构建党建引领城市社区治理的新格局

摘要：构建党建引领城市社区治理新格局是推进市域社会治理现代化的重要举措。党建引领城市社区治理需要完善“一核多元”的城市社区治理结构，优化和理顺各种关系，使蕴藏在城市社区中的治理资源转化为治理效能。不断健全社区公共服务体系建设，实现公共服务资源与社区需求之间的高效匹配和无缝对接。同时，还要着眼于社区的建设与治理需要，加速提升城市社区治理技术专业化水平，通过完善社区治理法律法规和政策措施，为推进城市社区治理提供法治保障。

关键词：党建引领;社区治理;“一核多元”;公共服务

中图分类号：D267.7;D669.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.005

城市社区治理是市域社会治理的基础，只有不断提高城市社区的服务与管理水平，才能应对新时代社会治理的新形势、新任务和新要求。城市社区治理要回应现代社会发展的价值诉求以及社区民主和居民自治的发展需要，促进多元主体合作共治，发挥基层党组织的领导核心作用、社区居委会和居民自治的基础作用以及社会力量的协同作用，从而形成党建引领城市社区治理的新格局，为打造共建共治共享的社区治理共同体奠定坚实基础。

一、完善“一核多元”的城市社区治理结构

党建引领城市社区治理需要不断提升社区自治和社区服务能力，为现代化社区治理格局提供组织保障和资源保障。其中，完善“一核多元”的城市社区治理结构是关键，因为只有结构不断优化，关系才能进一步理顺，蕴藏在城市社区中的治理资源才能不断地转化为治理效能。

●优化“一核多元”同心圆式组织架构

基层党组织是城市社区治理的领导核心，党组织的存在能够确保党和国家路线方针政策和决策部署落实到基层。城市社区由社区党委、驻社区单位、社会组织、居民等多元主体构成，形成了“一核多元”的组织架构。“一核”即一个领导核心，以社区党委为领导核心;“多元”即“多元共治主体”，由社区服务中心、社会组织、驻地单位等多元主体共同参与各项社区事务的治理和居民服务活动。[1]“一核多元”的城市社区治理结构符合新时代社会治理“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基本要求，在实践中需要进一步发展和完善。

党组织通过协调行政资源、开发社会资源实现资源优化配置，从而调动社会和社区力量共同参与治理，为社区治理提供支持和保障。但是，在社区治理实践中还存在着治理主体之间权力冲突、关系混乱的状态，不利于进一步推进社区治理发展。这就需要我们不断优化社区治理结构，通过优化治理结构来平衡社区主体间权力、权利以及权益之间的关系。为此，应按照《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》的相关要求，处理好“核”与“元”的关系，以基层党组织的建设为引领，将社区利益相关者纳入到社区治理结构中，使治理主体之间的功能得以最大程度地发挥。

●打造“一核多能”城市社区功能体系

与“一核多元”社区组织架构形态相对应的是“一核多能”的社区功能体系。中国语境下的多元治理，不可或缺的是要以党委和政府为核心。在社会转型过程中，党委和政府应该把社会发展中的各种活力要素吸纳到社会管理的视野和行动中，实现对公共事务的有效治理。[2]这表明，社区党组织既要发挥领导核心和战斗堡垒作用，也要积极拓展各项服务功能。在这一功能体系之下，城市社区党组织功能被提升到更重要的位置，党组织在城市社区内的整合能力和动员能力进一步增强。

打造“一核多能”的社区功能体系，首要问题就是要厘清行政事务和社区自治事务边界。这样，社区才能关注社区治理这一“主业”，将本来不应由自身承担的“副业”剥离出去，从无限治理转为有限治理。一方面，可以通过成立社区综合服务平台来承担行政管理末梢任务。如设立社区服务站，将居委会从繁复的行政工作中解放出来，使其更好承担居民自治组织的职责。另一方面，迫切需要建立社区治理主体责任清单制度。通过责任清单，将党组织、社区工作站、居委会、社会组织等治理主体在社区治理中承担的职责界定清楚，这样城市社区功能体系就能在社区治理中更好发挥作用。

