以系统观念推进城市管理体系化建设

余池明

摘要：部门分割、条块分割和多头交叉管理是城市管理领域存在的突出问题，新时期提高城市管理效能和水平，出路在于以系统观念推进城市管理体系化建设，从部门管理走向综合管理，从小城管走向大城管，建立大城管体系，增强城市管理工作的系统性和整体性;建设城市运行管理平台，提高城市管理的有效性;完善城市精细化管理标准，提高城市管理的科学性;制定城市管理服务综合评价标准，提高城市管理的约束性;提升市民文明素质，提高公众的参与性。

关键词：城市管理;体系化建设;大城管;精细化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.008

一、引言

坚持系统观念，是“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的一条重要原则。2018年11月，习近平总书记在视察浦东新区时指出：城市管理工作搞得好，社会才能稳定，经济才能发展。做好“十四五”时期的城市管理工作，也必须坚持系统观念，加强对城市管理工作的前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。

王蒙徽部长主编的致力于绿色发展的住房和城乡建设系列培训教材之一《城市基础设施体系化与效率》（2019年出版）提出了城市基础设施子系统内部体系化和各子系统之间综合体系化两层含义。

2018年12月，住房和城乡建设工作会议报告提出“加强城市管理体系化建设”命题，要求推进执法体制改革，建设城市综合管理服务平台，制定市容市貌评价标准，继续开展“强基础、转作风、树形象”专项行动，加强城管执法队伍建设。

王蒙徽在《实施城市更新行动》一文中指出：深化城市管理体制改革。建立健全党委和政府统筹协调、各部门协同合作、指挥顺畅、运行高效的城市管理体系，坚持依法治理，注重运用法治思维和法治方式解决城市治理突出问题。

2021年1月，住房和城乡建设部印发《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》（建城〔2020〕111号），加强城市地下市政基础设施体系化建设。意见要求，到2025年底，基本实现综合管理信息平台全覆盖，城市地下市政基础设施建设协调机制更加健全，城市地下市政基础设施建设效率明显提高，安全隐患及事故明显减少，城市安全韧性显著提升。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：改革完善城市管理体制。推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层管理机制经验，推动资源、管理、服务向街道社区下沉，加快建设现代社区。运用数字技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，精准高效满足群众需求。对“十四五”期间改革完善城市管理体制，建立高效的城市管理体系提出了新的要求。

二、城市管理体系化建设的概念和内涵

体系化或者系统化是系统论在管理领域应用提出来的概念。系统科学是研究包括工程系统、社会系统、自然生态系统在内的所有系统内在特征演变规律、监管方法及技术的科学：从理论上讲，它涉及系统论、信息论、矛盾论、协同论和控制论等;从实践上讲，主要是系统工程的方法和技术，包括系统分析方法，机理模型，以及系统的监测、预警及监管技术。系统化管理是管理学随着现代科技的发展在20世纪70年代提出来的，离开“系统”和“系统性”就无所谓系统化管理。系统化管理，就是有效地组织和控制信息流（通过信息反馈）去维护系统的正常运行，使物质、能量、信息“三流”向目标迫近，使系统始终处于优化状态，并进而研究管理中的规律性。具体地讲，就是要处理好系统内、系统外、系统与环境三者之间的关系。

城市管理体系化，就是运用系统思维、系统方法将城市管理的各个子系统有效组织起来，使之构成一个高效的管理系统的过程。换言之，就是要构造一个权责明晰、指挥顺畅、运行高效、行为规范、服务优质、保障有力的城市管理综合体系并使之不断优化完善。

城市管理体系化建设是指坚持以人民为中心的发展思想，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，围绕推进宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市建设的总目标，按照干净、整洁、有序、安全和市民满意的城市管理工作目标，建立健全党委政府统筹协调、各部门协同合作、指挥顺畅、运行高效的城市管理体系。推进城市管理体系化建设的过程是深化管理体制改革的过程，是构建管理体系的过程，是集成创新的过程，也是持续改善的过程。

