地方经济增长目标与产业结构升级

王旦 王业斌

关键词：经济增长目标;产业结构升级;目标约束;省市加码

中图分类号：F831.4  文献标识码：A  文章编号：1001-148X（2021）04-0048-11

收稿日期：2020-12-10

作者简介：王旦（1988-），女，湖南衡阳人，中央财经大学经济学院博士研究生，广西财经学院陆海经济一体化协同创新中心讲师，研究方向：产业组织与产业发展;王业斌（1980-），本文通讯作者，男，湖南涟源人，广西财经学院经济与贸易学院教授，经济学博士，研究方向：产业组织与金融发展。

基金项目：国家社会科学基金青年项目，项目编号：19CJL039;广西财经学院青年教师科研发展基金项目，项目编号：2019QNA05;2020C07;广西“现代交通与区域产业发展”创新团队、广西财经学院“西部陆海新通道与实体经济发展”创新团队建设成果。

一、引言

当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，深化供给侧结构性改革，加快新旧动能转换，推进经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，推动产业结构转型升级成为实现高质量发展的关键。改革开放以来，我国一直依靠经济高增长、投资高增长来缓解长期存在的工业比重过高，服务业比重较低的产业结构问题[1]，尤其是近年来，我国经济发展进入新阶段或新常态，经济高速增长难以持续，产业结构问题更是日益凸显。中国政府在产业结构调整升级中一直占据主导作用，政府的制度安排和行政干预会显著影响产业结构的高级化进程[2-3]。改革开放以来中国在实践中陆续引入目标管理，在“五年规划”①、以及每一年年初的政府工作报告中制定较为明确的经济增长目标，并在年末进行绩效考核，通过目标管理引导当年地区的资金投资和配置方向，影响要素投入和配置效率。经济增长目标的实现与否及实现程度，直接关系到辖区年末目标绩效考核情况和辖区官员的晋升，前者压力在于当前政府部门广泛实行的目标责任制，后者压力在于官员晋升激励[4]。因此，在经济增长目标的约束下，依靠要素驱动、投资驱动的粗放型经济发展方式成为地方官员的首选政策工具，在促进经济增长的同时，同样造成资源严重扭曲与错配，地区经济发展方式难以为继，产业结构升级调整缺乏內在激励。由此，经济增长目标设置、政策制定、具体实施等成为影响制度环境的关键因素，地方经济增长目标可能是影响产业结构转型升级的重要因素。本文将经济增长目标约束与产业结构升级纳入同一分析框架，考察地方经济增长目标设定对产业结构升级有何影响？这种影响是否具有时间、区域和城市的异质性？其背后的逻辑和内在机制是什么？

本文的主要特点是手工收集了2004-2016年全国260 个地级市的经济增长目标数据与特征，考察地方经济增长目标约束影响产业结构升级调整的时间、区域和城市的异质性，这些异质性结果体现了地区的外部条件和制度背景会影响两者之间作用的发挥，便于制定差异化的经济计划和产业政策。

二、文献综述和理论假说

（一）地方经济增长目标的制度背景

目标可以提高绩效，促进组织或个体将资源和精力集中在与目标相关的活动中，强化组织和个体的自觉性和主动性，激励相关主体通过学习与创新，提升知识与技能以实现目标[5]。而经济增长是宏观经济管理的目标之一，自1950年以来，全球至少有49个包括发达国家和发达国家在内的经济体一直或定期公布经济增长目标[6]。由于经济增长目标事关当前政府的目标绩效考核和地方官员的晋升考核，各级政府对经济增长目标设定方式、为实现目标明确的资源配置方向、到目标最终完成程度等都极为重视。根据本文搜集到的中国31个省（自治区、直辖市，以下简称省市）和260个地级市的预期GDP增长率数据，得到2002-2016年中国31个省、260个地级市预期GDP增长率变动趋势图（如图1）。