●培育“内外联动”城市社区治理整合机制

基于社会系统理论，社区常被视为整个社会大系统的一部分，其治理结构要与整个社会系统其他组成部分的治理结构相契合。[3]可见，城市社区治理功能的发挥，既取决于城市社区内在治理结构的运转效果，也受制于社区之外宏观社会治理结构的互动和影响。因此，培育“内外联动”的社区治理整合机制，就是要整合内部社区治理结构和外部社会治理结构的各方面积极因素，实现内部动力和外部推力相互促进，在微观社区体系和宏观社会系统中发挥不同功能，从而更好满足城市社区内不同群体、不同层次的服务需求。

实现内外联动的前提是激活社区内生动力。基层党组织发挥引领作用可以有效整合社区各治理主体之间的关系，降低社区治理的成本，不断提升社区治理效能。居委会作为连接基层政府和居民的桥梁，是城市社区自治的中坚力量;社区社会组织作为社区内部的重要资源，可以不断提高社区自治能力;城市社区居民的积极参与，能将社区治理的内在资源和动力全面激发出来。此外，城市社区治理也离不开社区以外的推动力。这就需要政府、市场和社会三方联动，将社区以外的优势组织和资源持续不断地注入社区，通过内外资源的优化配置，实现内外之间的优势互补，不断理顺政府与社会、政府与市场之间的关系，为社区治理提供优越的环境和支持条件。

二、健全城市社区公共服务体系的新型机制

社区公共服务是指以社区为单元，由专业性组织提供的服务型公共产品的组合，与社区行政事务提供管理型公共产品不同，社區公共服务是政府安排各类社会组织提供的，用于满足社区居民公共需求的服务类社会公益产品。[4]要确保城市社区治理效果更显著，就要不断加强社区公共服务体系建设，实现公共服务资源与社区需求之间的高效匹配和无缝对接。

●构建需求导向型的公共服务供给模式

城市社区公共服务要对接大多数居民的普遍化需求，因为居民的实际需求是社区公共服务的导向所在。这反映了我国城市社区所提供的公共服务由“供给导向”向“需求导向”的转变。随着城市社区公共服务的内容和范围不断扩大，只有持续了解居民的实际需求，让居民积极参与和反馈，才能形成有效的需求导向型机制。

基层党组织要联合其他社区治理主体通过多种形式调研，及时了解居民实际需求，不断增强社区服务供给与服务需求匹配程度，让居民需求得到有效回应，这样才能调动社区居民参与热情，提升社区治理的能动性和主体性。要改变政府公共服务项目“一刀切”的供给方式，警惕一些社会组织以资源输入方式主导政府公共资源分配的方向。对于社区公共服务项目，除了法定职能和上级政府部署的公共服务事项外，可以由社区居民个人或集体提出申请，在基层党组织的领导下召开议事会，定期商讨适合本社区的公共服务项目，决定社区公共服务项目的实施，以此实现政府行政事务与社区居民自治的衔接互动。

●借力党建拓展公共服务资源

当代中国的城市社区治理与居民自治必须与中国社会治理制度的政治优势结合起来，这一最大政治优势和政治资源就是基层党组织。城市社区的公共服务现实需求是动态的，如何在准确掌握需求的同时，又能最大限度的调动和整合各类资源，成为检验党建引领机制效果的試金石。城市社区治理可以充分利用党建资源，形成党建引领下的公共服务需求对接机制，使资源投入者能切实感受其在社区投入所引发的变化和效果。同时，在党建引领下也可以建立高效率的资源动员机制，使驻区单位和社区居民能够投身于社区治理与服务之中，从而激活了蕴含于社区之内的潜在动能。通过培育支持型、枢纽型社会组织的发展，不断为社区各类社会组织搭建跨界合作和供需对接平台。

