英美国家城市更新实践模式综述与启示

摘要：随着我国城镇化水平的不断提高，部分旧城区及其功能已无法适应城市的发展，政府不可避免地要对城市进行改造和更新以适应新时代的需求。相对西方国家，我国的城市更新起步较晚，其需求量大且发展迫切。系统梳理英国和美国城市更新的背景、阶段、理念和模式特点并结合我国实际情况给出政策建议，为我国未来的城市更新提供借鉴。

关键词：城市更新;英国;美国;模式;借鉴启示

中图分类号：F291.1;C912.81 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）06-0014-20 收稿日期：2021-05-10

作者简介：郑伟汉，中国人民大学公共管理学院土地管理系博士研究生，中国人民大学土地政策与制度研究中心助理研究员。

基金项目：自然资源部咨询研究中心项目“城市更新和城市承载力理论研究及国际比较”（项目编号：2017K20626）。

1 引言

城市是人类社会发展的標志性衍生品，随着社会的进步，城市也在不断发展和完善。城市有着适宜社会发展的独特周期与规律，或者说其发展本身就是一个不断改造和再开发的成长过程。因此，城市更新便成为了城市适宜社会发展的一项应有的人类活动。城市改造和再开发的对象，是都市旧城区中已经不再适应现代化城市生活所需的地区或特定功能。通过对其进行更新，从而达到城市发展和居民生活所需的状态。然而，如何进行重建和改造无疑是一个难题。

城市更新应是随着城市的产生就已经出现的人类活动，然而公认的现代意义上城市更新概念的提出是在1958年的荷兰。之后从英、美、日等西方国家开始，发起了轰轰烈烈的城市更新运动，至今已有约半个多世纪之久。我国现代城市发展起步较晚，但改革开放以来城镇化发展尤为迅速，2019年常住人口城镇化率已经超过60%。快速城镇化对城市的功能和区域都有了新的要求，因此城市更新随之而来。

如表1所示，虽然中西方的社会发展和文化习俗不同，城市的发展阶段也不一样，但西方国家城市更新经过半个多世纪的发展和沉淀已有了一套比较明确的模式法则，其中以美国和英国的特点较为明确。本文通过凝练和对比英、美两国在第二次世界大战后采取的城市更新方式和经验，希望为我国的城市更新改造提供有意义的借鉴和建议。

2 英国城市更新实践模式

英国是世界上城镇化开始最早、公认水平最高、逆城市化也最显著的国家。据公开报告显示，2019年其城镇化率已近90%。而如此之高的城镇化率，与其城市能不断适应社会发展而随之更新的“能力”不可分割。

2.1 城市更新的时代背景

自20世纪六七十年代以来，随着成本的上升和利润的下降，英国制造业处境不断下滑，国家进入了“去工业化”的阶段。“去工业化”导致了传统的老工业基地衰败，工作岗位不足，城市内部失业人口上涨，城市经济开始下行;而政府缺少日常维护城市物质环境的资金，导致城市内部出现衰败的景象。同时，由于城市中心不再具备原本工业中心的地段优势和劳动力要素，新兴产业也无法发展，人口逐渐向郊区转移，资本也随之流向城市外围。除此之外，随着全球化贸易的发展，城市之间的竞争也日益激烈，后工业时代的英国由于前期的过度开发，在城市资源方面已不比其他欧美国家更具优势，如何使传统的英国工业城市重新焕发活力，提高城市在未来全球化贸易下的竞争力？这就促使英国政府开始着手进行城市更新运动。

2.2 城市更新的主要阶段

2.2.1 第一阶段（政府主导阶段）

1980年以前的第一阶段以英国政府单一主导作为典型特征。这一阶段由政府及公共部门进行拨款，为了解决过度郊区化带来的内城衰败和失业等问题，英国政府的目标是制订市区重建政策，以期进行市区重建、改善公民福利和重建自然环境。

2.2.2 第二阶段（市场介入阶段）

20世纪80年代至90年代，由于经济全球化等因素的影响，英国的城市更新政策产生了一定变化。考虑到市场的作用，私营企业成为了这一阶段的新鲜力量。政府开始允许引入私人投资，着力于房地产开发，由此推动了企业对于城市更新的作用力。