由图1可知，各级政府制定的经济增长目标具有如下特征：（1）2004-2016年间，中国、省市、地级市的预期GDP增长率整体呈现先上调后下调的趋势，下调趋势在2013年左右表现尤为明显。这主要是因为经济进入新常态，国家经济发展转向深化供给侧结构性改革为主线的高质量发展阶段，中央政府有意弱化经济增长速度目标，由此，省级和地级市政府也相继弱化经济增速这一概念。（2）由于年度经济增长速度目标的制定会综合考虑“五年规划”目标，在同一个“五年规划”内预期经济增长目标调整幅度较小。（3）各级政府会根据上一年和当年实际情况调整预期GDP增长率目标值，如各省市、各地级市在2008-2009年考虑到受全球金融危机影响明显降低了经济增长速度目标。（4）从国家到省级，再到地级市，经济增长速度目标制定有着“层层加码”的特征，各级政府制定的经济增长目标要普遍高于上一级政府，根据估算2004-2016年省级经济增长目标平均要比国家级高出约2.18%，地级市的经济增长目标平均要比省级高出约1.92%。原因包括两方面：一是中国政府行政层级的“垂直管理”体系和“向上负责”的目标责任制，使得中央政府提出的经济增长目标有着“从上至下”层层分包的现象，呈现“国对省”“省对地级市”的“层层加码”特征。而同一省份的不同地级市之间因本身发展基础、领导层乐观或保守态度等原因，承担的“分包”任务有所不同。二是地级市官员晋升机制驱动不同地区官员设置既“自我施压”又“相互较劲”的经济增长目标，表现为不同地级市的经济增长目标一般会高于省级经济增长目标，并且同一省份不同地级市的经济增长目标具有异质性[7]。

（二）理论假说

有关“经济增长目标约束与产业结构升级”的研究主要是将经济增长目标作为制度性因素考察其与经济增长速度、规模的关系。徐现祥和王贤彬（2007）研究指出政府制定的经济增长目标会引导各级政府官员进行地方决策以达到其负责的经济增长目标，从而显著影响辖区经济增长[8]。孙文凯和刘元春（2016）基于中国省级数据发现地方政府设定的经济增长目标通过投资、消费、政府支出和货币政策等渠道显著促进了当年的经济增长。这一促进作用在全球范围内依然存在[9]。

有研究发现：多数地方经济增长目标与实际经济增长目标、上下级经济增长目标等之间存在偏离，体现“层层加码”的特征。也有地方政府的经济增长目标与上级政府目标保持一致或略高，而与同级政府则存在互动影响，表现“标尺竞争”特征（周黎安，2007;魏建和鉴闻，2018）。各级政府官员个体特征对经济增长目标制定影响有所差异，为获得“竞争锦标赛”的有限“入场券”，会制定和实现符合上级需求又能体现自身能力的经济增长目标（马亮，2013;余泳泽和杨晓章，2015）。

经济增长目标之所以能带动实际经济增长，关键在于经济增长目标能引导其政府的经济行为。一般来说，各级政府主体在制定和宣布预期的经济增长目标时就已经明确其资源配置方向和政策扶持方向，而产业则成为主要的资源配置主体[8]。日本在 1960 年提出《国民收入倍增计划》时，就明确充实社会公共资本、引导产业结构现代化、促进对外贸易和国际合作、培训人才和振兴科技等五大任务（全毅和孙鹏等，2014）。欧盟实施“里斯本战略”时提出推动要素市场结构改革、提高研发支出占 GDP 比重等。发展中国家印度在制定与宣布经济增长目标时，都会详细说明应如何配置资金，并列出具体行业和项目。因此，经济增长目标会通过具体产业行业发展影响产业结构高级化进程。

在经济增长目标的锦标赛下，地方政府在加码上级目标值的基础上，为避免与邻近地区相比“数字不如人”，容易设立脱离实际的经济增长目标。但目标设置过高则不利于绩效改进[10]，同时易激励短期经济行为、地方保护主义、区域市场分割、“大而全”的重复建设的恶性竞争，使得基础设施过度投资、而公共品支出不足，扭曲政府公共财政支出结构，干预信贷资源配置，形成“为增长而干预”的土地出让策略等问题，从而导致要素市场扭曲，抑制技术创新、制造业全要素生产率提高和服务业结构升级，甚至严重侵蚀了经济发展质量。这些后果在“层层加码”越严重、采取硬约束方式制定的经济增长目标的地区更突出[11-13]。