●持续推动公共服务标准化

公共服务标准化是将标准化原则和方法运用到公共服务领域，对公共服务制定标准并付诸实施，优化公共服务质量、方法和过程，不断规范公共服务行为和提升公共服务效能的技术手段。公共服务标准化是实现社区治理精细化的前提，没有规范化、专业化、高效化的公共服务，社区治理现代化就无从谈起。目前，全国各个城市社区并没形成和建立统一的公共服务标准化样态，不同城市社区之间公共服务标准化水平差异很大。国内一些城市通过社区服务标准化建设，承接政府公共服务职能，优化基层社区服务措施的做法值得借鉴。具体来说，就是通过建立公共服务标准化，梳理各类社区便民服务项目，从而健全服务标准和评价标准，以此推动标准化社区服务建设。

三、提升城市社区治理技术专业化水平

城市社区治理要适应网络化、信息化时代的特点，建立数据思维的意识，充分利用大数据等技术，打造智慧社区，构建让数据发声、用数据说话的数据治理文化，推动数字技术赋能社区治理。同时，根据社区的建设与治理需要，着力推广社区协商治理技术和推进“三社联动”治理机制建设，全面助力社区治理能力的提升。

●充分运用“互联网+”网络信息技术

在新技术全方位发展的时代，“互联网+”参与城市社区治理已是大势所趋。[5]特别是基于互联网技术形成的大数据技术，有助于深入挖掘治理信息，促进社区服务和各类资源的整合。但是，一个值得注意的现象是，在防控新冠肺炎疫情过程中，有许多城市社区还停留在人海战术，靠填报、网格员登记等手段收集信息，这不但加重了社区工作人员的负担，也使数据取得的精准性难以控制。今后，要继续推进智慧社区建设，将社区日常管理信息以及应急管理信息进行统一整合，让大数据在数字化城市社区治理的运行决策、指挥调度、基层管理等环节上发挥作用。

●着力推广城市社区协商治理技术

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，在城市社区推广协商治理技术以带动城市社区治理，可以满足社区居民参与社区治理的需求，不断提高决策科学化水平。有学者指出，社区（城市社区和乡村社区）自治事项，是一个最适合采取协商民主决策的实践领域，因为它可以有效融合现有的社区自治程序和方法，或者说它就是各种社区自治方法的标准化程序。[6]例如群众座谈会这种传统的社区决策方式，虽然可以起到及时沟通、表达社情民意的作用，但是这样的形式不适合社区重大事项的决策，因为这些决策往往涉及到财政预算分配、社区改造、物业管理等问题，而这类公共事务若采用协商治理技术更能保证居民参与的广泛性和有效性，提高决策科学化水平。社区居民在协商治理中不仅积累了信任，同时也能够学会一些有关公共事务的处理规则。

●深入推进“三社联动”治理机制建设

深入推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”是深化社会体制改革、构建现代社会服务体系的新手段，是提升基层社会治理水平、巩固党执政基础的重要抓手。从各地实践来看，目前已经形成三种“三社联动”推进形式：一是政府购买服务机制;二是公益创投机制;三是设施项目外包机制。社区社会组织在主动化解社区内各种矛盾，提升居民满意度方面有着至关重要的作用。对此，要积极搭建社会组织参与城市社区治理的平台，为社会组织制定税收优惠政策，并给予社会组织资金、场地、设施、人员培训等方面的支持。改进社区公共服务体制，通过政府奖励、补贴和购买服务的方式让社会组织提供社区公共服务，并制定对社会组织评估的办法，以此作为政府购买服务和项目补助或补贴的主要依据。推进“三社联动”治理机制建设要始终坚持党建引领这一主线，积极孵化和培育社会组织，使社会组织成为服务社区居民的“主力军”。

