城市基础设施项目贷款风险与对策建议

曹玉敏

[摘 要]当前阶段城市化进程逐渐深入，无论是城市基础设施建设的数量还是规模都有所扩大。同时城建项目的贷款也大幅增长，这对地方经济发展、城市化推进以及劳动就业扩大有着不可忽视的重要作用。然而，由于城市基础设施项目存在一定的复杂性和特殊性，因此其贷款的信贷风险也相对较大，需要通过科学合理的措施加以应对。文章分析了城市基础设施项目的特点及其特殊性，在项目贷款过程中所面临的风险，同时给出了相应的应对措施，希望为有关人员提供参考。

[关键词]基础设施;项目贷款;风险应对

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.21.005

1 引言

近些年来国家内需不断扩大，为经济的增长提供了更为平稳的发展机遇，以财政还款为背景的城市基础设施贷款取得了较快的发展和突破。城市基础设施贷款是一项高度贴合国家政策的信贷品种，通过对城市基础设施贷款在具体经营中存在的风险和形式进行分析，提高风险的预见性以及防范意识。

2 城市基础设施概述及其分类

城市基础设施包括技术性设施和基础性设施，是城市的基础所在。一般来说，城市基础设施存在广义和狭义的区别。狭义方面主要是指人们生产生活的必备设施，以技术性基础设施为主，包含六方面系统，分别为防灾、给排水、通信、交通、能源和环境系统。广义上来说则是指为生产生活提供所需条件，既包括技术性设施，也包括教育、文化、娱乐、医疗等社会性基础设施。

按照收费机制和市场是否发挥作用来说，城建项目主要分为三类：一是经营性项目，能够取得一定利润，具有还贷能力，可以通过市场来加以配置，例如桥梁建设。二是准经营性项目，收费标准较低，无法及时回收投资。这类项目通常公益性较强，需要相应的优惠政策和政府补贴来加以运行，例如供气和供水等。第三是非经营性项目，也就是无回报的公益性项目，不具备市场调节作用，由政府财政来承担相应投资，例如市政绿化。

3 城市基础设施项目贷款所呈现的特点

3.1 以政府信用为基础

一般来说，政府与银行都存在合作协议，实现一体化的借贷、用贷和还贷的管理。政府信用的作用体现在组建和推荐贷款人，并且由财政出具本金，实现财政兜底，起到一定的贷款担保条件。虽然当前已经将项目贷款作为企业信用和企业行为的指标，但是就实际来说，城市基础设施建设仍然是以政府的信用和行为作为主导。

3.2 城建融资风险向政府财政集中

鉴于政策和法律对地方政府举债行为的限制，实际操作中各地市政府并没有直接以债务人的身份出现，而大都以政府职能部门或临时设立的建设项目负责人等名义，或以银行借款、或以集资、垫资等形式吸收民间资金进入，形成资金在筹集、运用与偿还各环节上的脱节。这类行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中。

3.3 项目周期长、融资量大

城市基础设施建设通常周期较长，为了减轻还款压力，贷款期限通常较长，城市道路等基础设施建设的还款期限一般为8～10年，地铁建设等项目更是长达15～20年。并且相比于其他建设项目来说，城建项目涉及资金量较大，贷款压力较大。

3.4  还贷资金来源单一

一般来说，城市基础设施建设项目的资金主要来源企业自筹和政府预算。当前城建规模和数量不断扩大，资金需求量上涨。虽然财政拨款力度有所提高，企业自筹资金难度也相对降低，但是建设资金需求增长加快，自筹资金和预算资金在项目中比重下降，配套项目资金不足。在还贷方面，主要来源自身收益、政府预算补贴以及借款人综合收益等。在城建项目中，准经营性和非经营性项目占据多数，直接收益较少，因此城建项目所需的资金通常由政府预算外收入提供，其中比重最大的为土地出让收益。

3.5 收费权质押和政府财政兜底

在城市基础设施建设项目中，贷款质押通常为项目的收益权，其中土地出让收益占据比重最大。为了更加有效地防范贷款风险，要求政府出具偿债承诺函，由政府来进行兜底，如果借款人没有按照要求偿还相应的贷款本金和利息，由财政出资来偿还银行贷款。

4 城市基础设施项目贷款风险

4.1 政府信用风险

城建项目中政府的信用情况是主要的风险之一。根据前面的分析，通常城市基础设施建设项目都有一定的政府背景，虽然部分城建项目会产生一定的经济效益，但是就整体而言，政府仍然是偿还贷款的主要方，并且大部分贷款都采用政府财政来进行兜底。因此，政府的信用会对项目贷款产生极大的影响。首先，要了解政府的实际信用情况，政府能否坚守偿还承诺是贷款安全的关键。其次，一般来说，城建项目的贷款具有较长的还款期限，往往涉及政府环节，因此新一届政府是否认可原承诺也会影响到还贷情况。

4.2 政策性风险

土地出让收益在城市基础设施建设项目中有着重要的地位和作用，是項目还贷资金的重要来源，同时也往往将其作为质押权益。随着国家对于土地管理政策的不断出台，用地管理更加严格，要保证土地市场的规范化，对征地规模进行严格控制，同时做好耕地保护，为农民权益提供充分保障。这直接影响到土地出让情况。同时，为了确保农民以及城镇居民的权益，土地出让费用大幅增加，都会导致部分土地收益无法实现，造成城建项目的贷款风险。

4.3 担保的法律风险

在城市基础设施建设项目中，通过将项目收益权作为质押，同时配合政府还贷承诺作为政府兜底，形成了基本的担保模式。根据相关的法律法规，经营性的收费能够作为贷款质押，但是行政事业性收费则无法用于贷款质押。在贷款担保中所涉及的城市配套费收费权以及土地出让收益权等都属于财政预算外收入，进入财政收入账户，作为政府预算，类属行政消费行列。而诸如污水处理费等相关的收费权属于事业性收费，无法作为质押依据。除此之外，根据相关法律法规的规定，地方政府所出具的还款承诺并没有担保作用，因此财政还款承诺的缺陷较大，一旦发生还贷问题，法律保障问题难以定论。