部分研究已探索经济增长目标管理的作用机制，但落脚点基本集中于对实际经济增长、土地出让、要素配置、制造业全要素生产率等的影响研究，针对如何影响产业结构优化升级的研究依然少见。产业结构优化升级是经济持续增长、经济高质量发展的推动力，影响产业结构优化升级的因素主要包括社会需求、科技进步、制度安排和资源供给等因素（江小涓，2005），而地方经济增长目标则成为重要的制度安排因素。基于以上文献分析，本文认为经济增长目标约束会通过三条渠道影响产业结构升级。一是当地方政府面临较高的经济增长目标，短期内地方政府会加大要素投入和干预资源配置方向，对特定工业产业投资产生“潮涌现象”（林毅夫，2007）;对外持续开放制造业领域，招商引资倾向于工业部门，这两方面的作用，使得工业企业高速发展，而服务业部门发展缓慢，由此抑制产业结构升级。二是地方政府影响投资结构，通过扩大土地出让规模和降低土地出让价格，将更多的资源配置到基础设施建设和房地产投资上，拉动了钢筋、水泥等已存在产能过剩问题的制造业扩张，并加速了以房地产为代表的消费性服务业发展，由此带来制造业产能过剩、消费性服务业发展超前于生产性服务业。与此同时，经济增长目标的制定干预了信贷资源向国有企业倾斜，挤占新兴产业发展空间，影响信贷资源配置效率，进而抑制产业结构升级。三是地方政府的短期投资行为挤出了科学创新和技术研发等投资活动，由此抑制了技术创新，进而抑制产业结构升级。影响渠道如图2所示。

基于以上文献梳理与理论分析，本文提出假设1：

H1：当政府面临较高的经济增长目标时，会抑制地方产业结构升级。这种抑制效果在采取硬约束方式制定经济增长目标和“层层加码”放大情况下会更明显。而采取软约束方式制定经济增长目标则有助于产业结构升级。

过去一段时间，中国各级政府倾向于制定较高经济增长目标，采取要素投入驱动实现经濟发展。随着我国经济发展进入新常态，经济增长目标由追求规模数量向追求效率效益质量转变，各级政府逐渐有意弱化经济增长速度这一概念，经济增长目标下调，经济增长目标设定由“硬约束”转向“软约束”特征，有助于经济增长方式由要素驱动、投资驱动转向创新驱动[14]，有助于产业结构升级。基于上述分析，提出假设2：

H2：随着国家经济发展阶段的转变，经济增长目标设定情况对产业结构升级的抑制作用有所弱化。

经济增长目标的制定与实现还受地理位置、资源禀赋、制度安排与区域政策等因素的影响。我国东部和中西部经济基础、产业结构、制度环境等差别较大。不同地区在制定经济增长目标时，会综合考虑本辖区实际发展情况和上下级政府需求。尤其是在以要素投入驱动为主的经济增长目标管理期间，经济增长目标对产业结构升级的影响还与地区财政实力、资源禀赋、以及中央财政转移支付偏向策略性调整等密切相关[15]。一方面，东部地区具有经济发展基础好、市场化程度高、财政实力雄厚、营商环境好等优势，在经济增长目标约束下，相对较中西部地区，东部地区更能利用自身经济发展基础实现经济增长目标，同时促进产业结构优化升级;另一方面，受中央偏向内陆的区域协调经济政策的调整，东部地区财政收入转移支付到中西部地区，区域产业政策偏向中西部，尤其是21世纪初开始实施的“西部大开发”“中部崛起”等战略，东部沿海地区产业向中西部转移，促使中西部产业结构升级调整，使得经济增长目标约束对东部和中西部产业结构升级的作用更为复杂，需要一步验证。基于上述分析，提出假设3：

H3：经济发展程度不同的东部和中西部地区，经济增长目标设定情况对产业结构升级的影响存在区域性差异。同理，不同经济实力的城市，经济增长目标设定情况对产业结构升级的影响也存在差异。

三、模型与变量

（一）模型设定

为深入探究城市经济增长目标设定情况对产业结构升级的影响，本文设定时间和地区双向固定效应模型，具体如下：

UISit=β0+β1*goalit+λ*Xit+ui+δt+εit  （1）

UISit=β0+β1*fgoalit+λ*Xit+ui+δt+εit （2）

UISit=β0+β1*cgoalit+λ*Xit+ui+δt+εit （3）

其中，i表示城市個体，t表示年份。UISit表示被解释变量产业结构升级程度。goalit表示经济增长目标约束程度。为验证经济增长目标约束特征和经济增长目标“层层加码”对产业结构升级的影响，还引入了fgoalit、cgoalit两个变量：其中，fgoalit表示经济增长目标约束特征，分为经济增长硬约束（fhgoalit）和经济增长软约束（fsgoalit）②;cgoalit表示省市经济增长目标的“层层加码”。Xit表示城市人口规模、经济发展基础、人力资本、基础设施水平等一系列控制变量的集合，ui表示地级市个体固定效应，δt表示时间固定效应，εit表示随机扰动项。β1是本文最关系的系数。