2.2.3 第三阶段（多方合作阶段）

20世纪90年代过后，社会生产力达到较高水平，居民对居住环境的要求越来越高，社区的作用逐步显现出来。在前一阶段的公私合作之外，结合社区的参与，形成了公、私、社区三方合作伙伴关系，共同为英国城市更新进行助力。同时，这一阶段英国城市更新的重心更是拓展到了经济、环境、社会等多个方面。

2.3 城市更新的理念变化

2.3.1 公共福利为第一诉求

20世纪80年代前，主要对旧区进行重建和复兴改造，以总体规划为基础，由国家和地方政府主导，私人部门逐渐承担越来越重要的责任，公私部门进行合作。从早期的公共部门投资为主到后期私有部门的投资不断增多，公共部门投资弱化。在这个阶段，英国城市更新的对象为旧城和边缘地区的开发，目标是为了改善住房，提高生活水平和社会福利，同时强调景观和绿道的建设。

2.3.2 尊重市场导向作用

20世纪80年代到90年代，英国城市更新转向开发大型城市项目，强调私有部门的主导作用，强调公私合作关系，此时投资资金主要由私人部门供给，公共部门提供部门基金。这一阶段的城市更新着重于旗舰型的大型项目，国家给予一定的支持帮助社区进行自我发展和建设，同时对于环境问题有着更广泛的关注和改善。

2.3.3 多方共赢多元发展

20世纪90年代后，英国城市更新主张运用多种手段和政策，强调政策和实践的综合性，采取公私伙伴合作的模式进行城市更新活动，资金由公共部门、私有部门和志愿部门相互合作供给，强调社区的作用，对于城市物质改造的速度减慢，转向对于物质和文化遗产的保护，强调环境的可持续发展。

2.4 城市更新的要素小结

2.4.1 法律法规

1980年，英国颁发《地方政府规划和土地法案》，设立城市开发公司作为城市更新实施机构，地方政府的职权也在法案中有一定说明。除该法案明确了地方政府的职权之外，《地方政府法》（2000年、2003年）同样进行了补充。此外，英国《住房法》（1988年、1996年、2004年）规定了住房、产权和其他相关内容的供应。1990年出台的《英国城市环境绿皮书》明确了城市环境的保护问题与解决方案。

2.4.2 更新机构

除了政府以外，英国设立了相关城市更新机构合作进行城市更新项目。

（1）城市开发公司：在20世纪80到90年代，重要的城市更新项目都与城市开发公司有关系。城市开发公司有一定的责任与权力。第一，有土地的整合权，其中包括了强制购买权。第二，有着所控制地区的发展控制权。第三，具有使用政府资助开发准备土地的权力。

（2）英格兰合作组织：英国政府建立了英格兰合作组织，将英格兰所有的城市更新权力和活动都轉移到它身上，负责土地征用，开发下降、未充分利用、闲置土地。自1999年4月以来在区域一级运作，进行强制购买和在新城范围内进入、测绘和规划土地等。

（3）区域发展机构：通过鼓励私人投资，考虑整个地区的挑战和机遇，不断提升区域的可持续更新和发展。当地政府和区域发展机构会成立城市更新公司，与利益相关人员和其他合作组织进行合作，实现城市更新和发展。

2.4.3 资金筹措

从政府主导到三方合作，城市更新项目资金不只依赖于政府拨款。政府设立了相关的基金，如城市开发资金、城市资金、城市更新资金等。政府还设立了单独的城市更新预算，目的是为了支持中央政府、地方政府、非政府组织合作进行城市更新的相关活动。同时，还设立了城市挑战基金、市区重建计划，以支援地方政府与其他公营及私营机构的合作。

3 美国城市更新实践模式

美国的城市化水平同样很高，2017年其城市化率已达到82.06%，居世界前列。19世纪20年代以后，美国已完成现代工业化，成为世界上最发达的经济体。在这之后，为了与其高度工业化以及城市规模随经济发展不断扩大的局面相协调，美国开始了长达一个世纪的轰轰烈烈的城市更新运动。如今，美国的城市更新章法已经相对成熟，形成了包括基础设施、公共服务等多要素全面均衡发展的标准流程，值得学习借鉴。

3.1 城市更新的时代背景

第二次世界大战之前，美国的经济发展迅速，工业化程度不断提高。随着城市中心区盲目发展，人口密度逐渐提高，生活质量逐渐降低，大量城市上层人口向外迁移，他们的原住房转移给了中低收入人口。

