新时期“依港管船”渔港综合管理经验探讨

文/于智锋

近年来，国家和各级政府高度重视渔港综合管理工作，在探索渔港综合管理发展新模式的同时，渔港管理上位法缺失，管理机构不健全，有关法规、制度滞后，驻港执法人员配备不足等问题也逐步显现。本文以山东省日照市渔港管理经验为例，就目前渔港管理存在的管理人员、经费、设施设备方面存在的问题，探讨新时期下如何高效有序开展“依港管船”渔港综合管理。

近年来，国家和各级政府不断加大政策和资金扶持力度，注重完善渔港基础设施建设，深化渔港综合管理制度措施，自农业农村部2019年1月决定施行《渔船进出港报告制度》（下简称“《报告制度》”）、山东省人大常务委员会2021年1月公布实施《山东省规范海洋渔业船舶捕捞规定》（下简称“《规定》”）以来，日照市各级海洋渔业主管部门积极探索新时期渔港综合管理办法，建立健全依港管船综合管理体系，从严落实渔船管控，渔业安全生产管理再上新台阶。

一、日照市渔港管理现状

山东省日照市地处山东半岛南翼，南接江苏省连云港市，东临海州湾渔场。海岸线长168.5km，海域面积6000km2，有沿海区4个，渔业镇（街道）11个，渔业村居152个，渔业人口约13万人，各类在册渔业船舶3900艘，渔业船员约1.3万人，农业农村部名录内渔港12座（见表1）。

表1 农业农村部名录中山东省日照市内渔港情况统计表

二、“依托渔港”综合管理渔船存在的问题

（一）渔港管理经费不足，基础设施建设不完善

渔业港口主要是为渔业生产服务和供渔业船舶停泊、避风、装卸渔获物与补充渔需物资的人工港口或自然港湾水域及其岸线相连的渔业后勤用地，具有明显的公益性，即便各级政府和行业部门加大了对部分村级渔港的环保、消防等安全设施设备的配备力度，但大多渔港自身难以经营，驻港经费没有保障，收入来源只有部分车辆停车费，不能满足渔港管理的日常支出。

日照市现有渔港多是20世纪80年代～90年代集资建设的群众渔港，仅黄海渔港、岚山渔港等少数几个渔港基础设施建设完善，其他村级渔港的办公用房、停车场、交易区等设施设备不健全，渔港基础建设亟需加强。

（二）专职管理人员不足和渔港水域执法力量薄弱

1.专职管理人员不足。根据《山东省渔业港口和渔业船舶管理条例》（下简称“《管理条例》”）有关规定，渔业港口经营者应当建立健全规章制度，全面负责渔业港口的安全生产，成立机构组织配备专职人员管理渔港。但目前，日照市的黄海渔港、岚山渔港等企业所有渔港已成立法人公司来负责渔港综合管理，日常港务安全管理相对规范；其他村级渔港均未成立法人管理机构，只成立了渔港管理办公室，管理人员少，渔港综合安全管理能力不足。

2.日照市内渔业执法机构派驻渔港力量不足。20世纪80年代，沿海各地渔港渔船较少，基层区、县级一般在渔港内单独设置渔港监督站，对辖区渔港水域进行执法管理；20世纪90年代中后期，我国渔业捕捞业蓬勃发展，沿海各地因渔船建造数量增多，纷纷开始建设渔港，一个区、县从原来的1座渔港扩建到现在的5座～10座；2000年以后，随着近海渔业资源逐步枯竭，国家出台了鼓励减船转产政策，渔船因逐年报废而减少，日照市各渔业执法机构深入贯彻落实改革政策，撤销了原有渔港监督站，与渔政整合为一个渔业综合执法机构；新《报告制度》《规定》实施以来，日照市各区级渔业执法机构派驻渔港专职执法人员大多为1人～2人，对其他较小渔港则多是采取流动执法检查，企业自营不对外开放的渔港则未派驻执法人员，渔业执法机构派驻渔港力量不足。