（二）数据来源

本文选取了全国260个地级市2004-2016年共13年的面板数据。原始数据主要来源《中国统计年鉴》《中国城市年鉴》，以及各省、地级市统计年鉴及公开网站等，部分数据借鉴以往研究进行计算处理。在实证过程中，为消除不同单位差异，对总人口、人均GDP、每万人普通高等教育在校生数等指标进行取对数处理。

（三）变量设定

1.被解释变量

产业结构升级是产业结构由低级形态不断向高级形态演变的规律性过程或趋势，其特征表现为第三产业地位越来越突出。不同学者对产业结构升级的测度展开了深入研究。徐德云（2008）构建加权的产业结构层次系数来度量产业结构水平[16]。刘伟等（2008）构建由产业结构比例与劳动生产率乘积组成的产业结构高级化指标[17]。干春晖等（2011）从产业结构合理化和产业结构高级化两个维度动态考核中国产业结构水平，其中产业结构合理化采用泰尔指数计算，产业结构高级化采用第三产业与第二产业之比来衡量[18]。本文采用靖学青和徐德云构建的产业结构层次系数来度量地级市的产业结构水平，设某地区经济划分为n个产业，将这些产业由高层次到低层次加以排列，所得的比重分别为q（j）（0q（j）100），则该地区的产业结构层次系数为：

UIS=∑ni=1∑ij=1q（j） （0q（j）100）（4）

根据公式（4）， 当UIS值越大，说明该地区的产业结构层次系数越大，即产业结构高级化水平越高，反之越低。UIS值不仅反映某地区产业结构高级化程度的绝对水平，而且反映了不同区域在不同时间的产业结构高级化的动态变化趋势。本文根据三次产业的结构演变规律，将三次产业层次由高到低进行排序：第三产业、第二产业、第一产业。

2.核心解释变量

（1）经济增长目标变量（goal）。本文采用各城市每年年初发布的各地级市政府工作报告中经本级人大批准的预期GDP增长率，主要通过以下途径进行手工收集和处理：①政府工作报告主要来自中央、各省和各地级市人民政府网站，以及各地级市当年年鉴的“特载”部分;②没有找到政府工作报告的地级市，通过在相应政府网站、统计年鉴查找年度执行计划议案，或目标完成情况决案等官方文件进行收集;③对明确报告的预期GDP增长率直接使用，对带有“约”“左右”“上下”“不低于”等词语修饰的目标直接以具体数字为准：④对于区间数据取区间目标值的均值，部分缺失预期GDP增长率数据的以五年规划数据填充。

（2）经济增长目标约束特征（fgoal），分为经济增长目标硬约束（fhgoal）和经济增长目标软约束（fsgoal）。利用收集到的数据进行进一步处理，按照地级市经济增长目标设定时的修饰词设置硬约束和软约束特征虚拟变量，即当采用了硬约束方式设置经济增长目标时，则硬约束变量值为1，反之为0;当采用软约束方式设置经济增长目标时，则软约束变量值为1，反之为0。

（3）经济增长目标省市加码（cgoal）。一般来说“层层加码”包括国家与省份的加码、省份与地级市的加码、国家与地级市的加码等，本文仅考虑“省市加码”，采用地级市经济增长目标与所在省份的经济增长目标的差额度量。

3.控制变量

地区的产业结构升级往往受社会需求、创新进步、制度环境和资源禀赋供给条件等影响。鉴于数据可得性，本文从地区经济发展与社会需求、创新进步与制度环境、资源禀赋供给的基础设施角度等三方面选取控制变量的各个指标，具体见表1。