而随着时间的推移，居住环境逐渐恶化，人口却不断增长，以至于城市的规模开始无限制地扩张，出现了很多“大城市病”。而紧接着第二次世界大战过后，低收入者留在城市中心区扎堆居住;同时得益于交通工具的发展，上层阶级则开始到城市中心区外的新住宅区居住（开始所谓的“逆城市化”）。这样一来便导致城区内的房屋维护资金不足，建筑逐渐衰败甚至破烂不堪，城市随之不断衰败。在这一背景下，美国开始了城市复兴运动，也就是城市更新。

3.2 城市更新的主要阶段

3.2.1 第一阶段（联邦政府立法主导阶段）

1937年美国颁布《住宅法案》制定公共住房计划，1949年美国政府在1937年《住宅法案》的基础上，重新修订并颁布了新的住宅法案。为了清除贫民窟，保障城市资源合理配置和社会正常运行，国会启动全国住房行动计划，由此美国城市更新运动的序幕正式拉开。

3.2.2 第二阶段（地方政府公私合营阶段）

20世纪70年代末期，联邦政府逐渐取消对于“都市计划”的拨款，让州、地方政府为其负责，从而使权力下放到地方政府。而地方政府为了吸引资本的流入，采取发放债券、减免税收等多种优惠政策措施，不断开发城市中心商务区。

3.2.3 第三阶段（以人为本多元目标阶段）

20世纪90年代以来，随着人们生活水平的发展和对生活品质追求的提升，城市更新也从单一的房地产开发商主导、以振兴经济为目的的商业性开发走向经济、社会、环境等多目标的综合治理。

3.3 城市更新的理念变化

3.3.1 主体从单一向多元转化

1949年到1970年，基于城市总体规划，对城市衰退区进行清理与大规模拆除，规模向城市郊区扩展。美国城市更新从一开始由政府主导到后来强调公众参与，参与主体更加多元，参与方式更加民主。

3.3.2 资金从政府到市场主导

20世纪70年代末期到20世纪90年代，美国城市更新以房地产开发为主导，目标主要放在经济增长，建立了公私双向伙伴关系，政府提供少量基金来大力鼓励私人投资，同时强化私人企业和资本的作用，使资金能够最大化利用。

3.3.3 目标从经济到综合发展

20世纪90年代过后，多目标、可持续的综合城市更新理念成为了主流，关注的不再只是经济层面，还有社会和环境等方面。社区的参与度提高，公、私、社区合作伙伴关系建立起来，共同合作进行城市更新工作。

3.4 城市更新的要素小结

3.4.1 法律法规

美国1937年颁布了《住房法案》，1949年颁发了《城市再发展计划》的住宅法案，1954年颁发的法案为《城市重建计划》。1966年出台了“模范城市”计划，还有1973年的《综合就业培训法》和1974年的“社区发展基金”，在1994年又出台了“赋予能力地区计划”。

3.4.2 更新机构

更新活动从上到下进行，由国会进行立法，制定好一定的政策措施，继而由联邦政府指导和审核，下派到地方政府由他们负责。地方政府因地制宜，根据当地实际情况，主导城市更新活动的进行，与私营机构和社区相互合作，确定城市的更新需求和提出具体的城市更新计划、项目。

3.4.3 资金筹措

城市更新活动开始前，国会确定城市更新的拨款额度，由联邦政府同意审核下发。除了国家机构方面的作用，政府对城市更新运动的投资额往往不足。为了保证城市更新运动的正常运行，美国政府引入大量的私人资本，通过这种方式来弥补政府在实施更新工程建设上资金不足的问题，经常会有私人资本比政府拨款多的现象出现。

4 梳理英、美城市更新实践模式对我国现阶段的借鉴与启示

综上，总结对比英、美两国城市更新的发展历程共通特点，如表2所示，结合我国实际情况，可以归纳出以下三点。

4.1 城市更新应以可持续且多元化的理念为目标

欧美国家的更新理念主要是经过了三个阶段的转变，20世纪70年代的旧区重新建设;20世纪80年代的物质更新为主，兼顾社区需求;20世纪90年代的可持续、多目标（经济、社会、物质环境等）的综合城市更新。隨着时代的变化，英美两国城市更新的理念在不断发展变化，城市更新的管治方式也在不断变化。