四、健全城市社区治理的政策法规体系

全面推进依法治国是贯穿我国社会治理的一条主线，加强法治建设有助于增强城市社区的自治能力，在法治的框架下形成“一核多元”的治理结构。推进城市社区治理是一项系统工程，实现社区治理法治化是其中一个重要路径。只有不断完善社区治理法律法规和政策措施，才能为推进社区治理提供法治保障。

●完善城市社区治理的相关法规制度

法治化是新时代城市社区治理现代化的重要推力。将全面依法治国理念在基层落地，关键在于用法治精神与法律思维重塑社区治理模式。这就需要城市社区提升用法治思维和法治方式化解突发事件的能力，不断增强应急管理能力。在社区层面建立“自上而下”与“自下而上”双向协调的社区应急管理机制，强化应急保障能力建设。此外，还要积极出台社区治理地方性法规和地方政府规章制度，继续完善社区治理政策体系，尽快形成综合性政策和单向性政策有效衔接的社区治理政策体系，使城市社区治理有法可依、有规可循。

●建立城市社区治理标准化体系

社区治理向法治化、规范化的方向发展，离不开标准化体系的建立。社区组织、社区服务、社区信息化建设等方面如果没有标准化体系，治理能力和治理效果就无法衡量。为此，应首先考虑建立基础通用标准、管理服务标准和设施设备配置标准，从而为树立标准化社区治理理念，强化社会治理顶层设计与基层实践的良性互动奠定基础。例如，深圳市福田区沙头街道党工委结合基层工作实际，提出了“社区治理标准化”理念并建立标准体系。金地社区治理标准体系分为社区党建、社区服务、社区自治、社区管理四大板块，通过可量化、可操作、可考核的指标指导和督促社区党建工作，优化和提升社区服务质量，构筑和培育社区自治平台，理清和完善社区管理工作推动社区治理水平的提高。[7]从而，将“法治”的理念和规定落到实处，促进社区治理从“人治”向“法治”轉变，实现了社区治理的精细化和标准化。

●完善城市社区居民公约

当前，以“管”为主的传统社区管理模式，逐步转变为以“合作、协商”为基础的社区治理模式。这表明，城市社区治理专业化和现代化应该沿着法治化的路径向前发展，而不是过分依赖行政化来达成这一目标。社区治理的完善，需要依靠法治形成基本规则，进而才能构建共建共治共享的治理格局。这里的“法”是广义的，不仅指国家法律法规，还应包括居民公约、自治规则等方面。城市社区治理依靠居民公约这一“软法”，可以调整和规范社区居民的行为，协调各方利益，也为解决社区治理难题提供了有效解决方案。可见，居民公约不但是构建良好社区治理秩序的重要基础，也是解决社区治理难题的基本依据。

基金项目

教育部人文社会科学研究青年基金项目《共建共治共享视域下城市社区协商治理的内在逻辑与实践路径研究》（18YJC710042）的阶段性成果。

参考文献

[1] 袁方成.国家治理与社会成长——中国城市社区治理40年[M].上海：上海交通大学出版社，2018：366.

[2]孙萍.中国社区治理的发展路径：党政主导下的多元共治[J].政治学研究，2018，（1）.

[3]隋玉杰.城市社区治理结构，三种理论视角的探讨[J].探索，2014，（4）.

[4]邱梦华等.城市社区治理[M].北京：清华大学出版社，2013：214.

[5]叶林、宋兴洲、邵梓捷.协同治理视角下的“互联网+”城市社区治理创新——以G省D区为例[J].中国行政管理，2018，（1）.

[6]韩福国.如何具体操作协商民主：复式协商民主决策程序手册[M].上海：复旦大学出版社，2017：118.

[7]张馨怡、李昂凌.沙头街道：创建社区治理标准体系 金地社区谱写自治新曲[N].南方都市报，2017-11-29.

作者简介

刘舒，天津师范大学马克思主义学院副教授，法学博士，政治学博士后，硕士生导师，研究方向：执政党建设。

责任编辑 张巩