四、实证结果及分析

（一）基本结果

使用Stata15.0软件对基本模型进行回归，结果见表2。表2的第（1）—（4）列报告了仅控制城市固定效应和时间固定效应的回归结果，第（5）—（8）列报告了加入控制变量，同时控制城市固定效应和时间固定效应的回归结果，回归结果没有发生本质变化。经济增长目标变量的回归系数绝对值略微变小，都通过了1%显著性水平下的统计检验。本文将（5）—（8）列结果视为基准回归结果。基准回归结果显示：

第一，经济增长目标变量（goal）的回归系数为-0.165，表示2004-2016 年经济增长目标每提高 1个百分点，产业结构层次系数将下降 0.165，反映当城市面临较高的经济增长目标，不利于产业结构升级，与假设 1的预期一致。

第二，经济增长目标硬约束变量（fhgoal）回归系数为-0.528，而经济增长目标软约束变量（fhgoal）系数为0.597，反映出当政府采取硬约束的方式制定经济增长目标会抑制产业结构升级，而采取软约束的方式制定经济增长目标有助于产业结构升级。这是由于经济增长目标硬约束特征放大了经济增长压力，各级政府不得不通過采取要素投入方式，投向短期收益较快的基础设施和政绩工程等建设，吸引短期收益较快的工业企业等来实现目标[11，19]，造成资源配置扭曲、产能过剩、制造业升级滞后等，抑制了产业结构升级。反观“留有余地”的经济增长目标（即软约束）则让地方政府更注重长期结构调整目标，通过创新驱动、优化资源配置来实现经济增长目标。

第三，经济增长目标“省市加码”与产业结构升级回归系数为-0.173，即地区“省市加码”更严重，产业结构高级化水平越低。在“晋升锦标赛”理论和“目标负责制”背景下，地方政府更倾向于制定一个较高的经济增长目标，往往带来约束性更强的考核指标，为完成考核目标，造成要素资源配置扭曲更为严重，进而抑制产业结构升级。上述回归结果验证了假设1。此外，从控制变量的系数可以看出，城镇化水平越高、财政自主权越高、市场化程度越高、科技教育支出越大、信息化基础设施越完善、人力资本积累水平越高的地区，本身由于社会需求规模大、制度环境完善、科技创新韧性强、资源供给高效等而更有助于产业结构升级。

（二）稳健性检验

为了验证上述结果的稳健性，本文从两个方面来进行稳健性讨论。

1.变换核心被解释变量

以城市“第三产业GDP/第二产业GDP”来衡量产业结构升级程度，检验结果如表3 。

表3报告以“第三产业GDP/第二产业GDP”度量产业结构升级的回归结果，结果显示，经济增长目标变量、经济增长目标“省市加码”与产业结构升级存在显著的负相关，通过了显著性水平为1%的统计检验;采用软约束的方式制定经济增长目标对产业结构升级有显著的正相关，通过了显著性水平为5%的统计检验;采用硬约束的方式制定经济增长目标对产业结构升级的影响虽然为负，但是没有通过显著性检验。替换变换核心被解释变量依然验证了假设1。

2.考虑内生性

上述回归分析可能存在内生性问题，一方面，经济增长目标的设定本身会基于对当地产业结构水平及产业结构转型升级方向的评估，一般来说产业结构水平越高，相应经济增长速度也快，从而影响目标设定，产生反向因果关系。另一方面，地区的产业结构升级受多重因素影响，模型中尽可能的考察了影响因素的控制变量，但依然存在某些变量由于数据获取等原因无法捕捉到产生遗漏变量，导致回归结果由于存在内生性而低估。为解决内生性问题，本文使用工具变量法对基本研究结果进行稳健性检验。工具变量需同时满足两个条件：（1）要与内生解释变量存在较强的相关性;（2）与回归模型的残差项εit不相关，即工具变量不通过除经济增长目标设定以外的其他途径影响产业结构升级。构建两个工具变量来处理经济增长目标变量与经济增长目标“省市加码”对产业结构升级影响的内生性问题。说明如下：

（1）选择省级经济增长目标（IV1）作为地级市经济增长目标变量的工具变量。就相关性而言，我国政府属“垂直管理”行政体系，为实现经济增长目标，各级政府在制定经济增长目标时，更倾向于在上级政府提出的经济增长目标基础上，制定一个比上级政府更高的经济增长目标，由此导致目标被层层放大和分包。但上级政府在制定经济增长目标时，受到下级政府经济社会变量的预期影响较小。因此，对于地级市来说，地级市的经济增长目标的设定往往会受到省级经济增长目标的影响，但省级经济增长目标不会受地级市经济社会变量的预期影响。