笔者了解到，其他地区渔港派驻执法人员不足问题也普遍存在，客观原因是机构改革后基层渔业执法机构人员普遍配备不足，而且承担的渔政、海监、船检、渔船管控等执法任务繁重，没有人员力量用来加强渔港执法；主观因素是当前我国部分渔业管理部门比较重视海上执法，多数执法人员被重点安排在渔政船出海执法，基层也普遍存在重海上执法轻渔港水域执法的观点，民众对渔港水域执法认识程度不够，负责渔港水域执法的人员因而日益减少，且由于缺少渔港执法船艇等装备，无法有效开展渔港执法管理。

（三）对渔港所有者、经营者违规行为缺乏依法处罚法律依据

目前，国家和山东省均未出台针对渔港经营者违规经营进行处罚的法律法规依据。国家尚未出台渔业港口相关法律；省级层面2007年出台的《管理条例》明确了渔港经营许可取得的条件和法则，但因省级渔港认定没有正式公布因而无法组织认定渔港经营许可，导致地方渔业主管部门及其执法机构无法对渔港所有人、经营者违规行为以采取行政处罚手段进行管理。

（四）进出港报告系统还需进一步完善，《报告制度》实施有难度

各地《报告制度》在实施中仍存在一些问题，一是很大部分年龄稍长的渔船船长（多是中小型渔船）不会操作智能手机，APP系统注册率、报告率双低；二是进出港报告系统不完善，易发生故障；三是地方渔业主管部门及其执法机构无权查询本辖区渔船进出港注册明细，不利于开展渔船进出港管理工作；四是国家层面没有出台违反渔船进出港报告的罚则。

三、新时期依托渔港管理渔船的对策建议探讨

新时期，根据《中华人民共和国安全生产法》《报告制度》《规定》等法律法规，结合当前渔港、渔船管理的实际情况，笔者提出以下“依港管船”有关对策和建议，可供渔业管理者参考。

（一）压实渔港安全生产主体责任，明确规定渔港所有人、经营者履行以下依港管船具体职责

1.渔港所有人、经营者依法成立法人渔港管理机构（公司或单位），完善管理制度，制定渔港管理章程，加强渔港信息化建设，建立健全港内视频监控、船位监控平台等基础信息系统，保持与相关部门互联互通，全面负责渔港的安全生产，及时公告播放海洋气象预警信息对进出港渔船实施规范化、制度化、精细化管理与服务，不得放行在港渔船超抗风等级出港。

2.渔港管理机构负责核验进港渔船身份，检查出港渔船安全设备以及船员配备等情况，建立渔船进出港登记制度，核实登记内容，对检查发现的船员配备不齐或不适任，安全、消防、通讯、救生等设备不全或无效及装载违规渔具，非法载客、载运违禁物品等违规渔船，做好登记督促整改，将相关情况及时报告区县海洋渔业执法机构，由海洋渔业执法机构对违规渔船依法做出禁止离港等相应行政处罚。

3.实施渔船固定渔港停靠的“母港制”管理制度。按照属地管理、自由选择、合理配置市场资源的原则，所有在册渔船都需在船籍港所在区县确定一处渔港为“母港”，与渔港经营者签订《母港管理确认书》，明确双方权利义务，接受母港管理机构的服务与安全管理，未经批准不准在母港以外停靠。

4.休渔期间，渔港实行封闭管理，严格查验登记，严禁无关人员、车辆、船舶进出渔港。应休渔船在船籍港停靠，未经批准不得转移停泊地点，渔港管理机构要严禁允许应休渔船离港和接纳外地渔船停靠。

（二）压实渔船所有人、经营人和船长承担渔船安全生产的全面责任和直接责任，明确进出渔业港口的渔船履行以下职责

1.渔船进出渔港必须通过进出港报告系统向区县级海洋渔业主管部门及其执法机构报告进出港时间、作业场所、航次计划、适航状态、船员配备、渔具以及渔获物等情况，并服从调度和监督管理。

2.渔船进港后，严格执行港区作业操作规程，服从渔港管理机构调度安排，保持疏散和防火通道畅通，留足值班人员，并采取有效的防风、防火、防碰撞等安全措施，确保安全生产。渔船配齐防污染设施，在港内停泊时应注意保护渔港环境，不得有污染海洋环境的行为。