有两组与城市管理体系化建设相关概念：一是城市专业管理（部门管理）与综合管理;二是“大城管”与“小城管”。

1.城市专业管理（部门管理）与综合管理

现代科技发展呈现出高度分化与高度综合两个趋势，推动了复杂性科学的发展。现代城市作为开放的复杂巨系统，是社会经济与科技发展综合作用的产物，其运行与管理也同样呈现出高度分化与高度综合两个趋势。城市管理部门首先是一个专业部门，按照中共中央办公厅2015年颁发的第37号文件所框定的，如市政设施管理、园林绿化管理、市容环卫管理等即属于城市专业管理。随着专业化发展，城市管理各系统的内部分工也日趋精细化、专业化。让专业的人来做专业的事，确实使我们在事件处置的过程中更科学更符合各专业自身的规律和特点，因此城市各专业口的专业化管理仍然是城市管理的重要方式和基础。

现代城市的复杂巨系统特性要求我们在加强城市运行管理的同时，也必须加强对城市综合运行的研究和管理。基于城市的系统性和整体性，学術界提出了城市综合管理的概念。如翟宝辉在区分城市基础功能和衍生功能、城市公共空间和专属空间的基础上，提出维护城市基础功能和保障公共空间有序使用的作用是城市综合管理的内涵。现代城市离不开道路交通运输、给水排水污水处理、能源动力供应、邮政电信 垃圾收运处理、公园绿化等基础支撑系统，这些系统一旦得不到保障，城市局部或整体就会陷入瘫痪，因此称为城市基础功能。而建立在此基础上的政治、经济、社会和文化体育活动称为城市衍生功能。对城市空间的分析认为，城市空间可以细分为专属空间和公共空间，专属空间是自然人和法人经行政许可取得部分使用权的空间，其他城市空间属于公共空间。城市居民的住宅空间、单位组织的办公空间即为专属空间，国家法律保护其空间使用权不受侵犯。道路广场、公园绿地等为公共空间。在此基础上进行综合，维护城市基础功能和保障公共空间有序使用的是城市综合管理的内涵。

我们认为如果只是加强专业化管理而忽视了城市运行的综合集成，必然会造成城市管理中的条块分割，出现局部最优而整体失序的局面。因此，城市综合管理要从城市基础性和综合性的功能上来理解，而不是从部门职能上理解。即使设立一个名叫“城市综合管理局”的部门，它也无法全部包括城市综合管理的职能，城市综合管理需要市政府或者超出各专业管理部门之上的城市管理高位协调机构来统筹协调。这样，我们可以给城市综合管理作下面的界定：城市综合管理是在城市专业管理的基础上，城市政府或其授权机构对具有整体性、系统性的城市基础设施系统及具有综合性的城市公共空间的运行和秩序的统筹管理。

要注意的是城市管理部门也有部分负责牵头的综合协调职能，例如北京市城市管理委员会除了环境卫生管理、燃气管理、供热管理、煤炭管理、电力管理、电源点管理、广告管理、城市照明管理等“八项行业管理”之外，还有环境建设管理、能源日常运行管理、网格化城市管理、加油气电站管理、地下综合管廊、地下管线综合协调、长输管道保护、安全应急管理等“八项综合协调”职能。因此城市综合管理可以从两个层次来看，一是政府赋予大部门制下城市管理部门的部分综合协调职能，二是市政府成立的城市管理高位协调机构所行使的统筹协调管理职能。

2.大城管与小城管

实际工作中有“大城管”与“小城管”的说法。对大城管的理解看法主要有四种：

一是指城市管理领域的大部门制改革，把市政、园林、市容环卫等相近交叉的行业管理职能及行政处罚权整合到一个部门管理。

二是指建立高位协调机构和协调机制，调动与城市管理相关的部门齐抓共管，包括规划、城管、城建、公安交通、水务、环保等部门。建立城市综合管理服务体制和综合管理服务平台，通过城市综合管理考核评价调动城市管理相关部门齐抓共管。

三是指广义的城市管理，包括城市经济、社会、文化、交通、规划、土地、市容环卫管理。

四是指社会化管理。

小城管的含义比较明确，最小的范围是城市管理行政执法，一般是指城市管理部门负责的城市管理工作。

一言以蔽之，大城管是从城市政府角度来看的城市管理，小城管是从城市管理部门来看的城市管理。从城市管理体系化建设的角度来看，要从部门管理走向综合管理，从小城管走向大城管。

