引力，首先要有足够的教师“下得去”，因此师范院校应成为师资供给的主要渠道。

第二，优化各政策工具内部结构，提升政策靶向精度。对于命令控制型政策工具，需提高院校分类施策的使用比例。师范院校是培养高质量教师的主阵地，要发挥师范院校主体作用，从招生制度、进退协议等方面完善公费师范生政策，确保定向招收和定向供给。另外，要适当提高高水平综合性院校师范生培养比例，增加该类院校师范教育专业数量，实现师范性和综合性的有机结合，顺应社会发展趋势。对于经济激励型政策工具，需进一步降低乡村教师生活成本，提升其生活质量。一是创新该类工具体系结构，包括设计更符合地区特点、生源特点的乡村教师流动机制、寄宿制学校周转房和膳食补贴等[9]，重视政策协同性，避免“政出多门”。二是完善相关配套政策，如妥善解决乡村学校交通问题等。此外，还可引入市场机制，补充第三方力量，支持举办乡村教育专项基金，形成“越往基层、越是艰苦，地位待遇越高”的激励机制。对于能力建设型政策工具，继续完善教育评估体制机制，推动评估标准落地。乡村教育评估体制需更新完善，应将评价重点回归“乡村”。一是在评价原则上强化使命感，这是提升教师专业化发展的内生动力。二是在评价标准上重视本土化，教师应熟悉和掌握乡土文化及乡土生活，具备符合乡村特点的课程设计与教学能力，而不是单一的城市取向。[10]三是在各类评优、评先和培训项目上，尽量向农村倾斜，建立一套科学性与艺术性相结合、严格性与灵活性有序相统一的项目评价体系。

第三，对于一些省份不重视的问题，中央政府要切实发挥引导督查作用。为突破政府部门各自为政，打破乡村教育政策执行中碎片化、低效率和“孤岛效应”[11]，中央政府应做好顶层设计，利用强制手段提升地方政府的重视程度。这些需要因地制宜地为教育行政部门和相关部门制定指标任务，加强分类考核和监督。教育行政部门要切实履行整体规划和统筹指挥的职能，发展改革、财政、编制、人力资源社会保障部门要主动确保相关配套教育资源的投入。另外，地方政府不重视的原因还有社会观念，中央政府可以加大社会宣传，营造良好的尊师重教的社会氛围，利用社会舆论提高省级政府对乡村教师的重视程度。