金山：发挥村规民约在基层治理中作用

曾辉

金山区朱泾镇待涇村针对环境治理的顽疾反复治理反复出现的情况，征求村民意见后重新修订村规民约，配套形成人居环境整治积分制，建立积分红黑榜，乡村环境得到了明显改善。近年来，金山区以有效释放自治规范的治理效能为切入口，针对现有村规民约、居民公约存在的问题，坚持“法治”与“自治”双轮驱动，推动村规民约法治化，充分发挥村规民约在基层治理中的作用。

2018年以来，金山区委依法治区办、区民政局、区司法局持续推动村规民约（居民公约）修订试点工作，突出了条款式、一事一约、“总则+细则”的文本形式，注重修订程序和约束机制，推动村居法律顾问全程参与、基层司法所靠前指导，形成了一些特色做法和经验。比如山阳镇宝华居民区以居民公约的形式规范停车管理，并通过公示、抄送单位和相关补偿等奖惩方式，收到了良好效果，该案例荣获首届全国普法依法治理十大创新案例。亭林镇东新村的《农村宅基地房屋租赁管理公约》以村规民约形式规范宅基房租赁，荣获2020年度上海市法治建设十大入围案例。枫泾镇新义村探索将信用体系引入村规民约，通过信用积分制的形式，进一步推动村规民约奖惩条款执行的制度化、程序化。

今年以来，金山区在全面总结试点工作经验、深入调研、科学论证的基础上，研究形成了各20个条款的村规民约和居民公约参考内容，通过一事一约的形式规范了村规民约（居民公约）的基本内容。

一是在共谋共建上做“加法”，画好民智民意的同心圆。区司法局先后实地走访调研了枫泾镇新义村、山阳镇金豪居民区等乡村社区及基层相关部门，了解社区治理中的难点堵点;同时与市委依法治市办共同推动村规民约法律效力的课题研究，为参考内容的起草提供理论支撑;还邀请市、区相关单位，对参考内容逐条论证把关，确保符合法治原则和精神。

二是在文本内容上做“减法”，找准基层治理的最大公约数。参考内容针对村民建房、宅基房出租、移风易俗等村级普遍性治理难题和房屋装修出租、宠物饲养、高空抛物等居民小区普遍性治理难题，进行梳理分析，形成主体内容。同时，逐一评估现有条件下的操作可行性，及时取消或调整脱离实际条件的过高要求，以确保参考内容做到成熟一个、规范一个、有效一个。

三是在赋权增能上做“乘法”，激活村规民约（居民公约）的生命力。在参考内容中设置兜底条款，赋权各村居结合实际制定具体条款、细则和实施办法，推动各村居因地制宜地修订好村规民约（居民公约）。参考内容也相应设置了批评教育、公示通报、抄送所在单位，以及部分或全部取消相关评先评优资格或除法定权益以外的村级福利待遇等力度逐级递增的惩罚措施及相对应的奖励措施，确保村规民约（居民公约）执行条款的约束性。在规范制定和执行程序方面，明确了法制审核、村民（居民）会议表决和街镇备案等程序;对违反村规民约（居民公约）的认定、执行程序进行规范，保障违约村居民的申辩权。

村规民约（居民公约）指导意见和参考内容印发以来，金山区各村（居）因地制宜推动两约修订工作。目前，漕泾镇所有村居已完成修订，其余各街镇也正在积极推进中。各村居根据参考内容，结合自身实际形成了“一事一约”实施细则，推动了基层治理难题的规范化解决。如漕泾镇海崖村在动迁农民集中“上楼”过程中，为保留村民种菜的习惯，特地将一块荒地改造成菜园取名“半分菜园”供村民耕种，但却出现了乱建大棚、乱堆物品垃圾的现象。为破解这一难题，漕泾司法所指导海崖村修订村规民约并制定了《海涯新苑管理细则》，向村民颁发《半分菜园告知书》，解决了菜园管理难的问题。