三、推进城市管理体系化建设的重要意义

（一）推进城市管理体系化建设是尊重城市的整体性、系统性规律的需要

整体性和系统性是城市这个复杂巨系统的突出特点。习近平总书记指出“城市工作要树立系统思维”。[1]钱学森先生指出：城市是一个复杂的巨系统，要用系统科学的方法，科学系统地对城市进行研究。[2]芒福德指出：霍华德最大的贡献不在于重新塑造城市的物质形式，而在于发展这种形式下内在的有机概念。把动态平衡和有机平衡这种重要的生物标准引用到城市中来。梁思成先生指出：“城市是一门科学，它像人体一样有经络、脉搏、肌理，如果你不科学地对待它，它会生病的。现在没有人相信城市是一门科学，但是一些发达国家的经验是有案可查的。”[3]吴良镛先生1983年在第一期全国市长研究班的讲座中就强调了提高城市规划、建设、管理的整体性，他指出：所谓系统就是由互相联系互相作用的若干因素组成的具有确定功能的一个有机体。城市建设的问题，常出在对系统的复杂性认识不足。要搞好城市建设工作，就要各方面互相配套，不仅要重视项目上内容上的配套，而且要重视建设上运行管理上的配套，注重持续性系统性。[4]城市的整体性和系统性特点要求我们以系统观念指导城市管理服务工作，解决城市管理中的部门分割、条块分割、多头交叉管理等问题。

（二）推进城市管理体系化建设是提高城市治理水平的需要

“十三五”时期城市管理工作贯彻落实中央城市工作会议精神和《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的要求，在法治政府建设、数字化城市管理平台建设、执法队伍规范化建设方面都取得了很大的进步。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，城市管理现代化又是城市治理现代化的重要组成部分。与远景目标的要求相比，与市民对城市人居环境的城市品质的需求相比，城市管理仍然存在管理和服务不够精细、质量有待提高的问题。以系统的观念来看，未来城市管理领域需要进一步解决理顺体制机制、强化高位协调机制、完善精细化管理标准、建立健全城市管理服务综合评价体系等问题。

四、推进城市管理体系化建设的策略

城市管理体系化，顾名思义，是运用系统思维、系统方法将城市管理的各个子系统有效组织起来，使之构成一个高效管理的整体的过程。城市管理体系化建设要坚持以人民为中心的发展思想，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，围绕推进宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市建设的总目标，按照干净、整洁、有序、安全和市民满意的城市管理工作目标，建立健全党委政府统筹协调、各部门协同合作、指挥顺畅、运行高效的城市管理体系。推进城市管理体系化建设的过程是深化管理体制改革的过程，是构建管理体系的过程，是集成创新的过程，也是持续改善的过程。

（一）以深化改革为抓手，构建现代化城市管理体制机制体系

进一步明晰城市管理和城市管理综合行政执法与相关部门之间的职责界限，建立健全城市管理高位协调机制并尽可能使之法定化。构建城市管理委员会统筹指挥、各城市管理相关部门齐抓共管的大城管体制，即成立城市管理委员会（城市管理工作领导小组）负责研究制定全市城市综合管理中长期规划，研究決策城市综合管理重大事项，指挥协调城市综合管理重大问题。统筹部署、组织协调、督查成员单位落实城市综合管理各项工作。从改革开放以来的大城管体制的实践来看，可以分为“强城管制”和“弱城管制”两种类型。由城市党委、政府主要领导担任城市管理委员会主任、政府副秘书长以上领导担任城市管理委员会办公室主任的模式为“强城管制”，能够保证城市管理委员会高位协调机构的权威性。仅仅由分管市领导担任城市管理委员会主任、城市管理局局长兼任城市管理委员会办公室主任的模式为“弱城管制”，往往存在覆盖面不够广，协调力度不够大等问题。从城市管理全覆盖、全生命周期以及城市运行“一网统管”的要求来看，应该采用“强城管模式”。“强城管制”有必要法定化，以避免由于人事变动对城市管理统筹协调重视程度时轻时重的问题。目前已出台的60余部地方城市管理条例中有13部明确规定了城市管理委员会高位协调机制，是“强城管”体制法定化的可喜进步。

（二）以科技创新为动力，建设城市运行管理服务平台体系

着力构建集感知、分析、服务、指挥、监察为一体的智能化城市運行管理服务平台，依托平台加强对城市管理工作的统筹协调、指挥监督和综合评价，推进城市管理一网统管。通过部省、市县（区）、街道、社区联网，构建宏观、中观和微观上下联动的城市运行管理服务平台体系。构建横向到边、纵向到底全覆盖的城市网格化管理体系。通过数字化城市管理技术创新促进城市管理理念、手段和模式创新。将城市运行管理服务平台作为城市政府统筹管理城市的主要手段，以城市外部评价为动力，以结果为导向，激励地方政府履行城市管理的主体责任。以市级综合管理平台为支撑，补齐地方政府城市管理的统筹短板，以高质量的城市管理工作方式，提高城市治理现代化水平，做到习近平总书记要求的“坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。”