首先，要加深和拓宽对城市更新概念的理解。我国的城市建设正在经历由大规模增量扩张转向存量更新的过程。很多一线城市，如北京、上海、成都、天津、武汉等，在城市空间迅速扩张的过程中，也曾经历过一段时间的过度“摊大饼”。如今，我国的城市化率已经超过60%，增长速率不断放缓，城镇的空间核心驱动不断减少;同时，过去几十年建设用地的高速增长已经不断挑战到生态红线;此外，由于建设标准较低，缺乏动态维护与管理，我国城镇中有大量正逐渐衰败的旧城区，这些旧城区往往在治安、防火、防震、卫生等方面存在着较大隐患。因此，为了挖潜土地潜力、节约集约发展、优化城市格局、提高旧城区的居住环境，我国应该将城市更新提上日程，并且因地制宜地实施城市更新，提升城市整体居住环境。

其次，城市更新不是单一的物质方面的建设手段，它不仅仅涉及到城市的经济发展，还有着深刻的社会和人文内涵。同时，我国幅员辽阔，城市差异性比较大，这些都决定了城市更新不只具有一个目标，而是根据不同城市的实际情况有着多种多样的目标。部分城市需要进行市容市貌的提升;部分城市却像新加坡一样，要对城市二元结构进行改造;还有部分城市更需要的是保留城市特色与传统文化。因此，针对不同的城市特点和不同的发展阶段，我国应多方面借鉴各个国家的成功经验，在全国城市中制定差异性政策。

4.2 建立专事专办的政府部门，引导市场发挥主导作用

从英、美的经验来看，政府在城市更新的初期阶段起着主导作用，而后期逐渐被市场的作用所替代。政府的作用不断减弱，私有机构的作用不断增强。随着时间推移，人们发现社区问题越来越突出，因而倾向于强化社区的作用。这样，由政府单一主导，发展到公私合作，最后成为了公、私、社区三维伙伴关系。城市更新的决策从自上而下这种单一的途径，发展到兼顾自下而上的新方式，为城市更新的透明、民主、利益权衡方面提供了保障，从而使城市更新能够真正达到目的。

首先，有必要建立一个专门的永久性机构，专门对城市更新进行系统全面的管理和协调。从我国城市更新过程来看，各种角色的地位和作用还没有特别明确的定义，所以有必要制定一套稳固、全面的城市更新战略规划和行动计划，从而规范城市更新的进程。

其次，政府的力量总是有限的，需要采取多种方法去吸引私营部门的投资，确保城市更新项目完成;同时兼顾公共利益，考虑社区的参与，实现利益的合理分配。因此，政府应在协调、引导、监督和调解城市更新的三维伙伴关系方面发挥重要作用。

总的来说，政府主导下的城市更新是主流，由于政府具有公信力和所需的资源财力等，可以比较高效快捷地推动城市更新行动的开展与实施。如果能够真正建立起一个有效的城市治理方式，也就是一个全面、开放、综合性的决策系统，各个利益主体能够沟通和协调的合作实施机制，城市更新就能达到其目标。除了公私合作之外，还应加入社区的力量，建立面向整个社会的沟通对话机制，举行听证会，完善复议和申述制度等。

4.3 建立健全立法规则，加强公民参与，强化调查研究，因地制宜实行

英、美城市更新背后有较为完善的法律法规作为实施的保障。相较而言，我国城市更新仍然处于地方单独试点的状态，只存在一些地方性条例或者办法，上位法缺失。因此，应该积极总结各国经验和我国现有试点的经验，积极推进上位法的制定与实施，为我国城市更新提供指导。各地方也应该在上位法的基础上，制定出与各自实际相符合的地方性条例。只有这样，才能使城市更新事业有法可依、有法可循，让城市更新事业更顺畅、更规范，在更大的范围内得以实施。

城市更新的政策还应建立在客观的目标和调查研究的基础上，并尽可能多地吸收居民参与，最终做到因地制宜。我国地大物博，区域差异较大，不同城市之间经济发展、民俗民风都不尽相同，城市更新目标和实施方法都应各有差异。有些城市急需进行市容市貌的提升，而有些城市则应对城市二元结构进行改造，还有些城市更需要的是保留城市特色与传统文化。因此，只有建立在客观的调查基础上，才可以建立一个和谐的城市空间形式，减少资源消耗，获得更高的经济和社会效益。

此外，在制定城市改建政策时，政府应优先考虑的是居民生活需要和城市长远利益，任何忽视民生以及追求短期利益的做法，从城市发展的角度来看都是不可持续的。

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