（2）选择省份地级市数量与未来两期国家经济增长目标的均值的交互项（IV2）作为地级市经济增长目标“省市加码”的工具变量。相关性而言，为获得“晋升锦标赛”有限“入场券”，各级政府官员会通过制定经济增长目标向上一级政府传递积极和富有竞争性的信息，因此，在省内晋升职位固定且有限的情况下，当省内地级市数量较多时，晋升竞争越激烈，地级市官员更倾向于制定更高的经济增长目标。就外生性而言，地级市的行政划分是国家为分级管理而实行的区域划分，在样本期间2004-2016年保持不变，不受地级市经济变量的影响，更不会影响当年地级市的产业结构水平。同时考虑到研究样本是面板数据，为了控制时间效应，将省份地级市数量与未来两期国家经济增长目标的均值进行相乘得到既满足条件又具有时间效应的工具变量。工具变量回归结果如表4。

表4分别报告不加控制变量和加控制变量的工具变量2SLS估计结果。结果显示经济增长目标变量和经济增长目标“省市加码”系数的IV估计比OLS估计有所减小，依然显著为负，工具变量回归的结果进一步证实了基准回归结论的稳健性。在加入控制变量的情况下，第一阶段回归结果显示工具变量与经济增长目标呈显著正相关;第二阶段结果显示经济增长目标变量和经济增长目标“省市加码”的系数分别达-0.610和-2.958，绝对值超过基准回归系数绝对值0.165和0.173。这说明，由于存在内生性问题导致回归结果系数被低估。经济增长目标变量及“省市加码”与产业结构升级存在显著的负相关，再次验证假设1。

五、经济增长目标约束与产业结构升级的异质性

（一）时间异质性

根据经济增长目标制度背景的分析可知，我国各级政府的经济增长目标在2013年前后开始下调，究其原因在于国家各级政府调整了经济发展目标要求。2012年新一届领导上任后，经济政策更加强调以提高经济增长质量和效益为中心，在党的十九大报告中更是正式指出“中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，在这一判断下，各级政府理性的将经济增长目标转向到经济发展质量目标，倾向于制定适度有效的经济增长速度目标，强化经济发展质量。通过设置虚拟变量：2013年及以后年份设置为1，其余年份设置为0。以此考察我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段经济增长目标约束对产业结构升级的时间异质性，即假设2。

表5的第（1）、（3）、（5）和（7）列报告了2004-2012年间经济增长目标设定情况对产业结构升级的影响，各变量的回归系数均在10%的显著性水平下通过统计检验，且回归系数与基准回归系数一致。说明在2013年以前，我国经济增长目标设定与产业结构升级呈现出稳健和显著的负相关关系。第（2）、（4）、（6）和（8）列报告了2013-2016年间经济增长目标设定情况对产业结构升级的影响，各变量的回归系数均没有通过显著性水平为10%的统计检验，说明新一届领导上任后，我国经济发展方式得以转变，各级政府开始战略转型，淡化经济增长速度目标，更强调经济发展质量，在制定经济增长目标时更以地区资源禀赋、实际经济发展潜力和正常市场发展规律等为主要依据，在政策引导下，政策工具逐渐从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，但这种经济发展方式转变对产业结构升级的影响需要更长一段时间才能体现出效果，需要继续弱化经济增长目标概念、持续推进经济发展方式转变。

（二）区域异质性

我国东部、中部和西部④三大区域资源禀赋、区位优势、发展基础、市场化程度等存在较大差异，经济增长目标设定情况对产业结构升级的作用有所不同。因此，将样本分区域回归验证假设3，结果如表6所示。回归结果显示，经济增长目标变量（goal）对东部产业结构升级的抑制作用大于中西部地区;经济增长目标硬约束（fhgoal）、“省市加码”（cgoal）对中西部产业结构升级的抑制作用大于东部地区;而经济增长目标软约束对东部地区产业结构升级有促进作用，但对中西部地区作用为负但不显著。以上结果可能的解释在于，国家实施的区域协调发展战略，导致经济增长目标的动态策略性调整，由此导致作用程度在东部和中西部地区有所差异。2000年以来，中央实施了一系列包括财政政策在内的偏向内陆地区的区域协调发展战略，将东部地区的财政收入转移支付到中西部地区，通过各种区域产业政策引导产业向中西部地区转移，促进中西部地区的产业结构升级调整。而对东部地区来说，中央调整区域经济结构的政策导致东部地区要素资源优化配置受阻，造成经济效率损失，抑制了产业结构升级。