3.渔船离港前，要服从渔港管理机构适航检查，按规定携带齐全有效的船舶证书，配齐船员和消防、救生等设施，配备安全通信导航和船位监测终端设备，并保持设备性能完好、正常运行，确保全程开启，并按要求对检查发现问题实施整改，未经批准禁止出海。

4.渔船在海上航行作业时，接到超过抗风等级大风以及台风、风暴潮等灾害性天气预报时，要立即返回母港进行避风。母港无法满足防灾避风要求或有其它紧急情况，也可自行选择有条件港口或锚地防灾避风。

5.伏季休渔期间，渔船应按照规定在船籍港停泊，未经批准不得擅自离开或者转移停泊地点。渔业船舶因天气恶劣、维修等原因需要到其他地方停泊的，应按规定上报区县级海洋渔业主管部门经批准后方可转港，恶劣天气或维修等结束后，应立即返回原渔港停靠休渔。

（三）按照属地管理原则，明确要求实施区、镇街道“包保”责任制度，村居落实船员管理制度

1.对渔港、渔船实施“双包保”责任制，压紧压实区、镇街道属地监管包保制度，对辖区每座渔港和每艘渔船进行安全监管，履行渔港安全生产主体监管责任，压实渔港所有人、经营者负责渔港安全生产的直接责任，做到包港到人，责任到人。

2.沿海渔村对本村所有渔船建立渔船信息档案，登记船员持证等详细信息，配合本村渔船到选择的母港管理机构办理渔船进出港登记，协助渔船船长通过APP系统向区级渔业主管部门办理进出港报告；法人企业所有的渔港，企业法人全面负责落实依港管船主体责任，承担本渔港的安全生产直接责任。

（四）严格落实行业监管责任，明确市、区行业主管部门及其执法机构对本辖区“依港管船”的职责

1.对“依港管船”开展工作督导检查、执法巡查和专项执法检查，明确要求每年对本管辖区内渔船的安全执法检查不少于全市在册渔船数量的5%，检查数量以年度检查台账和处罚文书为准；组织开展依港管船调查研究，专项检查、年度考核、争取国家和省级政策与资金的扶持等相关工作。

2.本辖区名录内渔港派驻执法人员负责“依港管船”具体组织实施工作，接受并监督管理渔船通过系统进行进出港报告，建立健全工作协调机制，保证工作顺畅快捷；监督渔港管理机构和靠港渔船履行渔港登记制度、渔船进出港报告制度、渔船母港制度；安排渔政执法船守住渔港的港池出口，实现对渔港的封闭式管理，负责渔港水域渔船安全管理日常执法检查和行政处罚工作。

（五）建立依港管船保障制度

省、市、区各级政府按照渔船管控、渔业安全生产、渔港经济区建设一个依港管船工作的平台和管理体系，制定相应政策，通过财政、税收、信贷等方面予以引导和扶持，争取将本辖区内“依港管船”有关经费列入本级财政支出预算，全面推进依港管船工作。

一是根据《报告制度》实施情况，尽快出台依港管船相关的部门规章、实施细则等，便于地方渔业主管部门及其执法机构有法规依据、有处罚管理手段开展依港管船工作。

二是扩大政府用于转移支付对各地渔港基础建设的油补资金用途范围，加大对基层渔港“依港管船”综合管理经费给予的保障，保证农业农村部渔港名录中渔港全部建立管理机构，建设办公用房，配足管理人员，依法开展依港管船。

（六）加大行政处罚力度，建立责任追究制度

1.建立责任追究制度落实执法监管责任，渔港经营者违反有关规定，履行“依港管船”职责不到位或管理工作存在较大隐患的，渔业执法机构可根据违法情节依法进行查处；渔业主管部门可对其进行通报和约谈，情节严重的，挂牌督办，限期整改。

2.渔船在渔港水域内航行、停泊、作业违反“依港管船”等有关规定的，可由渔业执法机构作出行政处罚；情节恶劣、后果严重或者造成重大影响的，应及时移交公安部门依法追究当事人刑事责任。