（三）以城市管理现代化管理为指向，完善城市精细化管理标准体系

标准化现代城市管理的基本要求，也是衡量城市精细化管理的标尺。城市管理科学化、精细化、智能化是城市管理现代化的主要标志。习近平总书记曾提出，城市管理要像“绣花”一样精细。推进城市管理精细化要做好标准体系建设这个基础工作。住房和城乡建设部2020年12月印发了《城市市容市貌干净整洁有序安全标准（试行）》，各地要在该标准的指导下，进一步加大城市管理标准建设的力度。一是加强统筹协调，加快地方城市管理标准规范建设;二是由市政府以法律、法规、条例、文件等形式强力推行，为标准的实施提供制度保障;三是搭建相关部门的信息共享平台与城市精细化管理标准体系查询平台，为标准的应用提供便利。通过标准体系建设，依法开展标准化管理，通过提高城市管理效能，不断提升城市服务功能和城市品质。

（四）以人民群众满意为核心，建立和完善城市管理服务综合评价体系

仿照世界银行营商环境测评办法，尝试构建城市管理评价体系。根据国家、地方相关法律法规，参照“全国文明城市、国家卫生城市”创建标准、住房和城乡建设部等部委相关行业标准、相关地方标准，制定科学合理的城市管理服务综合评价体系，引导城市提高管理效能和服务质量。注重从城市整体的角度考察城市运行管理水平;重视动态感知、社会感知，实时动态评价城市管理;围绕民生问题开展评价，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。通过城市综合管理服务平台了解群众投诉问题及处置情况，从干净、整洁、有序、安全四个方面分类统计;通过第三方调查，了解社区市民公共参与、制度保障、社会感知途径获取的满意度情况，以及群众对综合管理服务和人居环境满意度。

（五）以提高城市文明水平为目标，构建市民文明素质提升体系

城市管理体系不是一个封闭的系统，城市管理水平的提高很大程度上取决于市民文明素质的提升。必须始终坚持通过市民素质的提高推动城市治理水平的不断提高。大力开展社会主义核心价值观学习教育实践，促进市民养成良好的道德素养，推动形成积极向上的社会风气，提高企业、社会组织和市民参与城市治理的意识和能力。建立完善市民文明公约和市民行为规范，增强市民法治意识。加强社会诚信建设，坚持将公约引导、信用约束、法律规制相结合，以他律促自律，以法治促德治。广泛开展城市管理志愿者服务，提高市民城市管理的主人翁意识和社会责任感。

以系统观念推进城市管理体系化建设，形成由党委领导、政府统筹协调、相关部门齐抓共管、管理法治健全、管理标准完善、管理平台和网络高效、综合评价考核合理、市民文明素质不断提升的中国特色的城市管理体系。

说明：本文系住房和城乡建设部科学技术项目基金课题“城市管理体系化建设研究（2020-R-018）”的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]习近平.做好城市工作的基本思路[C]//十八大以来重要文献选编（下）[M].北京：中央文献出版社，2018年5月第1版.

[2]钱学森.关于建立城市学的设想[J].城市规划，1985（4）：26-28 .

[3]梁思成.大拙至美 梁思成最美的文字建筑[M]. 2013.

[4]吴良镛.城市规划设计论文集[C].北京：北京燕山出版社，1988.

Promoting the Systematic Construction of Urban Management with the Concept of System

Yu Chi Ming

（National Academy for Mayors of China，Beijing 100029，China）

Abstract：Department division， block division and multiple head cross management are prominent problems in the field of urban management. The way to improve the efficiency and level of urban management in the new era is to promote the systematic construction of urban management with the concept of system， from department management to comprehensive management， from small urban management to large urban management， and to establish a large urban management system， Strengthen the system and integrity of urban management work; The construction of urban operation and management platform to improve the effectiveness of urban management; Improve the standard of urban fine management and improve the scientific quality of urban management; The comprehensive evaluation standard of urban management service should be formulated to improve the restraint of urban management; To improve the quality of citizens' civilization and public participation.

Key words：urban management;systematic construction;big city management; refinement

责任编辑：王明洲