（三）城市异质性

为更好地反映不同城市的经济增长目标设定对产业结构升级的作用影响，本文将副省级⑤、省会、计划单列城市看作为经济实力较强的重点城市，设置虚拟变量为1，其他城市设置为0，以考察城市异质性，回归结果如表7。

表7回归结果得出：经济增长目标软硬约束特征和“省市加码”对产业结构升级的抑制作用在经济发展实力强的重点城市更为显著，经济增长目标软约束特征对产业结构升级的促进作用在重点城市更为显著。由此可见，经济发展实力较好的城市更应采取“留有余力”的柔性目标，并弱化“省市加码”程度。

六、机制检验分析

基于前文的理论机制分析，经济增长目标约束会通过扩大投资规模、扭曲投资结构和抑制技术创新三个渠道影响产业结构升级。在此仅考虑经济增长目标变量（goal）是否通过这三个机制影响产业结构升级，以及作用方向。借鉴温忠麟等（2004）的研究，利用公式（1）、（5）和（6）中介效应模型进行机制检验。

Mit=β0+β1*goalit+λ*Xit+ui+δt+εit  （5）

UISit=β0+β1*goalit+β2*Mit+λ*Xit+ui+δt+εit  （6）

其中，M代表中介机制变量，包括反映投资规模、投资结构和技术创新的代理变量。（1）投资规模（TI），采用地级市固定资产投资增长率作为代理指标。为消除全国整体投资波动对各地级市投资的影响，分别将城市的 2004-2016年固定资产投资增长率除以全国各年固定资产投资增长率。（2）投资结构（SI），采用房地产开发投资额占固定资产投资额比重来度量。（3）技术创新（KNOW），采用城市创新指数⑥来体现，该指数包括专利产出创新指数和新企业创建创业指数，比较能代表城市的创新行为。

由表8第（2）和（3）可知，当政府面临较高的经济增长目标时，会加大要素投资规模，加剧要素资源配置扭曲，抑制产业结构升级。由表9第（4）和（5）列可知，在经济增长目标约束下，地方政府更偏向投资基础设施建设和房地产开发，投资结构扭曲。但本文回归得出2004-2016年地级市投资结构与产业结构升级呈正向关系，与机制分析结论不一致，可能的原因在于，本文采用三次产业划分，将服务业纳入第三产业，没有细分生产性服务业和生活性服务业，房地产本身作为典型的生活性服务业计算在第三产业范围内，即偏向房地产投资开发的投资结构尽管抑制了生产性服务业发展，但促进了生活性服务业发展，使得投资结构对产业结构升级的影响不确定。由表9第（6）和（7）可知，当政府面临较高的经济增长目标時，一方面由于加大投资基础设施建设和房地产开发等挤占研发创新行为的投资，另一方面由于科技创新行为往往存在投资周期长、风险较大等特点，使得信贷资源、土地资源等要素在地方政府的引导下偏向地方国有企业、工业企业等，两方面作用使得技术创新被抑制，从而显著抑制产业结构升级。

七、結论及建议

本文基于地方政府经济增长目标管理实践，理论并实证考察了地方经济增长目标约束对产业结构升级的影响，研究发现：（1）当地方政府面临较高的经济增长目标，对产业结构升级有显著的抑制作用。地方政府会通过扩大投资规模、干预投资结构和创新行为等渠道来确保实现目标，但不利于产业结构升级。（2）当采用硬约束的方式制定经济增长目标，会显著的抑制产业结构升级;而采用软约束的方式制定增长目标，则会显著的促进产业结构升级。（3）当地方政府面临的“省市加码”幅度越大，越不利于产业结构升级。这些结论在变换被解释变量、考虑内生性问题后依然成立。（4）经济增长目标对产业结构升级的影响存在时间、区域和城市异质性。一是随着我国经济发展阶段的转变，各级政府弱化了经济增长目标概念，在一定程度上缓解增长目标对产业结构升级的抑制作用。二是受国家偏向内陆地区的区域协调发展战略影响，经济增长目标的硬约束和“省市加码”对产业结构升级的抑制作用在中西部地区更为明显。三是经济发展实力强的副省级、省会、计划单列市等重点城市，其产业结构升级越容易受经济增长目标的软硬约束特征和“省市加码”的影响。

基于上述结论，本文得到如下启示：一是要继续优化地方政府绩效考核体系。弱化经济增长目标考核，引导各级政府采用科学适当的增长目标，在目标制定上更加“留有余地”，尽量减少增长目标的硬约束，为转变经济增长方式留足弹性空间，同时将地区产业结构升级调整成效纳入地方政府考核体系，发挥政府政策在产业结构优化升级的激励作用。二是要优化经济增长目标管理，引导目标管理重心由经济增长速度转向经济发展质量。建立多层次多渠道资本市场体系，改善当前以政府主导的投资模式，促进市场驱动的民间投资、外商与港澳台投资等进驻资本市场;积极调整投资结构，注重对新技术、新业态和新商业模式的培育，将资源要素配置到高质量发展的关键产业、关键区域;转变经济发展方式，要求地方政府的政策工具由要素驱动、投资驱动转向创新驱动发展。三是改善制度环境，引导各级政府改革创新，优化制度支撑和市场环境，优化配置资源要素，提高全要素生产率，实现产业结构升级与高质量发展。

注释：

① 五年规划是“中华人民共和国国民经济和社会发展第 X 个五年规划”的简称，具体的某个五年规划也称为某某五。我国的第一个五年规划自 1953 年开始实施，至 2020年末已完整实施了十三个五年规划。其中“一五”到“十五”时期使用的是“计划”一词，自“十一五”后改用“规划”。

②  当地级市的经济增长目标使用了“之上”“确保”“力争”“不低于”“高于”等修饰词时设定为硬约束，当地级市的经济增长目标使用了“上下”“左右”“之间”等修饰词时设定为软约束，此外使用“约”“达到”“为”副词的经济增长目标看作为第三种情况，既不属“软约束”，又不属“硬约束”。

③ 城市就业劳动力这里等于城镇私营和个体从业人员与城镇单位期末从业人员之和。

④ 东中西部为常见划分方式：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。

⑤ 中国现在有15座副省级市：广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波，其中深圳、大连、青岛、宁波、厦门是计划单列市，其他省会城市。

⑥ 城市创新指数来自复旦大学产业发展研究中心寇宗来、刘学悦历年发布的《中国城市和产业创新力报告 2017》。

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Local Economic Growth Target and the Upgrading of Industrial Structure：Based on

the Empirical Evidence of 260 Prefecture Level Cities in China from 2004 to 2016

WANG Dan1，2，WANG Ye-bin3

（1. School of Economics，Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China;

2.Collaborative Innovation Center for Land and Sea Economic Integration，Guangxi University of

Finance and  Economics，Nanning 530001，China;3.School of Economics and Trade， Guangxi

University of Finance and Economics，Nanning 530001，China）

Abstract： This paper uses the economic growth target data of 260 prefecture level cities in China from 2004 to 2016 to empirically test the impact of economic growth target on the upgrading of industrial structure.It is found that when the local government faces higher economic growth goals， it has a significant inhibitory effect on the upgrading of industrial structure.Local governments will ensure the realization of economic growth goals through expanding investment scale， intervening in investment structure and innovation behavior， but inhibit the upgrading of industrial structure.The main performance is as follows： when we adopt the way of hard constraints to set economic growth goals， it will significantly inhibit the upgrading of industrial structure;the adoption of soft constraints to set growth targets will significantly promote the upgrading of industrial structure;when the local government is faced with the “layer by layer of province and city”， the greater the extent， the more unfavorable to the upgrading of industrial structure;the impact of economic growth goals on the upgrading of industrial structure has time， regional and urban heterogeneity.This paper provides a new explanation for the lack of internal mechanism of industrial structure upgrading adjustment caused by local government intervention， and provides a realistic basis for the formulation of relevant policies to achieve the upgrading of industrial structure and high-quality development.

Key words：economic growth target; upgrading of industrial structure; objective constraints; layer by layer of province and city

（責任编辑：赵春江）